Occupation sans titre du domaine public et redevances domaniales

CAA de TOULOUSE –
3ème chambreN° 24TL00825Inédit au recueil Lebon

Lecture du
mardi
09 décembre 2025

PrésidentM. Romnicianu

Texte intégralRÉPUBLIQUE FRANCAISEAU
NOM DU PEUPLE FRANCAISVu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Par trois demandes, respectivement enregistrées sous les n°s 2002666, 2202021 et 2203533, la société anonyme Hydro-Exploitations a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler les trois avis des sommes à payer émis par le syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne, également dénommé SMEA Réseau 31, en vue de recouvrer les redevances dues pour les années 2019, 2020 et 2021 au titre de l’occupation du canal de Saint-Martory pour exploiter la centrale hydroélectrique de …, en tant que les sommes mises en recouvrement excèdent le montant contractuellement défini par la convention du 11 janvier 1954 modifiée par l’avenant n° 2 du 17 novembre 2014. Par ces trois demandes, cette société a également demandé à être déchargée de l’obligation de payer les sommes mises en recouvrement dans cette même mesure.
Par un jugement n°s 2002666, 2202021 et 2203533 du 30 janvier 2024, le tribunal administratif de Toulouse a annulé ces trois avis des sommes à payer, déchargé la Société Hydro-Exploitations du paiement des sommes excédant le montant des redevances calculé sur le fondement de la convention du 11 janvier 1954 modifiée par avenant du 17 novembre 2014 et rejeté le surplus des conclusions des parties.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 avril 2024 et le 7 février 2025, le syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne, représenté par Me Rémy, demande à la cour :
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 30 janvier 2024 ;
2°) de rejeter les demandes n°s 2002666, 2202021 et 2203533 de la société Hydro-Exploitations devant le tribunal ;
3°) de mettre à la charge de la société Hydro-Exploitations une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative au titre du litige de première instance et la même somme au titre du litige d’appel.
Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :
Sur l’irrecevabilité des demandes de première instance : la société Hydro-Exploitations n’était pas recevable à saisir le tribunal sans avoir préalablement engagé la procédure d’expertise amiable prévue à l’article IV de l’avenant n° 1 du 11 avril 1967 à la convention du 11 janvier 1954 ; cette clause, autonome par rapport aux stipulations du cahier des charges de la concession approuvé par le décret du 29 septembre 1975, est toujours applicable, y compris après le terme de la convention du 11 janvier 1954, et ne vaut pas reconnaissance du droit d’occuper le canal de Saint-Martory.
Sur la régularité formelle des avis des sommes à payer en litige : ils ont été signés par Mme A… B…, laquelle disposait d’une délégation de signature du président du syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne.
Sur le bien-fondé des créances en litige :
– la concession hydraulique délivrée en 1975 étant arrivée à échéance en 2014 et la convention conclue avec le département de la Haute-Garonne en 1954 étant arrivée à échéance à la même date, c’est à tort que le tribunal a jugé que la convention de 1954 serait toujours en vigueur et constituerait le fondement juridique des redevances en litige ;
– les redevances en litige ont le caractère de redevances domaniales dues au titre de l’occupation du domaine public du canal de Saint-Martory et n’ont pas le caractère de redevances hydrauliques dues à l’État par le concessionnaire en vertu de l’article L. 511-12 du code de l’énergie ;
– la convention du 11 janvier 1954 autorisant la société Hydro-Exploitations à occuper des emprises du canal de Saint-Martory et à dériver les eaux nécessaires au fonctionnement de la centrale hydroélectrique de … a pris fin le 31 décembre 2014 ; cette échéance lui a été rappelée à de multiples reprises, notamment par une lettre du 17 février 2020 à laquelle était annexé un projet de convention d’une durée d’un an renouvelable, destiné à régulariser sa situation que cette dernière a refusé de signer ; au 31 décembre 2014, cette société est devenue occupante sans titre du domaine public et a continué à exploiter cette installation, ce qui a motivé sa demande tendant à ordonner son expulsion du domaine public ;
– ainsi que l’a jugé le Conseil d’État dans une décision du 17 janvier 2014 société Suo Energie n° 458082, la centrale hydroélectrique de … ne relève pas du régime transitoire organisé par l’article L. 521-6 du code de l’énergie, la concession hydraulique approuvée par le décret du 29 septembre 1975 ayant pris fin le 31 décembre 2014, soit avant l’entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions, le 28 avril 2016, lesquelles n’ont vocation à s’appliquer qu’aux concessions arrivées à échéance après cette date ;
– l’inapplicabilité du régime des concessions autorisables à délais glissants institué à l’article L. 521-16 du code de l’énergie à la centrale hydroélectrique de … a motivé l’édiction de l’arrêté du 7 novembre 2017 par lequel le préfet de la Haute-Garonne a, pour des raisons de sécurité, confié à la société Hydro-Exploitations un mandat de gestion des ouvrages de cette centrale ; ce mandat de gestion, précaire et révocable, qui a été délivré trois ans après l’échéance de la concession hydraulique, n’a pas pour effet de proroger la convention du 11 janvier 1954 et ses avenants.
