Constitutionnalité des compétences des communautés d’agglomération en matière de zones d’activité

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

La communauté de communes du Sud Territoire, la communauté de communes des Vosges du Sud et les communes d’Anjoutey, de Beaucourt, de Boron, de Bretagne, de Chavanatte, de Chavannes-les-Grands, de Delle, d’Etueffont, de Fêche-l’Eglise, de Felon, de Froidefontaine, de Grandvillars, de Grosmagny, de Lachapelle-sous-Rougemont, de Lamadeleine-Val-des-Anges, de Romagny-sous-Rougemont, de Saint-Germain-le-Chatelet et de Suarce, à l’appui de leur appel formé devant la cour administrative d’appel de Nancy contre le jugement n° 2100914 du 26 juillet 2024 du tribunal administratif de Besançon ayant rejeté leur demande tendant à la condamnation de l’Etat à réparer le préjudice qu’elles estiment avoir subi du fait de la perte de la part qu’elles percevaient des ressources fiscales tirées de la zone d’activité économique dite de « l’Aéroparc », ont produit un mémoire, enregistré le 8 novembre 2024 au greffe de cette cour, en application de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, par lequel elles soulèvent une question prioritaire de constitutionnalité.

Par un arrêt n° 24NC02421 du 2 octobre 2025, enregistré le même jour au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la cour administrative d’appel de Nancy a décidé, par application des dispositions de l’article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 5216-5 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction issue de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 et de l’article 133 de cette loi.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

• la Constitution, notamment son article 61-1 ;
• l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
• le code général des collectivités territoriales ;
• la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 ;
• la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;
• le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

• le rapport de M. Nicolas Jau, maître des requêtes,
• les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Matuchansky, Poupot, Valdelièvre, Rameix, avocat de la communauté de communes du Sud Territoire et autres ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 4 décembre 2025, présentée par la communauté de communes du Sud Territoire et autres ;

Considérant ce qui suit :

1. Il résulte des dispositions de l’article 23-4 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que, lorsqu’une juridiction relevant du Conseil d’Etat a transmis à ce dernier, en application de l’article 23-2 de cette même ordonnance, la question de la conformité à la Constitution d’une disposition législative, le Conseil constitutionnel est saisi de cette question de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.

2. Lorsque, en application de l’article 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, une juridiction n’a transmis au Conseil d’Etat une question prioritaire de constitutionnalité qu’en tant qu’elle porte sur les dispositions législatives à l’égard desquelles les conditions fixées par cet article lui paraissent remplies, et non sur les autres dispositions législatives contestées par cette question, le Conseil d’Etat examine la question prioritaire de constitutionnalité dans les limites de cette transmission partielle et ne se prononce pas sur les dispositions législatives exclues de la transmission. Il suit de là qu’il y a lieu pour le Conseil d’Etat, eu égard à l’arrêt de transmission de la cour administrative d’appel de Nancy du 2 octobre 2025, de se prononcer sur la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des seuls articles L. 5216-5 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales, dans leur rédaction issue de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, et de l’article 133 de cette loi.

3. D’une part, l’article 66 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a modifié le 1° du I de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales pour prévoir que « la communauté d’agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres » la compétence de « création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire », sans qu’elle soit limitée, comme c’était le cas auparavant, aux seules de ces zones « qui sont d’intérêt communautaire ». Aux termes de l’article 133 de la loi du 7 août 2015 : « I. – Sous réserve des dispositions prévues au présent article, les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans la présente loi et ayant pour conséquence d’accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ouvrent droit à une compensation financière dans les conditions fixées aux articles L. 1614-1, L. 1614-2, L. 1614-3 et L. 1614-4 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales. (…) ».

