La Cour,

Vu la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 (DDHC), notamment son article 8 ;

Vu le code des juridictions financières (CJF), dans ses versions antérieure et postérieure à l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics ;

Vu le code général des collectivités territoriales (CGCT), notamment les articles L. 1617-3 et D. 1617-19 ;

Vu le code général de la fonction publique, notamment les articles L. 712-1, L. 714-4 et L. 714-11 ;

Vu la loi n° 52-432 du 28 avril 1952 portant statut général du personnel des communes et des établissements publics communaux, et notamment son article 22 ;

Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ;

Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

Vu la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l’emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d’ordre statutaire ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 portant création d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique de l’État ;

Vu le décret n° 2022-505 du 23 mars 2022 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics de santé ;

Vu la communication du 11 avril 2023, enregistrée le même jour au parquet général près la Cour des comptes, par laquelle le président de la chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a déféré au ministère public près la Cour des comptes des faits susceptibles de constituer des infractions prévues aux articles L. 131-9, L. 131-10 et L. 131-12 du CJF susvisé ;

Vu le réquisitoire du 17 mai 2023 par lequel le procureur général près la Cour des comptes a saisi la juridiction ;

Vu le réquisitoire supplétif du 6 février 2024 par lequel le procureur général près la Cour des comptes a saisi la juridiction ;

Vu la décision du 26 mai 2023 par laquelle le président de la chambre du contentieux a désigné Mme Marion BARBASTE, première conseillère de chambre régionale des comptes, magistrate chargée de l’instruction de l’affaire ;

Vu les ordonnances de mise en cause de M. X notifiées à l’intéressé, avec les réquisitoires susvisés, les 21 novembre 2023 et 15 juillet 2024 puis 27 août 2024, et notifiées au ministère public les 21 novembre 2023 et 15 juillet 2024 ;

Vu l’ordonnance de règlement notifiée le 4 juin 2025 à M. X, et aussi notifiée au ministère public le même jour ;

Vu la communication le 4 juin 2025 du dossier de la procédure au ministère public ;

Vu la décision de la procureure générale près la Cour des comptes, renvoyant M. X devant la Cour des comptes, notifiée à l’intéressé le 10 juillet 2025 et le 19 août 2025 ;

Vu la convocation de M. X à l’audience publique du 18 novembre 2025, notifiée à l’intéressé le 6 octobre 2025 ;

Vu le mémoire en défense produit le 16 octobre 2025 par Maître Michel FESSLER, dans l’intérêt de M. X, communiqué au ministère public le même jour, ensemble les pièces à l’appui ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Entendu lors de l’audience publique du 18 novembre 2025, M. Denis LARRIBAU, procureur financier, en la présentation de la décision de renvoi et M. Nicolas GROPER, premier avocat général, en la présentation des réquisitions du ministère public ;

Entendu M. X, assisté de Maître FESSLER, la défense ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré M. Boris KUPERMAN, conseiller président de chambre régionale des comptes, réviseur, en ses observations ;

1. M. X, maire de la commune d’Échirolles de 1999 à octobre 2023 a été renvoyé devant la chambre du contentieux au motif que la commune aurait irrégulièrement versé aux agents une prime de de fin d’année assimilable à un 13

ème

mois, au surplus pour un montant plus élevé que celui qui aurait résulté de l’application du mode de calcul édicté par la commune. Le maire pourrait avoir trouvé un intérêt personnel à une telle situation, dès lors qu’elle aurait favorisé la préservation du climat social, qu’elle aurait permis d’éviter de porter préjudice à des relations personnelles, enfin qu’elle aurait facilité la gestion d’un risque électoral.