Par un mémoire en défense, enregistré le 23 septembre 2024, la société Hydro-Exploitations, représentée par Me Coin, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
Sur la recevabilité de ses demandes devant le tribunal :
– le syndicat mixte appelant n’est pas fondé à soutenir, pour la première fois en appel, que ses demandes devant le tribunal seraient irrecevables à défaut d’avoir recouru, préalablement à la saisine du juge, à une expertise amiable comme que le prévoit l’article IV de l’avenant n° 1 du 11 avril 1967 à la convention du 11 janvier 1954 ;
– en se prévalant de ces stipulations, le syndicat mixte appelant admet implicitement mais nécessairement qu’elle exploite la centrale de … sur le fondement d’un titre d’occupation qui n’est pas arrivé à expiration et selon des dispositions contractuelles qui restent applicables jusqu’en 2029 (1954 + 75 ans), ce dont la cour devra prendre acte ;
– en tout état de cause, elle n’était pas tenue de se soumettre à une procédure préalable à la saisine du juge dès lors que l’autorisation dont elle bénéficie pour exploiter la centrale hydroélectrique de … ne repose plus sur la convention du 11 janvier 1954 conclue pour une durée de 30 ans mais repose désormais sur l’arrêté préfectoral du 7 novembre 2017 qui a pour effet de rétablir le cahier des charges de la concession approuvé par le décret du 29 septembre 1975 ; or, ce cahier des charges ne prévoit pas de procédure préalable à la saisine du juge et prévaut sur l’article IV de l’avenant n° 1 du 11 avril 1967 à la convention du 11 janvier 1954 ; en outre, la jurisprudence administrative n’impose la mise en œuvre d’une conciliation préalablement à l’émission d’un titre de recettes en vue de recouvrer des redevances qu’à la collectivité publique concernée.
Sur la régularité formelle des avis des sommes à payer en litige : ils sont entachés d’incompétence de leur signataire.
Sur le bien-fondé des créances en litige :
– le régime des redevances applicables est de nature contractuelle et résulte de l’application de l’avenant n° 2 du 17 novembre 2014 ;
– en attendant la délivrance de l’autorisation prévue par l’article L. 511-5 du code de l’énergie, l’exploitation de la centrale de … relève du régime de la concession, cette dernière ayant été prorogée par l’arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 7 novembre 2017 et s’inscrit dans le cadre de l’article L. 521-16 du code de l’énergie ; l’article 5 de l’arrêté préfectoral du 7 novembre 2017 lui accorde un titre d’occupation temporaire et gratuit du domaine public de l’État.
Par une ordonnance du 10 février 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 11 mars 2025, à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
– le code de l’énergie ;
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code général de la propriété des personnes publiques ;
– le code des relations entre le public et l’administration ;
– la loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation de l’énergie hydraulique ;
– la loi n° 80-531 du 15 juillet 1980 ;
– la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 ;
– l’ordonnance n° 2016-518 du 28 avril 2016 ;
– le décret d’utilité publique du 4 mai 1864 relatif au canal de Saint-Martory ;
– le décret du 16 mai 1866 approuvant la concession du Canal de Saint-Martory ;
– le décret du 29 septembre 1975 relatif à l’aménagement et l’exploitation de la chute de … ;
– le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de Mme El Gani-Laclautre, rapporteure ;
– les conclusions de M. Jazeron, rapporteur public ;
– et les observations de Me Rémy, représentant le syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne.
Considérant ce qui suit :
1. Le canal de Saint-Martory est un ouvrage hydraulique, édifié au XIXème siècle, alimenté par une dérivation des eaux de la Garonne, destiné, notamment, à l’irrigation agricole de la plaine située sur la rive gauche de ce fleuve. Ce canal comporte plusieurs chutes dont la force motrice est exploitée pour mettre en jeu des centrales hydroélectriques. La société Hydro-Exploitations exploite une centrale hydroélectrique sur la chute de …, d’une puissance de 815 kW. Estimant que la société Hydro-Exploitations occupe sans titre les emprises du canal de Saint-Martory pour exploiter cette centrale depuis le 31 décembre 2014, terme de la convention du 11 janvier 1954 modifiée par l’avenant n° 1 du 11 avril 1967 et l’avenant n° 2 du 17 novembre 2014, le syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne a entendu recouvrer des redevances domaniales calculées sur le fondement des délibérations de son conseil syndical fixant la tarification de l’approvisionnement en eau brute au titre des années 2019, 2020 et 2021. À cet effet, il a émis trois avis des sommes à payer n° 97 du 16 avril 2020, n° 13 du 20 octobre 2021 et n° 6 du 11 février 2022 en vue de recouvrer les sommes de 105 656,60 euros, 126 448,72 euros et 138 146,50 euros correspondant respectivement aux redevances d’occupation dues au titre des années 2019, 2020 et 2021. Par un jugement n°s 2002666, 2202021 et 2203533 du 30 janvier 2024, le tribunal administratif de Toulouse a annulé ces trois avis des sommes à payer et déchargé la société Hydro-Exploitations de l’obligation de payer les sommes excédant le montant résultant de l’application de la convention du 11 janvier 1954 modifiée par l’avenant n° 2 du 17 novembre 2014. Le syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne relève appel de ce jugement.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne le cadre juridique applicable au litige :
2. Aux termes de l’article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques :  » Les biens des personnes publiques (…) qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles « . Aux termes de l’article L. 2122-1 du même code :  » Nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous (…) « . L’article L. 2122-3 de ce même code dispose que :  » L’autorisation mentionnée à l’article L. 2122-1 présente un caractère précaire et révocable « .
