1. L’arrêt rendu par la Cour de justice de l’Union européenne le 22 novembre 2022 analyse en profondeur la compatibilité de l’accès du grand public aux informations sur les bénéficiaires effectifs avec les droits fondamentaux consacrés aux articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. La Cour rappelle que le droit fondamental au respect de la vie privée, garanti à l’article 7 de la Charte, s’applique même lorsque les données concernées se rapportent à des activités professionnelles, comme elle l’avait déjà jugé dans l’arrêt Volker und Markus Schecke et Eifert (C‑92/09 et C‑93/09, EU:C:2010:662, point 59). Elle souligne également que la mise à la disposition du grand public de données à caractère personnel constitue un traitement de données relevant de l’article 8 de la Charte (points 38 et 52‑60 de l’arrêt Volker und Markus Schecke et Eifert).
2. La Cour insiste sur une jurisprudence constante selon laquelle la mise à disposition de données à caractère personnel à des tiers constitue une ingérence dans les droits fondamentaux protégés par les articles 7 et 8 de la Charte, quelle que soit l’utilisation ultérieure des informations (point 39). Il importe peu que les informations aient ou non un caractère sensible ou que les personnes concernées aient ou non subi des inconvénients concrets, comme rappelé dans l’arrêt Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, point 96). Sur cette base, la Cour qualifie l’accès du grand public aux informations sur les bénéficiaires effectifs, prévu à l’article 30, paragraphe 5, de la directive 2015/849 modifiée, d’ingérence dans les droits garantis par les articles 7 et 8 de la Charte (point 40).
3. Pour apprécier la gravité de l’ingérence, la Cour examine la nature des informations mises à la disposition du grand public. Ces informations portent sur l’identité du bénéficiaire effectif et sur la nature et l’étendue de ses intérêts effectifs dans des sociétés ou autres entités juridiques (point 41). Elles permettent de dresser un profil de la personne, incluant des données personnelles d’identification, l’état de fortune, les secteurs économiques concernés, les pays et les entreprises spécifiques dans lesquelles elle a investi. La Cour souligne que, selon la configuration du droit national, l’ampleur de ce profil peut être plus ou moins étendue.
4. La Cour met en avant le caractère particulièrement intrusif de la mise à disposition au grand public (point 42). Les données deviennent accessibles à un nombre potentiellement illimité de personnes, y compris à des individus qui, pour des raisons étrangères à l’objectif de prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, souhaitent s’informer sur la situation matérielle et financière d’un bénéficiaire effectif. Cette facilité d’accès est renforcée lorsque, comme au Luxembourg, les données sont consultables sur Internet. La Cour se réfère, par analogie, à l’arrêt Vyriausioji tarnybinės etikos komisija (C‑184/20, EU:C:2022:601, points 102 et 103).
5. La Cour insiste également sur les conséquences potentielles d’une utilisation abusive des données (point 43). Une fois les informations rendues publiques, elles peuvent être librement consultées, conservées et diffusées. Les traitements successifs rendent la défense des personnes concernées contre les abus difficile, voire illusoire. La combinaison de la portée des données, de l’accessibilité illimitée et des risques d’abus conduit la Cour à qualifier l’accès du grand public aux informations sur les bénéficiaires effectifs, prévu à l’article 30, paragraphe 5, premier alinéa, sous c), de « ingérence grave » dans les droits fondamentaux garantis par les articles 7 et 8 de la Charte (point 44, avec renvoi à l’arrêt Vyriausioji tarnybinės etikos komisija, point 105).
6. La Cour rappelle que les droits fondamentaux consacrés aux articles 7 et 8 de la Charte ne sont pas des prérogatives absolues (point 45). Ils doivent être mis en balance avec leur fonction dans la société, conformément à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte. Toute limitation doit être prévue par la loi, respecter le contenu essentiel des droits et, dans le respect du principe de proportionnalité, être nécessaire et répondre à un objectif d’intérêt général reconnu par l’Union ou à la protection des droits et libertés d’autrui (point 46). L’article 8, paragraphe 2, de la Charte précise que les données à caractère personnel doivent être traitées à des fins déterminées et sur la base du consentement ou d’un fondement légitime prévu par la loi.
