Censure partielle du Conseil constitutionnel sur la Loi de finances pour 2025

Censure très partielle du Conseil constitutionnel sur la Loi de finances pour 2025

Le Conseil constitutionnel, saisi concernant la Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 relative aux finances pour l’année 2025, a déclaré contraires à la Constitution plusieurs articles de cette loi, à savoir les articles 108, 155, 174, 176, 177, 179, 180, 181, 187 et 194.

Dispositions de l’article 17

L’article 34 de la Constitution stipule que « La loi fixe les règles concernant … l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Il est de la responsabilité du législateur d’exercer pleinement la compétence qui lui est conférée par la Constitution, notamment par son article 34. En vertu des articles L. 336-6 à L. 336-10 du code de l’énergie, les revenus considérés pour la nouvelle taxe sur l’utilisation de combustible nucléaire dans la production d’électricité incluent les revenus d’exploitation des centrales électronucléaires historiques, liés à l’utilisation de combustible nucléaire et à certaines transactions d’électricité. L’article L. 336-11 précise que ces dispositions ne s’appliquent pas aux transactions en temps réel ou quasi réel. Les dispositions contestées se limitent à déléguer au pouvoir réglementaire la détermination des catégories de produits concernés par ces transactions, ce qui signifie que le législateur n’a pas enfreint la compétence qui lui est attribuée par l’article 34 de la Constitution. Ainsi, le dernier alinéa de l’article L. 336-11 du code de l’énergie est jugé conforme à la Constitution.

Procédure d’adoption de l’article 18

L’article 18 modifie le régime fiscal applicable à certaines installations nucléaires de base. Les députés ayant initié la première saisine affirment que ces dispositions ont été adoptées à l’issue d’une procédure qui ne respecte pas les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, en raison de l’absence d’une étude d’impact conforme aux exigences de l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009. Pour les mêmes raisons que celles évoquées au paragraphe 27, ce grief est rejeté. Par conséquent, l’article 18 a été adopté dans le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, conformément à la Constitution.

Dispositions de l’article 27

Le 1° du paragraphe I de l’article 27 modifie l’article L. 421-62 du code des impositions sur les biens et services, qui concerne les barèmes de la taxe sur les émissions de dioxyde de carbone des véhicules de tourisme. Les députés ayant saisi le Conseil reprochent à ces dispositions de réduire le seuil d’assujettissement à cette taxe et d’augmenter le tarif maximum. Ils soutiennent que cela soumettrait la majorité des véhicules de tourisme à motorisation thermique à une taxe qui serait confiscatoire ou imposerait une charge excessive à certains contribuables, violant ainsi le principe d’égalité devant les charges publiques. Selon l’article 13 de la Déclaration de 1789, une contribution commune doit être équitablement répartie entre tous les citoyens, en fonction de leurs capacités. Cette exigence ne serait pas respectée si l’impôt était confiscatoire ou imposait une charge excessive à une catégorie de contribuables. En vertu de l’article L. 421-30 du code des impositions sur les biens et services, l’immatriculation de certains véhicules de tourisme en France est soumise à une taxe sur les émissions de dioxyde de carbone, dont le montant est déterminé en fonction des émissions de dioxyde de carbone des véhicules, selon des barèmes applicables selon l’année de première immatriculation. Les dispositions contestées modifient ces barèmes en abaissant le niveau d’émissions à partir duquel la taxe est due et en augmentant le montant de cette taxe pour certaines tranches. Étant donné que cette taxe ne s’applique qu’à l’achat de certains véhicules de tourisme en toute connaissance de cause, il ne peut être soutenu qu’elle est confiscatoire ou qu’elle impose une charge excessive à une catégorie de contribuables. Ainsi, le grief relatif à la méconnaissance du principe d’égalité devant les charges publiques est écarté. Par conséquent, les deuxième à quatrième alinéas de l’article L. 421-62 du code des impositions sur les biens et services sont conformes à la Constitution.

Dispositions de l’article 32

Le 7° du paragraphe I de l’article 32 modifie l’article 293 B du code général des impôts, qui concerne les plafonds de chiffre d’affaires en dessous desquels s’applique la franchise en base de taxe sur la valeur ajoutée. Les députés ayant saisi le Conseil critiquent ces dispositions pour avoir établi un plafond unique de chiffre d’affaires, sans tenir compte du type d’activité exercée. Ils estiment que cela créerait une différence de traitement injustifiée entre les contribuables, en violation des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques. Selon l’article 6 de la Déclaration de 1789, la loi doit être la même pour tous, qu’elle protège ou punisse. Le principe d’égalité n’interdit pas au législateur de traiter différemment des situations différentes, tant que la différence de traitement est en rapport direct avec l’objet de la loi. En vertu de l’article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels, les règles d’appréciation des facultés contributives. Pour respecter le principe d’égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels. En application de l’article 293 B, les assujettis établis en France bénéficient d’une franchise de taxe sur la valeur ajoutée lorsqu’ils n’ont pas réalisé un chiffre d’affaires dépassant certains plafonds. Les dispositions contestées remplacent ces plafonds par un plafond unique de 27 500 euros pour l’année en cours et de 25 000 euros pour l’année précédente. En fixant un même plafond pour tous les assujettis, les dispositions contestées n’établissent pas de différence de traitement entre les contribuables. De plus, le législateur a voulu simplifier le régime de franchise de taxe sur la valeur ajoutée et lutter contre les distorsions de concurrence. Ainsi, le grief relatif à la méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques est écarté. Par conséquent, le second alinéa du paragraphe I de l’article 293 B du code général des impôts est conforme à la Constitution.