3. Selon l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques  » Toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique (…) donne lieu au paiement d’une redevance (…)  » et l’article L. 2125-3 du même code dispose que  » La redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation « . L’article R. 2122-1 du même code précise que :  » L’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public peut être consentie, à titre précaire et révocable, par la voie d’une décision unilatérale ou d’une convention « .
4. Une personne publique est fondée à réclamer à l’occupant sans titre de son domaine public, au titre de la période d’occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu’elle aurait pu percevoir d’un occupant régulier pendant cette période. À cette fin, elle est fondée à demander le montant des redevances qui auraient été appliquées si l’occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l’occupation du domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu’aurait pu produire l’occupation régulière de la partie concernée du domaine public communal.
En ce qui concerne la nature domaniale des créances mises en recouvrement :
5. Aux termes de l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques :  » (…) le domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public « .
6. Aux termes de l’article L. 2111-10 du même code :  » Le domaine public fluvial artificiel est constitué : / 1° Des canaux et plans d’eau appartenant à une personne publique mentionnée à l’article L. 2111-7 (…) ; / 2° Des ouvrages ou installations appartenant à l’une de ces personnes publiques, qui sont destinés à assurer l’alimentation en eau des canaux et plans d’eau ainsi que la sécurité et la facilité de la navigation, du halage ou de l’exploitation (…) « . Aux termes de l’article L. 2111-12 du même code :  » Le classement dans le domaine public fluvial d’une personne publique mentionnée à l’article L. 2111-7, d’un cours d’eau, d’une section de cours d’eau, d’un canal, lac ou plan d’eau est prononcé pour un motif d’intérêt général relatif à la navigation, à l’alimentation en eau des voies navigables, aux besoins en eau de l’agriculture et de l’industrie, à l’alimentation des populations ou à la protection contre les inondations, tous les droits des riverains, des propriétaires et des tiers demeurant réservés (…) « .
7. Avant l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, l’appartenance d’un bien au domaine public était, sauf si ce bien était directement affecté à l’usage du public, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné.
8. Par un décret du 4 mai 1864, l’établissement d’un canal d’irrigation dérivé des eaux de la Garonne à partir de Saint-Martory a été déclaré d’utilité publique. En vertu du décret du 16 mai 1866 approuvant le contrat de concession conclu 15 février 1866 entre l’État, autorité concédante, la compagnie d’irrigation britannique General Irrigation and Water Supply Compagny of France Limited, concessionnaire pendant 50 ans et le département de la Haute-Garonne, ce dernier est devenu le concessionnaire perpétuel du canal de Saint-Martory. Aux termes de l’article 30 du cahier des charges de la concession du canal de Saint-Martory approuvé par le décret du 16 mai 1866, le département de la Haute-Garonne a été autorisé à exploiter ce canal pour y mettre en jeu des usines de production d’énergie hydraulique pourvu que cet usage ne remette pas en cause la destination première de cet ouvrage conçu pour assurer l’irrigation agricole en ces termes :  » Le concessionnaire aura le droit de se servir des eaux du canal et d’en tirer profit pour la mise en jeu d’usines qui seront établies sur son cours, à charge pour lui de se conformer aux lois et règlements sur la police des cours d’eau et de satisfaire, avant tout, aux besoins de l’irrigation « .
9. Par un procès-verbal dressé le 9 novembre 1927, constatant les opérations de remise du canal de Saint-Martory, la propriété du canal et de ses dépendances est revenue au département de la Haute-Garonne. Il en résulte que le canal de Saint-Martory et l’ensemble de ses dépendances, qui ont fait l’objet d’un aménagement spécial pour assurer l’irrigation agricole de la plaine située sur la rive gauche de la Garonne, ont été intégrés dans le domaine public du département de la Haute-Garonne à compter du 24 janvier 1927, par l’effet des décrets précités, avant d’être mis à la disposition du syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne par un procès-verbal du 1er janvier 2010 pour lui permettre d’exercer les compétences qui lui ont été transférées.
10. D’une part, le canal de Saint-Martory, édifié avant le 1er juillet 2006, date d’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques, qui a fait l’objet d’un aménagement spécial pour assurer le service public de l’irrigation agricole et été classé dans le domaine public par l’effet des décrets précités, relève du domaine public. Ainsi, en l’absence de décision de déclassement, les dépendances du canal de Saint-Martory occupées par la société Hydro-Exploitations pour exploiter la centrale hydroélectrique de … font également partie du domaine public.
11. D’autre part, la production d’énergie hydraulique étant un usage accessoire du canal de Saint-Martory, domaine public dont l’autorité domaniale pouvait tirer profit en autorisant la mise en jeu de centrales, l’occupation de dépendances du canal pour exploiter la centrale de … pouvait donner lieu au versement de redevances domaniales.