7. La Cour structure ensuite son analyse autour de trois exigences : le principe de légalité, le respect du contenu essentiel des droits et la poursuite d’un objectif d’intérêt général, avant d’examiner le caractère apte, nécessaire et proportionné de l’ingérence (points 47 et 63‑66). Cette méthodologie s’inscrit dans une jurisprudence constante, notamment les arrêts Ligue des droits humains (C‑817/19) et Commissioner of An Garda Síochána (C‑140/20), qui exigent des règles claires et précises, des garanties suffisantes et une limitation au strict nécessaire lorsque des données personnelles sont traitées ou rendues accessibles à un nombre potentiellement illimité de personnes (point 65).
8. Sur le principe de légalité, la Cour constate que la limitation résultant de l’accès du grand public aux informations sur les bénéficiaires effectifs est bien prévue par un acte législatif de l’Union, à savoir la directive 2015/849 modifiée (point 48). L’article 30 de cette directive définit l’accès du grand public aux données d’identification des bénéficiaires effectifs et aux intérêts effectifs détenus, en précisant que ces données doivent être adéquates, exactes et actuelles. Il énumère certaines données auxquelles tout membre du public doit pouvoir accéder et fixe, au paragraphe 9, les conditions de dérogation possibles. La Cour en conclut que le principe de légalité est respecté (point 49).
9. S’agissant du contenu essentiel des droits garantis aux articles 7 et 8 de la Charte, la Cour distingue deux catégories de données visées à l’article 30, paragraphe 5, deuxième alinéa (point 50) : d’une part, les données d’identité (nom, mois et année de naissance, nationalité) et, d’autre part, les données de nature économique (nature et étendue des intérêts effectifs détenus). Elle relève que la directive n’énumère pas de manière exhaustive les données accessibles au public, l’expression « au moins » ouvrant la possibilité d’informations supplémentaires (point 51). Toutefois, l’article 30, paragraphe 1, limite la collecte et la conservation aux seules informations « adéquates », excluant celles qui n’ont pas de rapport adéquat avec les finalités de la directive. La Cour estime que la mise à disposition du grand public d’informations ayant un tel rapport n’atteint pas le contenu essentiel des droits garantis (point 52).
10. La Cour rappelle en outre que l’article 41, paragraphe 1, de la directive 2015/849 modifiée soumet le traitement des données à caractère personnel au cadre de la directive 95/46 et, par renvoi, au RGPD (point 53). Toute collecte, conservation et mise à disposition d’informations doit donc respecter pleinement les exigences du RGPD. Dans ces conditions, l’ingérence que constitue l’accès du grand public ne porte pas atteinte au contenu essentiel des droits consacrés aux articles 7 et 8 de la Charte (point 54), même si elle peut être grave et doit encore être examinée au regard de la nécessité et de la proportionnalité.
11. La Cour identifie clairement l’objectif d’intérêt général poursuivi par la directive 2015/849 modifiée (point 55). Selon l’article 1er, paragraphe 1, cette directive vise à prévenir l’utilisation du système financier de l’Union aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme. Le considérant 4 de la directive 2018/843 précise que la poursuite de cet objectif suppose un environnement hostile aux criminels et que l’amélioration de la transparence globale de l’environnement économique et financier peut constituer un puissant moyen de dissuasion.