Sur la compétence de la Cour des comptes

2. Aux termes de l’article L. 131-2 du CJF : «

Sous réserve des articles L. 131-3 et L. 131-4, ne sont pas justiciables de la Cour des comptes au titre des infractions mentionnées à la section 2 du présent chapitre (…) ; 8° Les maires (…)

». Toutefois, aux termes de l’article L. 131-4 du même code :

« Les personnes mentionnées aux 2° à 15° de l’article L. 131-2 sont justiciables de la Cour des comptes, à raison des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions :(…) 2° lorsqu’elles ont engagé leur responsabilité propre à l’occasion d’un ordre de réquisition, conformément à l’article L. 233-1 (…) et enfreint les dispositions de l’article L. 131-12

». Nonobstant les modifications induites par le passage de la référence à l’article L. 313-6 à la référence à l’article L. 131-12 du même code, ces dispositions sont les mêmes que celles qui prévalaient

dans leur rédaction en vigueur jusqu’au 31 décembre 2022 aux articles L. 312-1 et L. 312-2 du CJF. Il résulte de ce qui précède que, susceptible de s’être rendu coupable de l’infraction définie à l’article L. 313-6 du CJF dans sa rédaction en vigueur jusqu’au 31 décembre 2022, puis à l’article L. 131-12 du même code dans sa rédaction en vigueur à partir de cette date, en réquisitionnant la comptable publique le 23 juin 2022, M. X, maire de la commune d’Échirolles, est justiciable de la Cour des comptes.

Sur la prescription

3. Aux termes de l’article L. 142-1-3 du CJF : «

La Cour des comptes ne peut être saisie par le ministère public après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compter du jour où a été commis le fait susceptible de constituer une infraction au sens de la section 2 du chapitre Ier du titre III du présent livre (…)

».

4. Il en résulte que ne peuvent être valablement poursuivis et sanctionnés dans la présente affaire que les faits commis moins de cinq ans avant la date à laquelle a été enregistrée au parquet général la communication susvisée de la chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes, soit les faits commis depuis le 11 avril 2018.

Sur le droit applicable

Sur l’infraction poursuivie

5. Aux termes de l’article L. 313-6 du CJF, dans sa rédaction en vigueur jusqu’au 31 décembre 2022 : «

Toute personne visée

à

l’article L. 312-1 qui, dans l’exercice de ses fonctions ou attributions, aura, en méconnaissance de ses obligations, procuré

à

autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature , entraînant un préjudice pour le Trésor, la collectivité ou l’organisme intéressé , ou aura tenté de procurer un tel avantage sera passible d’une amende dont le minimum ne pourra être inférieur

à

300 euros et dont le maximum pourra atteindre le double du montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui était alloué

à

la date de l’infraction ».

Aux termes de l’article L. 131-12 du CJF : «

Tout justiciable au sens des articles L. 131-1 et L. 131-4 qui , dans l’exercice de ses fonctions ou attributions, en méconnaissance de ses obligations et par intérêt personnel direct ou indirect, procure

à

une personne morale ,

à

autrui, ou

à

lui-même, un avantage injustifié , pécuniaire ou en nature, est passible des sanctions prévues

à

la section 3

».

6. En application du principe de la rétroactivité

in mitius

consacré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 80-127 du 20 janvier 1981 sur la base de l’article 8 susvisé de la DDHC, la loi nouvelle plus douce se saisit de toutes les infractions antérieures constatées et non définitivement jugées, sous la condition qu’elles répondent à la définition de la loi nouvelle. Ainsi, en exigeant la démonstration de l’existence d’un intérêt personnel direct ou indirect de l’auteur de l’infraction, la nouvelle disposition, contenue dans l’article L. 131-12 du CJF, doit être considérée comme une loi nouvelle plus douce par rapport à l’ancien article L. 313-6 ; en revanche, en n’exigeant plus l’existence d’un préjudice financier et en ajoutant l’avantage à soi-même, elle doit être regardée comme une loi plus dure.

7. Il résulte de ce qui précède que, s’agissant des faits relevés par le ministère public, antérieurs à l’entrée en vigueur de l’article L. 131-12, l’infraction doit donc comporter, pour être constituée, les quatre éléments suivants : la méconnaissance de ses obligations par la personne qui a octroyé cet avantage, le caractère injustifié de ce dernier, l’existence d’un préjudice pour l’organisme ou la collectivité concernée, et enfin l’existence d’un intérêt personnel direct ou indirect pour la personne qui a octroyé l’avantage injustifié.

8. Le principe précité de rétroactivité des seules dispositions réputées plus douces vaut également pour la détermination de l’amende fixée par l’article L. 131-16 du CJF, dont le plafond est désormais inférieur à celui qui s’appliquait pour l’infraction définie par l’ancien article L. 313-6.