Article 46

L’article 46 complète le paragraphe II de l’article 15 de la loi du 29 décembre 2020, qui concerne les conditions d’application dans le temps du crédit d’impôt pour les investissements réalisés en outre-mer par certaines entreprises en difficulté. Les députés ayant saisi le Conseil soutiennent que ces dispositions accorderaient un avantage financier à une seule société, ce qui violerait les principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques. Les dispositions contestées rétablissent, pour la période du 1er janvier 2024 au 31 décembre 2025, le bénéfice du crédit d’impôt prévu à l’article 244 quater W du code général des impôts pour les investissements productifs réalisés dans les départements d’outre-mer par certaines entreprises en difficulté. Contrairement à ce que soutiennent les députés, il n’est pas prouvé que l’application de ces dispositions soit réservée à une seule société, car toute entreprise en difficulté remplissant les conditions peut en bénéficier. Le grief relatif à la méconnaissance des principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques est donc écarté. Par conséquent, les mots « et entre le 1er janvier 2024 et le 31 décembre 2025 » figurant au paragraphe II de l’article 15 de la loi du 29 décembre 2020 sont conformes à la Constitution.

Place de l’article 103 en loi de finances

L’article 103 modifie certaines dispositions relatives aux paris sur les épreuves hippiques. Les députés ayant saisi le Conseil affirment que ces dispositions n’ont pas leur place dans une loi de finances. Selon le 2° du paragraphe I de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001, la loi de finances de l’année « comporte les dispositions relatives aux ressources de l’État ». Le paragraphe I de l’article 103 modifie l’article 302 bis ZG du code général des impôts pour instituer un prélèvement sur le produit brut des paris mutuels sur certaines épreuves hippiques. Ces dispositions, qui concernent les ressources de l’État, ont leur place dans la loi de finances. Les autres dispositions de l’article 103, qui autorisent ces paris hippiques et fixent les conditions de leur déroulement, constituent des éléments indivisibles d’un dispositif global. Elles doivent donc également être considérées comme ayant leur place dans la loi de finances. Le Conseil constitutionnel n’a soulevé d’office aucune question de conformité à la Constitution concernant ces dispositions.

Dispositions de l’article 106

Le paragraphe I de l’article 106 modifie l’article 199 terdecies-0 C du code général des impôts pour proroger jusqu’au 31 décembre 2027 la réduction d’impôt sur le revenu pour les souscriptions en numéraire au capital de sociétés de presse. Les députés ayant saisi le Conseil critiquent ces dispositions pour favoriser la détention de parts dans les entreprises de presse par des actionnaires privés, dans un contexte de concentration des médias, en violation des objectifs de valeur constitutionnelle de préservation du pluralisme des courants d’expression socioculturels et du pluralisme des quotidiens d’information politique et générale. L’article 199 terdecies-0 C prévoit une réduction d’impôt sur le revenu de 30 % pour les versements effectués jusqu’au 31 décembre 2024 pour des souscriptions en numéraire au capital de sociétés de presse. Les dispositions contestées, qui prolongent cette réduction d’impôt pour trois ans, ne portent pas atteinte au pluralisme des courants de pensée et d’opinion, ni au pluralisme des quotidiens d’information politique et générale. Par conséquent, les griefs relatifs à la méconnaissance des objectifs de valeur constitutionnelle de pluralisme doivent être écartés. Ainsi, l’année « 2027 » figurant au premier alinéa du a du 1 de l’article 199 terdecies-0 C du code général des impôts est conforme à la Constitution.