12. Plus spécifiquement, le considérant 30 de la directive 2018/843 décrit les finalités de l’accès du grand public aux informations sur les bénéficiaires effectifs (point 56). Cet accès doit permettre un contrôle accru des informations par la société civile, notamment par la presse et les organisations de la société civile, et contribuer à préserver la confiance dans l’intégrité des transactions commerciales et du système financier. Il doit aussi lutter contre le recours abusif à des sociétés et autres entités juridiques aux fins de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme, en facilitant les enquêtes et par des considérations de réputation, dans la mesure où toute personne susceptible de conclure des transactions connaît l’identité des bénéficiaires effectifs. Enfin, cet accès doit faciliter la mise à disposition efficace et en temps utile d’informations pour les institutions financières et les autorités, y compris celles de pays tiers, impliquées dans la lutte contre ces infractions.
13. Le considérant 31 de la directive 2018/843 précise que l’amélioration de la confiance dans les marchés financiers doit être vue comme un effet secondaire positif et non comme l’objectif principal de la transparence (point 57). L’objectif central reste la création d’un environnement moins susceptible d’être utilisé à des fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme (point 58). La Cour reconnaît que cette finalité constitue un objectif d’intérêt général susceptible de justifier des ingérences, même graves, dans les droits garantis aux articles 7 et 8 de la Charte (point 59, avec renvoi à l’arrêt Ligue des droits humains, point 122).
14. La Cour examine ensuite l’argument du Conseil fondé sur le principe de transparence découlant des articles 1er et 10 TUE et de l’article 15 TFUE (points 60‑62). Elle rappelle que ce principe vise principalement la transparence institutionnelle et procédurale des activités de nature publique, notamment l’utilisation des fonds publics. Or, dans le cas présent, la mesure en cause concerne des données relatives à des bénéficiaires effectifs privés et à leurs intérêts effectifs dans des sociétés ou autres entités juridiques. La Cour conclut que le principe de transparence institutionnelle ne peut, en tant que tel, être considéré comme un objectif d’intérêt général justifiant l’ingérence résultant de l’accès du grand public aux informations sur les bénéficiaires effectifs (point 62).
15. La Cour applique ensuite les exigences classiques de proportionnalité (points 63‑66). Elle rappelle que les dérogations à la protection des données et les limitations doivent rester dans les limites du strict nécessaire (point 64). Lorsque plusieurs mesures appropriées sont envisageables, il faut retenir la moins contraignante. Il convient de mettre en balance l’objectif d’intérêt général et les droits fondamentaux, en veillant à ce que les inconvénients ne soient pas démesurés par rapport aux buts poursuivis. La gravité de l’ingérence doit être mise en relation avec l’importance de l’objectif.
16. La Cour insiste sur la nécessité de règles claires et précises encadrant la portée et l’application des mesures, ainsi que sur l’existence de garanties suffisantes contre les risques d’abus (point 65). La réglementation doit indiquer en quelles circonstances et sous quelles conditions un traitement de données peut être mis en œuvre, afin de garantir que l’ingérence soit limitée au strict nécessaire. Cette exigence est d’autant plus forte lorsque les données sont rendues accessibles au grand public et sont susceptibles de révéler des informations sensibles. La Cour annonce qu’elle vérifiera successivement l’aptitude de l’accès public à réaliser l’objectif, sa nécessité au regard de moyens moins attentatoires, et son caractère proportionné (point 66).
17. Sur l’aptitude, la Cour reconnaît que l’accès du grand public aux informations sur les bénéficiaires effectifs est apte à contribuer à la réalisation de l’objectif d’intérêt général de prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme (point 67). Le caractère public de l’accès et la transparence accrue qui en résulte participent à la création d’un environnement moins susceptible d’être utilisé à ces fins. La Cour ne conteste donc pas que la mesure puisse avoir un effet dissuasif et faciliter certaines enquêtes.
18. La question centrale porte sur la stricte nécessité de l’accès du grand public (points 68‑76). Le Conseil et la Commission invoquent l’analyse d’impact accompagnant la proposition de directive COM/2016/0450 final, à l’origine de la directive 2018/843. Ils expliquent que la version antérieure de l’article 30, paragraphe 5, premier alinéa, sous c) subordonnait l’accès de toute personne aux informations sur les bénéficiaires effectifs à la démonstration d’un « intérêt légitime ». L’absence de définition uniforme de cette notion aurait entraîné des difficultés pratiques, conduisant à la suppression de cette condition (point 68).