Sur le droit applicable à la réquisition du comptable par l’ordonnateur

9. Selon l’article 38 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique alors en vigueur,

« (…) lorsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19, le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur. Ce dernier a alors la faculté de requérir par écrit le comptable public de payer. »

Aux termes de l’article L. 1617-3 du code général des collectivités territoriales :

« Lorsque le comptable de la commune, (…) notifie sa décision de suspendre le paiement d’une dépense, le maire (…) peut lui adresser un ordre de réquisition. (…) En cas de réquisition, l’ordonnateur engage sa responsabilité propre (…) ».

Sur le droit applicable au versement d’un complément de rémunération

10. Aux termes de l’article L. 712-1 du code général de la fonction publique : «

Le fonctionnaire a droit, après service fait, à une rémunération comprenant : 1° Le traitement ; 2° L’indemnité de résidence ; 3° Le supplément familial de traitement ; 4° Les primes et indemnités instituées par une disposition législative ou réglementaire

». Aux termes de l’article L. 714-4 du même code : «

Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’Etat

». Aux termes de l’article L. 714-11 du même code : «

Par dérogation à la limite résultant de l’article L. 714-4, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités territoriales et leurs établissements publics mentionnés à l’article L. 4 ont mis en place avant le 28 janvier 1984, sont maintenus au profit de l’ensemble de leurs agents publics, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou de l’établissement »

.

11. Il résulte des dispositions précitées que les éléments de rémunération correspondant à des avantages collectivement acquis peuvent être maintenus, y compris s’ils méconnaissent le principe de limitation posé par le premier alinéa de l’article 88 de la loi de 1984, codifié à l’article L. 714-11 du code général de la fonction publique précité, à condition qu’ils aient été adoptés avant l’entrée en vigueur de la loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale du 28 janvier 1984. Aux termes de l’annexe I de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales fixant la nomenclature des pièces justificatives, le versement des primes et indemnités doit être justifié par une «

décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités

».

12. Une telle délibération était d’ailleurs déjà exigée par l’article 22 de la loi du 28 avril 1952 précitée, aux termes duquel «

la rémunération des agents comprend le traitement, l’indemnité de résidence, les prestations familiales obligatoires et toutes autres indemnités instituées par texte législatif ou réglementaire.

[…]

Dans les limites fixées par ces arrêtés, les conseils municipaux déterminent l’effectif des différents emplois communaux, les échelles de traitement des différentes catégories de personnels. Leurs délibérations sont soumises à approbation dans les conditions prévues à l’article 1

er

».

13. Il résulte de ce qui précède que la régularité du versement de primes de fin d’année aux agents d’une commune, de façon dérogatoire dès lors qu’il méconnaît le principe de parité fixé par l’article L. 714-4 du code général de la fonction publique précité, est conditionnée, d’une part, à l’inscription des montants correspondants dans le budget de la collectivité, et, d’autre part, à l’existence d’une délibération de l’assemblée de la collectivité, antérieure au 28 janvier 1984, fixant les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités.

Sur les faits

14.

Il résulte de l’instruction que les agents de la commune d’Échirolles perçoivent une prime annuelle dite de 13

ème

mois sur la base d’une note de service du maire du 16 novembre 1979 portant secours social ; une délibération du 21 octobre 1993 a autorisé l’inscription au budget de la commune de cette prime versée jusqu’alors par l’association Comité de coordination de la ville d’Échirolles. Cette prime est liquidée sur la base du traitement net du mois d’octobre ou du dernier mois de paiement, au prorata du temps de présence, hors éléments variables.

15. Par un courrier du 17 juin 2022 adressé au maire d’Échirolles, la comptable publique a suspendu le paiement du versement de la première fraction annuelle de la prime du 13

ème

mois sur la paie du mois de juin 2022 pour liquidation erronée, au motif que ladite liquidation révélait des «

irrégularités portant sur les modalités de calcul prévues par la délibération du 21 octobre 1993

», et a en conséquence empêché le paiement du mandat n° 4295 «

divers traitements Echirolles

», d’un montant de 1 830 071,09 €, dont environ un tiers correspond au versement de la prime de fin d’année.