En ce qui concerne le moyen retenu par le tribunal pour annuler les avis des sommes à payer en litige et prononcer une décharge partielle :
12. Pour annuler les avis des sommes à payer en litige et décharger partiellement la société Hydro-Exploitations de l’obligation de payer les redevances mises en recouvrement en tant qu’elles excèdent le montant résultant de l’application de la convention du 11 janvier 1954 modifiée par l’avenant du n° 2 du 17 novembre 2014, le tribunal a jugé que ces stipulations étaient toujours applicables par l’effet de l’arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 7 novembre 2017. Selon le jugement attaqué, cet arrêté préfectoral autorise la société à exploiter la centrale hydroélectrique de … selon les mêmes modalités que celles définies antérieurement par le contrat de concession approuvé par le décret du 29 septembre 1975 ainsi que par les conventions conclues avec les tiers au nombre desquelles figure la convention du 11 janvier 1954 conclue avec le département de la Haute-Garonne. Dans une motivation surabondante, le tribunal a également jugé qu’à supposer que le préfet de la Haute-Garonne ne soit pas compétent pour maintenir en vigueur les conventions conclues entre la société et les tiers, cet arrêté dont il n’est pas excipé de l’illégalité, est devenu définitif faute d’avoir été contesté dans le délai de recours contentieux.
13. En premier lieu, par une convention conclue le 11 janvier 1954, pour une durée de trente ans, le département de la Haute-Garonne a autorisé la société Hydro-Exploitations, sous réserve de l’obtention d’une concession hydraulique accordée par l’État, à exploiter la chute de … en installant, sur les emprises lui appartenant, une conduite forcée destinée à dériver les eaux du canal, des ouvrages de dérivation nécessaires ainsi qu’un canal de fuite dit  » canal de Peyramond  » servant également à l’irrigation. En contrepartie, cette société s’est engagée à verser une redevance annuelle. Par un avenant n° 1 conclu le 11 avril 1967, il a été prévu, d’une part, de modifier le montant de la redevance versée au département de la Haute-Garonne afin de tenir compte des sujétions et travaux liés au canal de fuite et d’irrigation de Peyramond, et d’autre part, d’aligner la durée de la convention conclue le 11 janvier 1954 sur la durée de la concession hydraulique accordée par l’État dont le terme a été fixé au 31 décembre 2014 par le cahier des charges de la concession approuvé par le décret du 29 septembre 1975. Enfin, par ce même avenant, les parties ont convenu qu’au terme de la convention conclue en 1954, le département pourrait demander à se substituer à la société, moyennant le paiement d’une indemnité, afin de poursuivre l’exploitation de la centrale de … par ses propres moyens en bénéficiant de la concession accordée par l’État. Par un avenant n° 2 conclu le 17 novembre 2014, les parties ont, d’une part, prévu de nouvelles modalités de calcul de la redevance d’occupation afin d’en actualiser le montant, d’autre part, précisé les modalités de gestion technique du canal et, enfin, apporté des modifications pour prévoir des possibilités de restrictions du débit d’eau exploité en cas de sécheresse sans modifier les autres stipulations du contrat, notamment sa durée.
14. Par un décret du 29 septembre 1975 relatif à l’aménagement et à l’exploitation de la chute de … sur le canal de Saint-Martory, l’État a concédé à la société Hydro-Exploitations l’utilisation de l’énergie hydraulique de cette chute. En vertu de l’article 31 du cahier des charges annexé à ce décret, le terme de cette concession a été fixé au 31 décembre 2014. En vertu de l’article 37 de ce même cahier des charges, toutes les dépendances immobilières de la concession mentionnées à l’article 2 seront, au terme de la concession, remises gratuitement à l’État, lequel devra faire connaître au concessionnaire trois ans avant l’expiration de la concession son intention de reprendre, moyennant une indemnité, l’outillage.
15. Il s’évince de ce qui précède que l’exploitation de la centrale hydroélectrique de … a donné lieu à la délivrance d’une concession hydraulique par l’État et d’une autorisation d’occuper les dépendances du canal de Saint-Martory accordée par le syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne, venant aux droits du département de la Haute-Garonne, pour y édifier les ouvrages et y exploiter les ouvrages et les prises d’eau nécessaires à la production d’électricité moyennant le paiement d’une redevance. Il s’évince également de ce qui précède que ces deux conventions, conclues avec des personnes morales de droit public distinctes mais dont les durées ont été alignées, ont pris fin de manière concomitante le 31 décembre 2014, sans que l’exploitant en ait sollicité et obtenu le renouvellement auprès des autorités de police et domaniale compétentes. Par suite, au 31 décembre 2014, la société Hydro-Exploitations est devenue occupante sans droit ni titre des emprises du canal de Saint-Martory lui servant à exploiter la chute de …. L’occupation du domaine public ne pouvait, dès lors, plus se faire sur le fondement de la convention du 11 janvier 1954 et de ses deux avenants à cette date, contrairement à ce que soutient cette société.
