Constitutionnalité des permissions de voirie : analyse des droits des collectivités territoriales

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

La commune d’Yrouerre (Yonne), à l’appui de sa demande tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté du préfet de l’Yonne du 13 juin 2025 portant permission de voirie pour l’exécution de travaux d’établissement de canalisations souterraines d’eau potable sur ses voies communales 4 et 5, a produit un mémoire, enregistré le 30 juin 2025 au greffe du tribunal administratif de Dijon, par lequel elle soulève, en application de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, une question prioritaire de constitutionnalité.

Par une ordonnance n° 2502276 du 20 octobre 2025, enregistrée le 23 octobre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la magistrate désignée par la présidente du tribunal administratif de Dijon, avant qu’il soit statué sur le recours pour excès de pouvoir de la commune d’Yrouerre, a décidé, en application des dispositions de l’article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de l’article L. 2215-5 du code général des collectivités territoriales.

Dans la question prioritaire de constitutionnalité transmise, et par un mémoire enregistré le 29 décembre 2025, la commune d’Yrouerre soutient que ces dispositions, applicables au litige et qui n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution, méconnaissent les dispositions de l’article 7 de la Charte de l’environnement, le droit de propriété protégé par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, le principe d’égalité garanti par l’article 6 de cette Déclaration ainsi que le principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l’article 72 de la Constitution.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

• la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
• l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
• le code général des collectivités territoriales ;
• le code de l’environnement ;
• le code de la voirie routière ;
• le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

• le rapport de M. Benjamin Duca-Deneuve, maître des requêtes,
• les conclusions de M. Romain Victor, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Il résulte des dispositions de l’article 23-4 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que, lorsqu’une juridiction relevant du Conseil d’Etat a transmis à ce dernier, en application de l’article 23-2 de cette même ordonnance, la question de la conformité à la Constitution d’une disposition législative, le Conseil constitutionnel est saisi de cette question de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement de circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
2. Aux termes de l’article L. 2215-5 du code général des collectivités territoriales :  » Les permissions de voirie à titre précaire ou essentiellement révocable sur les voies publiques qui sont placées dans les attributions du maire et ayant pour objet, notamment, l’établissement dans le sol de la voie publique des canalisations destinées au passage ou à la conduite de l’eau ou du gaz peuvent, en cas de refus du maire non justifié par l’intérêt général, être accordées par le représentant de l’Etat dans le département. « 
3. En premier lieu, aux termes de l’article 7 de la Charte de l’environnement :  » Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi (…) de participer à l’élaboration des décisions ayant une incidence sur l’environnement « . Si la commune d’Yrouerre soutient que l’article L. 2215-5 du code général des collectivités territoriales porte atteinte au droit garanti par ces dispositions faute de prévoir les modalités de la participation du public à l’élaboration des permissions de voirie décidées par le préfet, l’article L. 123-19-2 du code de l’environnement organise cette participation pour les  » décisions individuelles des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement qui n’appartiennent pas à une catégorie de décisions pour lesquelles des dispositions législatives particulières ont prévu les cas et conditions dans lesquels elles doivent (…) être soumises à participation du public « . Les dispositions critiquées n’ayant pas pour effet, à supposer qu’une permission de voirie accordée par le représentant de l’Etat dans le département sur leur fondement puisse avoir par elle-même une incidence directe et significative sur l’environnement, de déroger, dans cette hypothèse, aux obligations découlant de l’article L. 123-19-2 du code de l’environnement, le grief soulevé ne présente pas de caractère sérieux.
4. En deuxième lieu, d’une part, le pouvoir conféré au représentant de l’Etat dans le département de se substituer au maire en cas de refus de celui-ci, non justifié par l’intérêt général, d’accorder une permission de voirie pour l’exécution de travaux sur le domaine public routier communal, n’est pas susceptible, eu égard à son objet, d’entraîner une privation du droit de propriété de la commune sur sa voirie au sens de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. D’autre part, en confiant ce pouvoir au représentant de l’Etat dans le département, le législateur a entendu poursuivre un objectif d’intérêt général lié à ce que puissent être exécutés sur le domaine public routier communal des travaux dont l’intérêt général justifie qu’ils bénéficient d’une permission de voirie. Eu égard au caractère limité de sa portée et à ses conditions de mise en œuvre, ce pouvoir de substitution ne saurait davantage être regardé comme portant à l’exercice du droit de propriété des communes sur leur voirie une atteinte disproportionnée méconnaissant les exigences de l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
5. En troisième lieu, si la commune soutient que les dispositions contestées méconnaissent le principe d’égalité en ce qu’elles soumettent les propriétaires des voies communales à un régime différent de celui applicable aux propriétaires de terrains privés grevés de servitudes destinées à assurer le passage des ouvrages de transport et de distribution d’électricité, une telle différence de traitement repose sur une différence de situation en rapport direct avec l’objet de la loi. Ce grief ne présente ainsi pas un caractère sérieux.
6. En dernier lieu, si, en vertu de l’article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales  » s’administrent librement par des conseils élus « , le même article précise qu’elles le font  » dans les conditions prévues par la loi « . Contrairement à ce que soutient la commune requérante, eu égard à l’objectif d’intérêt général poursuivi et aux conditions de mise en œuvre du pouvoir de substitution accordé au représentant de l’Etat dans le département, les dispositions législatives critiquées ne sont pas de nature à porter une atteinte disproportionnée au principe de libre administration des collectivités territoriales.
7. Il résulte de tout ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée, qui n’est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux. Il n’y a, par suite, pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel.

D E C I D E :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune d’Yrouerre.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à la commune d’Yrouerre, au ministre de l’intérieur, au préfet de l’Yonne et au syndicat intercommunal d’adduction d’eau potable  » Les Sources « .
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel, au Premier ministre et au tribunal administratif de Dijon.

Délibéré à l’issue de la séance du 7 janvier 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidents de chambre ; Mme Nathalie Escaut, M. Jonathan Bosredon, M. Philippe Ranquet, Mme Sylvie Pellissier, Mme Catherine Fischer-Hirtz, conseillers d’Etat et M. Benjamin Duca-Deneuve, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 15 janvier 2026.

Le président :
Signé : M. Pierre Collin

Le rapporteur :
Signé : M. Benjamin Duca-Deneuve

La secrétaire :
Signé : Mme Magali Méaulle

ECLI:FR:CECHR:2026:509205.20260115