16. Par un arrêté municipal du 23 juin 2022, le maire de la commune, considérant, d’une part, que le mandat

concernait tant les salaires que les 13

èmes

mois et qu’il n’était donc pas possible de les dissocier, et que, d’autre part,

la décision ayant été notifiée le 20 juin pour un paiement des rémunérations prévu le 27 du mois, ces délais contraints l’ obligeaient à recourir à un ordre de réquisition pour assurer le paiement des agents, a réquisitionné la comptable publique pour procéder au paiement du mandat n° 4497 du 21 juin 2022, du montant précité.

17. En réquisitionnant la comptable de la commune, M. X a, en application des articles L. 131-7 du CJF et L. 1617-3 du CGCT précités, engagé sa responsabilité propre en lieu et place de celle de la comptable publique.

Sur la qualification juridique

Sur la méconnaissance d’une obligation

Concernant l’octroi d’une prime de fin d’année

18. Il résulte des dispositions rappelées aux points 10 à 12 que, si le maintien dérogatoire de primes et indemnités versées aux agents d’une collectivité territoriale avant le 28 janvier 1984 est conditionné à l’inscription des montants correspondants dans le budget de la collectivité, sa régularité suppose également l’existence d’une délibération de l’assemblée de la collectivité antérieure au 28 janvier 1984, fixant les conditions d’attribution et le taux moyen de ces primes et indemnités. La note de service du 16 novembre 1979 précitée ne mentionne aucune délibération du conseil municipal et ne saurait en conséquence elle-même être regardée comme pouvant se substituer à une délibération du conseil municipal. Par suite, le versement d’une prime de fin d’année, dite prime de 13

ème

mois, aux agents de la commune d’Échirolles ne saurait être regardé comme un avantage collectivement acquis au sens de l’article L. 714-11 du code général de la fonction publique.

Concernant la liquidation de la prime dite de 13

ème

mois

19. Si aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à ce que soit revalorisée annuellement la prime constituant un avantage indemnitaire collectivement acquis par le personnel communal et qui lui est maintenue en application des dispositions précitées de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984, une telle revalorisation ne peut résulter que de l’application d’une disposition qui, comme la prime elle-même, constitue un avantage acquis.

20. Par suite, dès lors que, comme il a été dit au point 18, la prime de 13

ème

mois ne pouvait être regardée comme un avantage collectivement acquis au sens de l’article L. 714-11 du code général de la fonction publique, a fortiori, ses modalités de liquidation et de revalorisation, telles qu’elles ont été fixées avant 1984 par la note de service du maire susmentionnée du 16 novembre 1979, ne sauraient davantage être regardées comme un avantage collectivement acquis, nonobstant le degré de conformité des conditions de liquidation des primes litigieuses à ladite note du maire.

21. Il résulte de ce qui précède que M. X, en ordonnant le versement d’un complément de rémunération sans respecter les règles applicables en matière de justification de la dépense, a méconnu ses obligations.

Sur l’octroi d’avantages injustifiés

22. Le fait d’avoir octroyé irrégulièrement un avantage à autrui ne suffit pas, à lui seul, à établir que cet avantage ne serait pas justifié. En l’espèce, le versement de compléments de rémunération dépourvus de base légale, dont la liquidation était en outre irrégulière, qui n’étaient pas dus aux agents, constitue un avantage injustifié.

Sur le préjudice financier pour la commune

23. Du fait de l’absence de tout fondement légal, le versement de ces compléments de rémunération a nécessairement causé un préjudice financier pour la commune d’Échirolles, à hauteur des sommes versées, soit environ 680 000 €.

Sur l’intérêt personnel

24. En matière d’octroi d’un avantage injustifié à autrui, l’existence d’un intérêt personnel direct ou indirect poursuivi par le gestionnaire public ne saurait se déduire du seul manquement de celui-ci à ses obligations législatives ou réglementaires, ni du seul fait que sa décision aurait pu ne pas être en tout point conforme aux meilleures règles de gestion ou qu’elle aurait conduit à méconnaître un objectif d’intérêt général.