16. En second lieu, il est constant que, par un arrêté du 7 novembre 2017, le préfet de la Haute-Garonne a, dans le cadre son pouvoir de police de l’eau et de l’énergie, investi la société Hydro-Exploitations d’un mandat de gestion précaire et révocable des ouvrages hydroélectriques de … en lui en confiant la garde temporaire pour garantir la sûreté des ouvrages, la sécurité des tiers et la salubrité des eaux. En vertu de l’article 2 de cet arrêté, cette société a été, en contrepartie, autorisée à exploiter la centrale hydroélectrique de …  » selon les modalités identiques à celles définies antérieurement par le contrat de concession approuvé par le décret du 29 septembre 1975, ainsi que par les conventions passées avec les tiers « . Toutefois, cet arrêté préfectoral, qui se borne en son article 5 à autoriser l’occupation du seul domaine public de l’État composé des biens ayant ou devant lui faire retour au terme de la concession hydraulique de …, ne saurait autoriser la société Hydro-Exploitations à occuper les dépendances distinctes du canal de Saint-Martory appartenant au département de la Haute-Garonne et mises à disposition du syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne pour exercer ses compétences. En outre, le département de la Haute-Garonne et le syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne, gestionnaire du canal, étant des personnes morales de droit public distinctes de l’État, l’arrêté préfectoral du 7 novembre 2017 ne peut prolonger, sans leur accord, les effets de la convention du 11 janvier 1954 modifiée par les avenants n° 1 du 11 avril 1967 et n° 2 du 17 novembre 2014. L’État ne pouvant être regardé comme ayant stipulé pour autrui, cet arrêté a, eu égard à ses motifs, seulement pour objet et pour effet de faire revivre les modalités antérieures d’exploitation de l’énergie hydraulique résultant du contrat de concession conclu en 1975 avec l’État pour assurer la sécurité des installations hydroélectriques et garantir la sécurité des personnes et des biens. Il s’ensuit que, s’agissant de l’occupation du canal de Saint-Martory, l’arrêté préfectoral du 7 novembre 2017 n’a pas pour effet de permettre à l’État de disposer, sans son consentement, du domaine public d’une personne morale de droit public distincte, lequel est inaliénable et imprescriptible et ne peut donner lieu qu’à un titre précaire et temporaire vertu des dispositions des articles L. 2122-3 et L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques. Dès lors, le renvoi ainsi opéré par cet arrêté préfectoral aux conventions conclues avec les tiers, qui ne saurait être regardé comme visant la convention conclue le 11 janvier 1954 et ses avenants, vise implicitement, mais nécessairement, les contrats conclus et en vigueur à la date de son édiction, en particulier ceux portant sur la vente de l’énergie hydroélectrique produite, la société appelante ayant, du reste, refusé de renouveler le contrat l’autorisant à occuper le domaine public. Il s’ensuit que l’arrêté préfectoral du 7 novembre 2017 ne saurait être regardé comme ayant eu pour effet de rétablir dans l’ordonnancement juridique la convention du 11 janvier 1954 modifiée par l’avenant n° 2 du 17 novembre 2014 à laquelle l’État n’était, de surcroît, pas partie, sans manifestation expresse de volonté de la part du département de la Haute-Garonne ou du syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne. L’arrêté préfectoral du 7 novembre 2017 ne constituant pas un titre valable autorisant la société Hydro-Exploitations à occuper les dépendances du canal de Saint-Martory pour exploiter la chute de … en réactivant les conditions contractuellement prévues pour occuper ce domaine, c’est donc à tort que le tribunal s’est fondé sur cet arrêté pour annuler les avis des sommes à payer en litige et décharger partiellement la société Hydro-Exploitations des sommes mises en recouvrement en ce qu’elles excèdent le montant contractuellement prévu par la convention du 11 janvier 1954 modifiée par l’avenant n° 2 du 17 novembre 2014.
17. Or, il ne résulte pas de l’instruction que la société Hydro-Exploitations, qui continue à tirer avantage de l’occupation des dépendances du canal de Saint-Martory pour exploiter la chute de … en étant autorisée à produire et à vendre l’électricité produite par les aménagements hydroélectriques réalisés sur cette chute en contrepartie de la garde de ces ouvrages, aurait conclu une convention avec le syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne l’autorisant à occuper régulièrement le domaine public postérieurement au 31 décembre 2014, date d’expiration de son de son dernier titre ou, au plus tard au 7 novembre 2017, date d’édiction de l’arrêté du préfet de la Haute-Garonne. Au contraire, il résulte de l’instruction que cette société, qui ne pouvait ignorer l’expiration de son titre d’occupation depuis le 31 décembre 2014, a refusé de conclure les conventions d’occupation domaniale proposées, à plusieurs reprises, par le syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne pour régulariser sa situation. L’autorité domaniale ne pouvant subir le refus opposé par la société Hydro-Exploitations de régulariser par voie de convention les conditions de son occupation domaniale, elle était fondée à exiger, par la voie d’un acte unilatéral, l’indemnisation des avantages que tire cette dernière de l’occupation sans titre de son domaine public, conformément aux dispositions précitées des articles L. 2125-1 et R. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques.
18. La convention du 11 janvier 1954 et l’avenant n° 2 du 17 novembre 2014 ne pouvait donc servir de fondement juridique aux redevances en litige en l’absence de consentement des personnes qui y étaient parties pour en prolonger les effets et, surtout, à défaut d’un accord écrit du syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne autorisant la disposition de son domaine public. Dès lors, c’est à tort que le tribunal s’est fondé sur l’arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 7 novembre 2017 et la convention du 11 janvier 1954 modifiée par l’avenant n° 2 du 17 novembre 2014 pour annuler les avis des sommes à payer en litige et décharger partiellement la société Hydro-Exploitations de l’obligation de payer les redevances d’occupation mises en recouvrement.