19. Le Parlement, le Conseil et la Commission soutiennent que l’accès du grand public a un effet dissuasif, permet un contrôle accru et facilite les enquêtes, y compris celles des autorités de pays tiers, et que ces effets ne pourraient être atteints autrement (point 69). Interrogée sur la possibilité de proposer une définition uniforme de l’« intérêt légitime », la Commission répond que ce concept se prête difficilement à une définition juridique et que, même défini, il resterait difficile à mettre en œuvre et exposé au risque de décisions arbitraires (points 70‑71).
20. La Cour rejette cet argument (point 72). Elle considère que l’existence de difficultés pour définir précisément les hypothèses et conditions d’accès du public ne saurait justifier la décision de prévoir un accès généralisé du grand public. Par analogie avec l’arrêt Commissioner of An Garda Síochána (C‑140/20, point 84), la Cour rappelle que des contraintes techniques ou pratiques ne peuvent légitimer une ingérence plus large dans les droits fondamentaux.
21. La Cour examine ensuite les effets invoqués et le considérant 30 de la directive 2018/843 (points 73‑75). Elle relève que la presse, les organisations de la société civile liées à la prévention et à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, les personnes susceptibles de conclure des transactions avec des sociétés ou entités juridiques, ainsi que les institutions financières et les autorités impliquées dans la lutte contre ces infractions, disposent toutes d’un intérêt légitime à accéder aux informations sur les bénéficiaires effectifs (point 74). La Cour souligne que le texte même du considérant 30, qui indique que l’accès du grand public « peut contribuer » à lutter contre les abus et « serait également utile » aux enquêtes pénales, ne démontre pas que cette mesure soit strictement nécessaire (point 75). Elle conclut que l’ingérence résultant de l’accès du grand public n’est pas limitée au strict nécessaire (point 76).
22. Sur la proportionnalité, la Cour examine les garanties invoquées par les institutions (points 77‑82). La Commission se réfère au considérant 34 de la directive 2018/843, selon lequel les données mises à la disposition du public doivent être limitées, clairement et exhaustivement définies et de nature générale, afin de réduire au minimum le préjudice pour les bénéficiaires effectifs (point 78). Sur cette base, seules les données strictement nécessaires pour identifier les bénéficiaires effectifs et la nature et l’étendue de leurs intérêts seraient accessibles.
23. Le Parlement, le Conseil et la Commission invoquent également les dérogations prévues à l’article 30, paragraphe 9, qui autorise les États membres, dans des « circonstances exceptionnelles », à restreindre l’accès lorsque celui-ci exposerait le bénéficiaire effectif à un risque disproportionné, de fraude, d’enlèvement, de chantage, d’extorsion, de harcèlement, de violence ou d’intimidation, ou lorsque le bénéficiaire effectif est un mineur ou frappé d’incapacité (point 79). Ils mentionnent aussi la possibilité, prévue à l’article 30, paragraphe 5 bis et aux considérants 36 et 38 de la directive 2018/843, de conditionner l’accès à une inscription en ligne et d’informer les bénéficiaires effectifs de l’identité du demandeur et de la base juridique de la demande (point 80).
24. La Cour relève toutefois que l’article 30, paragraphe 5, autorise l’accès, « au moins », à certaines données et permet aux États membres de donner accès à des « informations supplémentaires » (point 81). L’emploi répété de l’expression « au moins » signifie que la catégorie de données accessibles n’est pas suffisamment définie ni identifiable. Les règles matérielles encadrant l’ingérence ne satisfont donc pas à l’exigence de clarté et de précision rappelée au point 65, comme l’avait déjà souligné la Cour dans l’avis 1/15 (Accord PNR UE‑Canada) (point 82).