4. D’autre part, aux termes du I de l’article L. 5216-7 du même code, issu de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dans sa rédaction en vigueur depuis le 1er janvier 2005 : « Lorsqu’une partie des communes d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte fait partie d’une communauté d’agglomération, par création de cette communauté, par fusion d’établissements publics de coopération intercommunale pour constituer une communauté d’agglomération ou par transformation d’un établissement public de coopération intercommunale en communauté d’agglomération, et que cette communauté est incluse en totalité dans le syndicat, cette création, cette fusion ou cette transformation vaut retrait du syndicat des communes membres de la communauté pour les compétences visées aux I et II de l’article L. 5216-5 que le syndicat exerce. Ce retrait s’effectue dans les conditions fixées à l’article L. 5211-25-1 et au troisième alinéa de l’article L. 5211-19. (…) ». Aux termes du dernier alinéa de l’article L. 5211-25-1 du même code : « Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les établissements publics de coopération intercommunale n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. L’établissement public de coopération intercommunale qui restitue la compétence informe les cocontractants de cette substitution. » Il résulte des dispositions du II de l’article L. 5214-21 du même code que, dans la même configuration mais en cas de formation d’une communauté de communes, il en va différemment, ces dispositions prévoyant que la communauté de communes est, alors, seulement substituée, pour les compétences qu’elle exerce ou vient à exercer, aux communes qui en sont membres et que ni les attributions du syndicat, ni le périmètre dans lequel il exerce ses compétences ne sont modifiés. Il est par ailleurs fait exception aux dispositions du I de l’article L. 5216-7 pour l’exercice de certaines compétences limitativement définies au IV et au IV bis de cet article, dont ne fait pas partie celle de gestion des zones d’activité.

5. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées des articles L. 5216-5 et L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales que, lorsqu’un syndicat de communes ou un syndicat mixte a pour unique objet la gestion d’une zone d’activité et qu’une partie de ses communes membres, dont celle où est implantée la zone d’activité, forment une communauté d’agglomération, ces communes se retirent nécessairement du syndicat. S’il est alors loisible à la communauté d’agglomération compétente de demander à adhérer au syndicat de communes ou au syndicat mixte pour poursuivre la gestion de la zone d’activité dans ce cadre, elle n’y est pas tenue. En l’absence d’une telle adhésion, le syndicat, n’étant plus compétent pour la gestion de la zone d’activité située hors de son périmètre, perd son objet.

6. En premier lieu, si le législateur peut, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations et à des charges, c’est à la condition que celles-ci répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d’intérêt général, qu’elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités concernées, qu’elles n’entravent pas leur libre administration et qu’elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et à leur portée. En outre, ni le principe de la libre administration des collectivités territoriales, ni le principe selon lequel aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ne font obstacle, en eux-mêmes, à ce que le législateur organise les conditions dans lesquelles les communes peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs compétences dans le cadre de groupements.

7. Par les dispositions précitées du I de l’article L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 12 juillet 1999, le législateur a entendu, eu égard aux caractéristiques que présentent les communautés d’agglomération, leur permettre d’exercer les compétences qui leur sont attribuées de manière obligatoire ou optionnelle, à l’exception des cas particuliers définis aux IV et IV bis du même article, de la manière qu’elles estiment la plus appropriée, sans être tenues de maintenir les modalités de coopération qui prévalaient dans un syndicat de communes ou un syndicat mixte préexistant et plus étendu exerçant les mêmes compétences, lequel est ainsi susceptible de se trouver privé d’objet. En application des dispositions précitées de l’article L. 5216-5 du même code, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 7 août 2015, il en va ainsi notamment de la compétence relative à la gestion d’une zone d’activité située sur le territoire de la communauté d’agglomération, dans le cadre d’une démarche d’unification à ce niveau des compétences en matière de développement économique local. Eu égard à ces motifs d’intérêt général, et alors qu’aucune des dispositions contestées n’a pour effet d’imposer aux communes ou aux établissements de coopération intercommunale concernés d’adhérer à un syndicat de communes ou un syndicat mixte contre le choix d’une assemblée délibérante ou d’interdire une adhésion souhaitée par les parties concernées, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir qu’en ne prescrivant pas la substitution de la communauté d’agglomération à ses communes membres dans le syndicat gérant la zone d’activité ou, à tout le moins, le recueil de l’avis de l’ensemble des assemblées délibérantes concernées avant le retrait de certaines communes du syndicat lors de la création d’une communauté d’agglomération, le législateur aurait méconnu le principe de libre administration des collectivités territoriales.