19. Il appartient toutefois à la cour, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par la société Hydro-Exploitations tant en première instance qu’en appel.
En ce qui concerne les autres moyens invoqués par la société Hydro-Exploitations :
S’agissant de la régularité formelle des avis des sommes à payer en litige :
20. En premier lieu, les avis des sommes à payer en litige ont été signés par Mme A… B…, responsable du suivi d’activité et contrôleuse de gestion, à laquelle le président du syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne a, par un arrêté du 30 septembre 2016, régulièrement publié par voie d’affichage et transmis en préfecture, délégué sa signature à l’effet de signer toutes les décisions excepté en certaines matières listées par cet arrêté. Les décisions en litige n’étant pas exceptées de cette délégation de signature, laquelle n’avait pas à être assortie d’une délégation de pouvoirs, le moyen tiré de l’incompétence de la signataire des décisions en litige doit être écarté comme manquant en fait.
21. En second lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration :  » Toute décision prise par une administration comporte (…) la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci « . Aux termes du 4° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales :  » (…) / En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, le titre de recettes administréel ou l’extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours (…) « . Il résulte de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales que le titre de recettes administréel ou l’extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénom et qualité de l’auteur de cette décision, au sens de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, de même par voie de conséquence que l’ampliation adressée au redevable.
22. Les avis des sommes à payer en litige valant ampliation du titre de recettes mentionnent avoir été signés par Mme A… B… et comportent sa qualité de responsable du service budget et gestion du syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne. Par suite, la société Hydro Exploitations n’est pas fondée à soutenir que les avis des sommes à payer en litige ne mentionneraient pas la qualité ni la fonction de leur signataire.
S’agissant du bien-fondé des créances en litige :
23. En premier lieu, aux termes de l’article L. 511-12 du code de l’énergie :  » Le recouvrement des taxes et redevances au profit de l’État est opéré d’après les règles pour le recouvrement des produits et revenus domaniaux « . Les redevances en litige, fondées sur les articles L. 2125-1 et L. 2125-3 du code général de la propriété des personnes publiques, ont le caractère de redevances domaniales visant à indemniser le syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne des avantages que tire la société Hydro-Exploitations de l’occupation et de l’exploitation des emprises du canal de Saint-Martory pour mettre en jeu la centrale hydroélectrique de …. Ces redevances domaniales ont un objet distinct des redevances liées à l’exploitation de l’énergie hydraulique sur la chute de …, lesquelles sont dues à l’État. Par suite, la société Hydro-Exploitations ne peut utilement soutenir que les redevances en litige auraient dû être fondées sur l’article L. 511-12 du code de l’énergie.
24. En deuxième lieu, aux termes du 8° du I de l’article 119 de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, le Gouvernement a été autorisé, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin  » de préciser les conditions dans lesquelles sont exploitées les installations hydrauliques concédées avant le 16 juillet 1980 et d’une puissance comprise entre 500 et 4 500 kilowatts pendant la période temporaire qui va de l’expiration de la concession jusqu’à l’institution d’une nouvelle concession ou à la délivrance d’une autorisation, dans le cas où l’ouvrage relève de ce régime, ainsi que, dans ce dernier cas, l’articulation entre la procédure d’autorisation et la procédure de gestion des biens faisant retour à l’État en fin de concession « . En application de ces dispositions, l’article L. 521-16 du code de l’énergie, dans sa rédaction résultant de l’article 4 de l’ordonnance du 28 avril 2016 portant diverses modifications du livre V du code de l’énergie, prévoit que :  » La procédure de renouvellement des concessions est fixée par un décret en Conseil d’État. / Au plus tard trois ans avant l’expiration de la concession, l’autorité administrative prend la décision soit de mettre définitivement fin à la concession à la date normale de son expiration, soit d’instituer une concession nouvelle à compter de l’expiration. / La nouvelle concession doit être instituée au plus tard le jour de l’expiration du titre en cours, c’est-à-dire soit à la date normale d’expiration, soit si le dernier alinéa est mis en œuvre à la nouvelle date déterminée selon les dispositions de cet alinéa. À défaut, pour assurer la continuité de l’exploitation, ce titre est prorogé aux conditions antérieures jusqu’au moment où est délivrée la nouvelle concession. / Dans le cas où l’autorité administrative décide de mettre définitivement fin à une concession dont la puissance est inférieure au seuil mentionné au premier alinéa de l’article L. 511-5, la concession actuelle est, en vue d’assurer la continuité de l’exploitation, prorogée aux conditions antérieures jusqu’à la délivrance d’une autorisation ou à la notification de la décision de l’autorité administrative de cesser l’exploitation de l’installation hydraulique. / À défaut par l’autorité administrative d’avoir, trois ans avant la date d’expiration de la concession, notifié au concessionnaire la décision prise en application du deuxième alinéa, la concession actuelle est prorogée aux conditions antérieures, mais pour une durée équivalente au dépassement « .