Article 109

L’article 109 modifie plusieurs dispositions des lois de finances pour 2017, 2020, 2021 et 2023 afin de reconduire, en 2025, les montants de taxe sur la valeur ajoutée versés aux collectivités territoriales et à leurs groupements en remplacement de diverses ressources antérieures. Les députés ayant saisi le Conseil reprochent à ces dispositions de geler la fraction du produit de taxe sur la valeur ajoutée affectée aux collectivités territoriales pour 2025, réduisant ainsi leurs ressources propres, notamment celles des communes, en violation des principes d’autonomie financière et de libre administration des collectivités territoriales. L’article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources. Selon le troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution, « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus ». Les trois premiers alinéas de l’article 72-2 de la Constitution stipulent que les collectivités territoriales bénéficient de ressources qu’elles peuvent utiliser librement, et que la loi peut les autoriser à fixer l’assiette et le taux des impositions. Les recettes fiscales et autres ressources propres des collectivités territoriales représentent une part déterminante de leurs ressources. En vertu du paragraphe II de l’article 149 de la loi du 29 décembre 2016, une fraction du produit net de la taxe sur la valeur ajoutée est affectée aux régions et à certaines collectivités territoriales depuis le 1er janvier 2018, en substitution de la suppression de leur dotation globale de fonctionnement. Ces collectivités bénéficient également d’une fraction de ce produit depuis 2021, en substitution de la part de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. En application du paragraphe V de l’article 16 de la loi du 28 décembre 2019, une fraction du produit net de la taxe sur la valeur ajoutée est affectée depuis 2021 à certaines collectivités territoriales en substitution de la part départementale de taxe foncière ou de la taxe d’habitation. En vertu des paragraphes XXIV et XXV de l’article 55 de la loi du 30 décembre 2022, une fraction du produit net de la taxe sur la valeur ajoutée est affectée depuis 2023 à certaines communes et collectivités territoriales. Les dispositions contestées établissent que la fraction du produit net de la taxe sur la valeur ajoutée affectée à chaque collectivité est déterminée en fonction des recettes nettes de cette taxe pour l’année précédente. Ces dispositions visent à maintenir, pour l’exercice 2025, la fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée bénéficiant aux collectivités territoriales au montant affecté en 2024. Les travaux préparatoires indiquent que la réduction des recettes pour ces collectivités représenterait 1,2 milliard d’euros, soit environ 0,35 % de leurs ressources propres. Cette réduction n’est pas suffisamment significative pour entraver la libre administration des collectivités territoriales ou porter atteinte à leur autonomie financière. Par conséquent, les griefs tirés de la méconnaissance des exigences constitutionnelles des articles 72 et 72-2 doivent être écartés. Ainsi, le second alinéa du paragraphe VIII de l’article 149 de la loi du 29 décembre 2016, ainsi que d’autres dispositions mentionnées, sont conformes à la Constitution.

Quelle est la décision du Conseil constitutionnel concernant la Loi de finances pour 2025 ?

Le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution plusieurs articles de la Loi n° 2025-127 du 14 février 2025, notamment les articles 108, 155, 174, 176, 177, 179, 180, 181, 187 et 194.

Quelles sont les responsabilités du législateur selon l’article 34 de la Constitution ?

L’article 34 de la Constitution stipule que la loi fixe les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures. Il incombe donc au législateur d’exercer pleinement cette compétence.

Quelles sont les dispositions de l’article 17 concernant la taxe sur l’utilisation de combustible nucléaire ?

Les revenus considérés pour la nouvelle taxe incluent les revenus d’exploitation des centrales électronucléaires historiques. L’article L. 336-11 précise que ces dispositions ne s’appliquent pas aux transactions en temps réel ou quasi réel.

Quelles critiques ont été formulées à l’égard de l’article 18 ?

Les députés ont affirmé que l’article 18 a été adopté sans respecter les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, en raison de l’absence d’une étude d’impact conforme. Cependant, ce grief a été rejeté.

Quels changements l’article 27 apporte-t-il concernant la taxe sur les émissions de dioxyde de carbone ?

L’article 27 modifie le seuil d’assujettissement à la taxe et augmente le tarif maximum, ce qui pourrait soumettre la majorité des véhicules à motorisation thermique à une taxe jugée confiscatoire. Toutefois, le Conseil a écarté ce grief.

Quelles sont les critiques concernant l’article 32 et comment le Conseil a-t-il répondu ?

Les députés ont critiqué l’établissement d’un plafond unique de chiffre d’affaires, estimant que cela créerait une différence de traitement injustifiée. Le Conseil a répondu que le législateur a le droit de simplifier le régime de franchise de TVA.

Quelles dispositions l’article 46 rétablit-il concernant le crédit d’impôt pour les investissements en outre-mer ?

L’article 46 rétablit le bénéfice du crédit d’impôt pour les investissements réalisés en outre-mer par certaines entreprises en difficulté, pour la période du 1er janvier 2024 au 31 décembre 2025.

Pourquoi l’article 103 a-t-il été jugé conforme à la loi de finances ?

L’article 103 modifie des dispositions relatives aux paris sur les épreuves hippiques, et le Conseil a jugé que ces dispositions concernent les ressources de l’État, donc leur place est justifiée dans la loi de finances.

Quelles modifications l’article 106 apporte-t-il concernant la réduction d’impôt pour les sociétés de presse ?

L’article 106 proroge jusqu’au 31 décembre 2027 la réduction d’impôt sur le revenu pour les souscriptions au capital de sociétés de presse. Le Conseil a écarté les griefs relatifs à la concentration des médias.

Quels sont les impacts de l’article 109 sur les collectivités territoriales ?

L’article 109 gèle la fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée affectée aux collectivités pour 2025, entraînant une réduction des ressources de 1,2 milliard d’euros, soit environ 0,35 % de leurs ressources propres.

Quelles sont les implications de la décision du Conseil constitutionnel sur la Loi de finances pour 2025 ?

La décision du Conseil constitutionnel a des implications significatives sur la légalité de plusieurs articles de la Loi de finances, garantissant que les dispositions respectent les principes constitutionnels, notamment en matière d’égalité devant les charges publiques et d’autonomie financière des collectivités.