8. En deuxième lieu, eu égard aux caractéristiques propres des communautés d’agglomération, les requérantes ne sont pas davantage fondées à soutenir qu’en traitant ces communautés différemment des communautés de communes, le législateur aurait méconnu le principe d’égalité.

9. En troisième lieu, les requérantes soutiennent que lorsque l’application des dispositions contestées aboutit, dans les conditions décrites au point 5, à la perte d’objet du syndicat gérant la zone d’activité, elle entraînerait également la caducité des conventions par lesquelles était organisée, entre communes et groupements membres de ce syndicat ayant contribué à la création de la zone, la répartition du produit des ressources fiscales qui en sont tirées, de sorte que les communes et groupements concernés n’appartenant pas à la communauté d’agglomération devenue compétente pour la gestion de la zone perdraient le bénéfice de cette répartition, sans que l’article 133 de la loi du 7 août 2015 ait prévu pour cela une compensation. Il en résulterait, selon les requérantes, une méconnaissance de la liberté contractuelle et du droit au maintien des conventions légalement conclues, une méconnaissance du principe d’égalité dès lors que les communes et groupements en cause sont traités différemment selon qu’ils appartiennent ou non à la communauté d’agglomération et une méconnaissance de l’article 72-2 de la Constitution.

10. Toutefois, aucune des dispositions contestées n’a pour objet de régir les conventions de partage du produit de ressources fiscales mentionnées au point précédent et, ainsi qu’il a été dit au point 4, celles de l’article L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales renvoient, pour ce qui est des conditions dans lesquelles s’opère le retrait des communes du syndicat, à celles fixées à son article L. 5211-25-1. Le dernier alinéa de cet article, relatif à la poursuite de l’exécution des contrats affectés par ce retrait, n’est en l’espèce discuté ni quant à sa conformité à la Constitution, ni quant à son incidence sur le sort des conventions en cause. Dans ces conditions, ne peuvent qu’être écartés, dans leur ensemble, les griefs soulevés à l’encontre des dispositions contestées en tant qu’il en résulterait, pour certaines communes ou leurs groupements, la perte de la part qu’ils percevaient, conformément à des conventions, des ressources fiscales tirées d’une zone d’activité qu’ils ont contribué à créer.

11. En dernier lieu, si les requérantes soutiennent que le législateur aurait méconnu l’étendue de sa propre compétence, un tel grief ne peut être invoqué à l’appui d’une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit. Il résulte de tout ce qui a été dit, et alors que les requérantes n’invoquent la méconnaissance d’aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit, que le grief tiré de l’incompétence négative du législateur ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la question de constitutionnalité soulevée, qui n’est pas nouvelle, ne présente pas de caractère sérieux. Il n’y a, dès lors, pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel.

D E C I D E :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la communauté de communes du Sud Territoire et autres.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à la communauté de communes du Sud Territoire, premier requérant dénommé, et au ministre de l’intérieur.

Copie en sera adressée au Premier ministre, à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, au Conseil constitutionnel et à la cour administrative d’appel de Nancy.

Délibéré à l’issue de la séance du 3 décembre 2025 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, Mme Emilie Bokdam-Tognetti, présidents de chambre ; Mme Nathalie Escaut, M. Jonathan Bosredon, Mme Catherine Fischer-Hirtz, M. Philippe Ranquet, Mme Sylvie Pellissier, conseillers d’Etat et M. Nicolas Jau, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 23 décembre 2025.

Le président :

Signé : M. Pierre Collin

Le rapporteur :

Signé : M. Nicolas Jau

La secrétaire :

Signé : Mme Elsa Sarrazin

ECLI:FR:CECHR:2025:508759.20251223