25. D’une part, la délivrance, par l’État, d’une concession ou d’une autorisation pour utiliser l’énergie hydroélectrique à un exploitant, laquelle porte sur le droit d’utiliser la force motrice de l’eau pour produire de l’électricité n’a ni pour objet ni pour effet d’investir l’exploitant d’un titre l’autorisant à occuper les dépendances du domaine public appartenant à une personne publique distincte pour y installer des ouvrages hydrauliques, un tel titre ne pouvant émaner que de l’autorité domaniale qui en assure la gestion. Par suite, à supposer que la société Hydro-Exploitations soit titulaire d’une concession hydraulique autorisable à délais glissants ou d’une autorisation lui permettant d’utiliser l’énergie hydraulique de la chute de …, cette circonstance ne la dispensait pas de disposer d’un titre, valablement accordé par le syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne, l’autorisant à occuper les emprises du canal de Saint-Martory afin d’exploiter la centrale hydroélectrique édifiée sur cette chute sur la période postérieure au 31 décembre 2014.
26. D’autre part, en l’absence de disposition expresse ou d’impératif d’ordre public, la loi nouvelle ne s’applique pas aux situations contractuelles en cours à la date de son entrée en vigueur. Par suite, la modification de l’article 2 de la loi du 16 octobre 1919 par la loi du 15 juillet 1980 relative aux économies d’énergie et à l’utilisation de la chaleur, qui a eu pour objet de relever de 500 à 4 500 kilowatts le seuil de puissance au-delà duquel une entreprise relevait du régime de la concession, a modifié le régime d’exploitation de la centrale hydroélectrique de …, dotée d’une puissance cumulée de 815 kW. En l’état du droit qui lui est applicable, cette centrale était soumise, à sa création, au régime de la concession. Toutefois, en l’absence de disposition contraire, l’article 119 de la loi du 17 août 2015, tout comme l’article 4 de l’ordonnance du 28 avril 2016, ne disposent que pour l’avenir et ne sauraient donc régir des situations définitivement constituées avant leur intervention. Ces dispositions ne comportent aucune mention expresse prévoyant l’application de l’article L. 521-16 du code de l’énergie aux conventions échues à leur date d’entrée en vigueur.
27. Or, ainsi que cela résulte de l’article 31 du cahier des charges de la concession de la centrale de … approuvé par le décret du 29 septembre 1975, la concession hydraulique accordée par l’État a pris fin au 31 décembre 2014, soit à une date à laquelle l’article L. 521-16 du code de l’énergie, dans sa rédaction issue des dispositions citées au point précédent, n’était pas encore entré en vigueur. La concession hydraulique, même si elle n’avait pas donné lieu à la délivrance d’une nouvelle autorisation ou à la notification d’une décision administrative de cesser l’exploitation, ne pouvait, dès lors, bénéficier du principe des délais glissants prévu à l’article L. 521-16 du code de l’énergie. À cet égard, l’arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 7 novembre 2017 prend acte de cet état de fait et de droit en précisant, premièrement, que la concession hydraulique de … a pris fin le 31 décembre 2014, deuxièmement, qu’elle ne peut faire l’objet d’un nouveau contrat de concession au vu de sa puissance maximale brute inférieure au seuil de 4 500 kW, de sorte que la poursuite de son exploitation ne peut se faire que sous le régime de l’autorisation prévue au livre V du code de l’énergie et au livre II du code de l’environnement, troisièmement, qu’il est impossible de recourir au principe des délais glissants institué à l’article L. 521-16 du code de l’énergie pour cet aménagement et, enfin, quatrièmement, que les biens de l’aménagement hydroélectrique de … ont fait ou doivent faire retour à l’État. Par suite, la société intimée ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l’article L. 521-16 du code de l’énergie.
28. En troisième lieu, ainsi qu’il a été dit, l’arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 7 novembre 2017, édicté dans l’attente de la mise en œuvre des procédures de cession des biens et d’attribution d’une autorisation d’exploiter l’énergie hydraulique, permet seulement à la société Hydro-Exploitations de continuer à exploiter, de manière temporaire, l’énergie hydraulique pour des raisons de sécurité tout en rappelant que la concession hydraulique de … a pris fin le 31 décembre 2014 et qu’il est impossible, pour cet aménagement, de recourir au principe des délais glissants institué à l’article L. 521-16 du code de l’énergie. Par suite, la société Hydro-Exploitations ne peut utilement se prévaloir de l’arrêté préfectoral du 7 novembre 2017 pour établir qu’elle disposerait d’une concession hydraulique bénéficiant, à son expiration, du régime des délais glissants.
29. En quatrième lieu, il est constant qu’en son article 5, l’arrêté préfectoral du 7 novembre 2017 confère également à la société Hydro-Exploitations le droit d’occuper le domaine public à titre temporaire et gratuit. Toutefois, ce titre d’occupation ne porte, ainsi qu’il a a été dit, que sur le domaine public de l’État, les motifs de ce même arrêté précisant que les biens de l’aménagement hydroélectrique de … ont fait ou doivent faire retour à l’État. L’État ne pouvant disposer du domaine public du canal de Saint-Martory, domaine public distinct de celui qui lui a fait retour au terme de la concession hydraulique de …, le titre d’occupation prévu par cet arrêté préfectoral ne saurait, dès lors, fonder l’occupation, par la société intimée, des emprises de ce canal.