25. Dans la décision de renvoi susvisée, le ministère public soutient que le maire aurait cherché à satisfaire un intérêt personnel au motif qu’il aurait voulu préserver le climat social, ne pas porter préjudice à des relations personnelles, ainsi que limiter un risque électoral.

26. En premier lieu, la circonstance que le maire aurait eu comme objectif d’éviter un conflit social au sein du personnel communal, ce qu’aucun élément du dossier ne vient au demeurant accréditer, ne suffit pas à établir qu’il aurait agi par intérêt personnel. À supposer même que cette préoccupation n’ait pas été totalement étrangère à sa décision de requérir la comptable publique, si M. X, en cherchant à éviter l’interruption soudaine du paiement d’indemnités versées de bonne foi depuis plus de quarante ans et considérées par les agents, les maires et les comptables successifs jusqu’alors comme un avantage collectivement acquis, aurait certes prévenu le désagrément personnel d’avoir à gérer une possible situation de crise, il aurait surtout évité que ne soit perturbé le fonctionnement des services publics communaux.

27. En deuxième lieu, il ne résulte pas de l’instruction que les relations particulières du maire avec deux agents de la commune soient liées au versement de la prime litigieuse à l’ensemble des agents, pas davantage qu’à son mode de liquidation. La prime litigieuse existait avant le recrutement de ces deux agents et il n’est pas établi que ces deux agents auraient bénéficié sur ce point d’un traitement préférentiel par rapport aux autres agents de la commune.

28. En troisième lieu, la circonstance que la « marge électorale » au second tour des élections municipales de juin 2020 soit de 786 voix sur près de 20 000 inscrits, à rapporter aux 423 agents municipaux résidant sur la commune sur un effectif municipal total de 824 agents, est insuffisante pour caractériser un intérêt électoral, d’autant plus qu’au cas d’espèce, la décision litigieuse est intervenue deux ans après les élections municipales, marquées par un taux d’abstention de l’ordre de 70% des inscrits, dans un contexte de crise sanitaire, et quatre ans avant les échéances électorales suivantes.

29. En quatrième et dernier lieu, si le ministère public, dans ses réquisitions orales présentées le jour de l’audience publique, a estimé que M. X aurait agi par intérêt personnel en cherchant, par des paiements litigieux, à maintenir son image personnelle dans le cadre d’une communauté d’intérêts fortement constituée avec les agents de la commune, cet élément n’a pas été soumis à contradiction préalable lors de la procédure écrite. Il n’y a donc pas lieu de le prendre en compte.

30. Il résulte des paragraphes 24 à 29 que, dans les circonstances de l’espèce, l’intérêt personnel, direct ou indirect que M. X aurait tiré du versement des primes litigieuses et de leur revalorisation ne peut être regardé comme établi.

30. Il résulte de tout ce qui précède que faute de pouvoir établir l’existence d’un intérêt personnel direct ou indirect, l’infraction prévue à l’article L. 131-12 du CJF n’est pas constituée, et que, par suite, il y a lieu de relaxer M. X des fins de la poursuite.

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article unique – M. X est relaxé des fins des poursuites.

Fait et jugé par M. Thierry SAVY, président de section, président de la formation de jugement, Mme Catherine PAILOT-BONNÉTAT, conseillère maître, M. Pierre ROLLAND, conseiller référendaire, M. Boris KUPERMAN, conseiller président de chambre régionale des comptes, MM Philippe ALBRAND et Antoine LANG, premiers conseillers de chambre régionale des comptes, Mme Judith ASCHER, première conseillère de chambre régionale des comptes.

En présence de Mme Stéphanie MARION, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous commissaires de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Stéphanie MARION

Thierry SAVY

En application des articles R. 142-4-1 à R. 142-4-5 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent être frappés d’appel devant la Cour d’appel financière dans le délai de deux mois à compter de la notification.

Pour les personnes domiciliées en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie, ce délai est augmenté d’un mois.

Pour les personnes domiciliées à l’étranger, le délai d’appel est augmenté de deux mois.

La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais d’appel, et ce dans les conditions prévues aux articles R. 142-5-6 et R. 142-4-7 du même code.