25. La Cour procède ensuite à une mise en balance entre la gravité de l’ingérence (points 41 à 44) et l’importance de l’objectif d’intérêt général (points 83‑85). Elle reconnaît que la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme peut justifier des ingérences graves, mais rappelle que la lutte contre ces phénomènes incombe prioritairement aux autorités publiques et aux entités assujetties (établissements de crédit, établissements financiers, etc.), qui sont soumises à des obligations spécifiques (point 83). C’est pourquoi l’article 30, paragraphe 5, premier alinéa, sous a) et b), garantit déjà un accès sans restriction aux autorités compétentes et aux cellules de renseignement financier, ainsi qu’un accès aux entités assujetties dans le cadre de la vigilance à l’égard de la clientèle (point 84).
26. La Cour compare le régime antérieur, fondé sur l’intérêt légitime, et le régime introduit par la directive 2018/843 (point 85). Elle constate que le passage à un accès généralisé du grand public représente une atteinte considérablement plus grave aux droits garantis aux articles 7 et 8 de la Charte, sans que cette aggravation soit compensée par des bénéfices démontrés en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. Les dispositions facultatives de l’article 30, paragraphes 5 bis et 9, ne suffisent pas à établir une pondération équilibrée ni des garanties suffisantes contre les abus (point 86). La Cour écarte également la référence à l’arrêt Manni (C‑398/15), en soulignant la différence de finalité et d’étendue des données entre la publicité obligatoire des sociétés et l’accès du grand public aux bénéficiaires effectifs (point 87).
27. Au terme de son analyse, la Cour répond à la première question posée dans l’affaire C‑601/20 en déclarant invalide l’article 1er, point 15, sous c), de la directive 2018/843, en tant qu’il a modifié l’article 30, paragraphe 5, premier alinéa, sous c), de la directive 2015/849 (point 88). Elle juge que la disposition modifiée, qui impose aux États membres de veiller à ce que les informations sur les bénéficiaires effectifs des sociétés et autres entités juridiques soient accessibles dans tous les cas à tout membre du grand public, n’est pas compatible avec les articles 7 et 8 de la Charte, faute de stricte nécessité et de proportionnalité de l’ingérence.
28. Les deuxième et troisième questions posées dans l’affaire C‑601/20, ainsi que les questions de l’affaire C‑37/20, reposant sur la validité de l’article 30, paragraphe 5, de la directive 2015/849 modifiée, la Cour estime qu’il n’y a pas lieu de les examiner (points 89‑91). Elle rappelle enfin que la procédure revêt le caractère d’un incident devant la juridiction de renvoi, à laquelle il appartient de statuer sur les dépens, les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour ne pouvant faire l’objet d’un remboursement (point 92).
29. L’arrêt met en lumière une tension structurante entre, d’une part, la volonté de renforcer la transparence pour prévenir le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et, d’autre part, la nécessité de protéger les droits fondamentaux au respect de la vie privée et à la protection des données. En qualifiant l’accès du grand public aux informations sur les bénéficiaires effectifs d’ingérence grave et en exigeant une stricte nécessité, la Cour impose un standard élevé de justification pour toute mesure de transparence généralisée portant sur des données personnelles.
30. L’analyse de la Cour montre que la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme peut être efficacement poursuivie par un accès ciblé réservé aux autorités compétentes, aux cellules de renseignement financier et aux entités assujetties, complété par un accès conditionné à un intérêt légitime pour d’autres acteurs (presse, société civile, partenaires commerciaux). En revanche, un accès inconditionnel du grand public, fondé sur des catégories de données définies de manière insuffisamment précise et sans garanties robustes contre les abus, ne satisfait pas aux exigences des articles 7, 8 et 52 de la Charte. L’arrêt invite ainsi à repenser les mécanismes d’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs en privilégiant des solutions graduées, fondées sur l’intérêt légitime, la proportionnalité et la protection effective des données à caractère personnel.
31. Texte intégral de la décision et des développements jurisprudentiels cités : Arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne relatif à l’accès du grand public aux informations sur les bénéficiaires effectifs.
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