30. En cinquième lieu, ainsi qu’il a été dit précédemment, à compter du 31 décembre 2014, date de sa sortie de l’ordonnancement juridique, la convention du 11 janvier 1954 et ses avenants n° 1 du 11 avril 1967 et n° 2 du 17 novembre 2014 ne pouvaient plus servir de fondement aux redevances d’occupation dues par la société Hydro-Exploitations pour d’exploiter la chute de …. La société Hydro-Exploitations étant devenue occupante sans droit ni titre à cette date, le syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne était donc légalement fondé, en vertu de l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques, à mettre à sa charge des redevances d’occupation. En l’absence de référence à un tarif existant prévu par voie de convention pour la période postérieure au 31 décembre 2014 et conformément aux dispositions précitées de l’article R. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques, l’autorité domaniale était, dès lors, fondée à tenir compte des avantages de toute nature procurés par l’occupation irrégulière du domaine public, en appliquant, à la société Hydro-Exploitations, occupante irrégulière du domaine public, les tarifs prévus, de manière unilatérale et pour tout occupant régulier de ce domaine, par les délibérations du 10 décembre 2018, du 19 décembre 2019 et du 14 décembre 2020 relatives à la tarification de l’approvisionnement en eau brute pour les années 2019, 2020 et 2021, tarification dont la société appelante ne soutient ni même ne démontre qu’elle serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation au regard des avantages de toute nature qu’elle tire de l’occupation du domaine public.
31. Par suite, la société Hydro-Exploitations, qui s’est, ainsi que cela résulte de ses différents échanges avec le syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne, elle-même placée dans la situation d’un occupant sans titre du domaine public en refusant de conclure une nouvelle convention pour régulariser sa situation, n’est pas fondée à soutenir que les redevances en litige ne pouvaient être fixées que voie contractuelle et non de façon unilatérale.
32. En sixième lieu, en application de l’article L. 221-2 du code des relations entre le public et l’administration, un acte réglementaire entre en vigueur le lendemain du jour de l’accomplissement des formalités adéquates de publicité. Les délibérations du conseil syndical du syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne du 10 décembre 2018, du 19 décembre 2019 et du 14 décembre 2020 fixent la tarification de l’approvisionnement en eau brute pour les années 2019, 2020 et 2021 pour l’ensemble des usagers du canal de Saint-Martory, ce qui leur confère le caractère d’actes réglementaires soumis à obligation de publication et non de notification comme les actes administréels. Il résulte de l’instruction que ces délibérations ont fait l’objet de formalités de publicité, par voie d’affichage le 26 décembre 2018 sous le n° 267, le 23 décembre 2019 sous le n° 235 et le 29 décembre 2020 sous le n° 408, et ont été transmises en préfecture. Par suite, la société Hydro-Exploitations ne peut utilement soutenir que ces délibérations, qui ont un caractère réglementaire, ne lui auraient pas été notifiées.
33. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, le syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé les avis des sommes à payer émis les 16 avril 2020, 20 octobre 2021 et 11 février 2022 en recouvrement des redevances dues au titre des années 2019, 2020 et 2021 pour l’exploitation de la centrale de … sur le canal de Saint-Martory et partiellement déchargé la société Hydro-Exploitations de l’obligation de payer les sommes mises en recouvrement.
Sur les frais liés au litige de première instance :
34. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :  » Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation « .
35. Eu égard aux motifs retenus par le présent arrêt, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Hydro-Exploitations, qui a la qualité de partie perdante devant le tribunal, une somme de 1 500 euros à verser au syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens dans le cadre des instances n°s 2002666, 2202021 et 2203533.
Sur les frais liés au litige d’appel :
36. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne, qui n’est pas la partie perdante, dans la présente instance, la somme que la société Hydro-Exploitations demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
37. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société Hydro-Exploitations une somme de 1 500 euros à verser au syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
D É C I D E :
Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Toulouse n°s 2002666, 2202021 et 2203533 du 30 janvier 2024 est annulé.
Article 2 : Les demandes n°s 2002666, 2202021 et 2203533 présentées par la société Hydro-Exploitations devant le tribunal administratif de Toulouse et ses conclusions d’appel sont rejetées.
Article 3 : La société Hydro-Exploitations versera au syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne – SMEA Réseau 31 une somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative au titre du litige de première instance.
Article 4 : La société Hydro-Exploitations versera au syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne – SMEA Réseau 31 une somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative au titre du litige d’appel.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société anonyme Hydro-Exploitations et au syndicat mixte de l’eau et de l’assainissement de la Haute-Garonne – SMEA Réseau 31.
Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la Haute-Garonne – Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement, et du logement d’Occitanie et au directeur départemental des finances publiques de la Haute-Garonne.
Délibéré après l’audience du 18 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Romnicianu, président,
M. Bentolila, président-assesseur,
Mme El Gani-Laclautre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 décembre 2025.
La rapporteure,
N. El Gani-LaclautreLe président,
M. Romnicianu
La greffière,
C. Lanoux
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
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N° 24TL00825