Refus de désignation d’un avocat et conditions d’action en responsabilité civile professionnelle

Conseil d’État –
1ère chambreN° 509080ECLI:FR:CECHS:2025:509080.20251204Inédit au recueil Lebon

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jeudi
04 décembre 2025

Texte intégralRÉPUBLIQUE FRANCAISEAU
NOM DU PEUPLE FRANCAISVu la procédure suivante :
Par une requête et dix nouveaux mémoires, enregistrés les 17, 19, 20, 22, 27 et 28 octobre et les 1er, 3, 11, 13 et 19 novembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. B… A… demande au Conseil d’Etat :
1°) d’annuler la décision du 17 septembre 2025 par laquelle le président de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation lui a indiqué qu’il désignerait d’office un avocat en vue de se pourvoir en cassation contre l’ordonnance n° 2524845 du 20 août 2025 du juge des référés du tribunal administratif de Paris si le Conseil d’Etat tenait une audience ;
2°) d’annuler la décision implicite par laquelle le président de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation a refusé de lui désigner d’office un avocat en vue d’introduire devant le Conseil d’Etat une action en responsabilité civile professionnelle contre cet ordre sur le fondement de l’article 13 de l’ordonnance du 10 septembre 1817 ;
3°) de l’autoriser à introduire ces recours sans représentation d’avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation ou, subsidiairement, d’enjoindre au président de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation de lui désigner d’office un avocat en vue de l’introduction de ces recours, qui s’engagera à le représenter en toute objectivité, indépendance et loyauté ;
4°) de procéder à l’inscription de faux de la décision n° 2024-1104 QPC du 26 septembre 2024 du Conseil constitutionnel ;
5°) de surseoir à statuer sur sa demande en inscription de faux de cinq arrêts nos 178 F-D, 775 F-D, 776 F-D, 794 F-D et 795 F-D des 19 mars et 16 octobre 2025 par lesquels la 1ère chambre civile de la Cour de cassation a rejeté comme irrecevables ses requêtes en responsabilité civile contre le conseil de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation et contre plusieurs avocats ainsi que les questions prioritaires de constitutionnalité qu’il soulevait, jusqu’à ce que le Conseil constitutionnel se soit prononcé sur la question prioritaire de constitutionnalité qu’il soulève à l’encontre des dispositions de l’article 647 du code de procédure pénale, puis de procéder à l’inscription de faux de ces arrêts.
Il soutient que :
– la décision du 17 septembre 2025 du président de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation est illégale, la désignation d’un avocat ne pouvant être conditionnée à la tenue d’une audience et pouvant seulement être rejetée, en vertu de la jurisprudence Magerand, si la requête projetée est manifestement dépourvue de chances raisonnables de succès ;
– la présidente de la 6ème chambre de la Section du contentieux du Conseil d’Etat ne pouvait prononcer la non admission, par une ordonnance du 13 octobre 2025, de son pourvoi contre l’ordonnance du 30 août 2025 du juge des référés du tribunal administratif de Paris au motif qu’il était présenté sans le ministère d’un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation, qu’elle aurait dû regarder comme une demande d’annulation de la décision du président de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation refusant de lui désigner d’office un avocat ;
– la décision implicite par laquelle le président de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation a refusé de lui désigner d’office un avocat en vue d’introduire devant le Conseil d’Etat une action en responsabilité civile professionnelle contre l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation sur le fondement de l’article 13 de l’ordonnance du 10 septembre 1817 est illégale ;
– le Conseil d’Etat doit procéder à l’inscription de faux de la décision du 26 septembre 2024 du Conseil constitutionnel, les dispositions de l’article 13 de l’ordonnance du 10 septembre 1817 n’étant pas de nature réglementaire ;
– le Conseil d’Etat doit procéder à l’inscription de faux des cinq arrêts des 19 mars et 16 octobre 2025 de la 1ère chambre civile de la Cour de cassation ayant rejeté pour irrecevabilité ses requêtes dès lors que la Cour de cassation étant incompétente pour connaître des contentieux en responsabilité civile à l’encontre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, que la présidente de la 1ère chambre civile de la Cour de cassation était incompétente pour connaître d’une plainte disciplinaire contre un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, qu’elle a commis plusieurs erreurs de droit en rejetant ses requêtes aux motifs qu’elles n’étaient pas présentées par avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation et que le Conseil constitutionnel s’était déjà prononcé sur la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de l’article 13 de l’ordonnance du 10 septembre 1817 et dès lors qu’elle a fait une inexacte application de l’article 628 du code de procédure civile en le condamnant à des amendes civiles.
Par trois mémoires distincts, enregistrés les 21 et 22 octobre et le 13 novembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’État, M. A… demande au Conseil d’Etat, en application de l’article 23-5 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l’appui de sa requête tendant à l’annulation de la décision implicite par laquelle le président de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation a refusé de lui désigner d’office un avocat en vue d’introduire devant le Conseil d’Etat une action en responsabilité civile professionnelle contre l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution, en premier lieu, des dispositions du deuxième alinéa de l’article 13 de l’ordonnance du 10 septembre 1817, en deuxième lieu, des dispositions de la deuxième phrase de l’article 23-10 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, en troisième lieu, des dispositions de l’article 647 du code de procédure pénale, en dernier lieu, de  » la jurisprudence par laquelle le Conseil d’État a fixé les conditions dans lesquelles sont préparées et se déroulent les audiences de ses jugements, notamment dans les cas où le ministère d’avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation n’est pas obligatoire ou dans ceux où cette représentation se heurte à des conflits d’intérêts « .
Il soutient que :
– les dispositions du deuxième alinéa de l’article 13 de l’ordonnance du 10 septembre 1817, telles qu’interprétées par le Conseil d’Etat et la Cour de cassation, en ce qu’elles subordonnent l’engagement, devant le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation, d’une action en responsabilité civile professionnelle à l’encontre d’un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation à l’avis préalable du conseil de l’ordre, sont applicables au litige et méconnaissent le droit à un procès équitable, garantis par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le principe d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le droit à un recours effectif garanti par l’article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que le principe de dualité des juridictions figurant au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ;
– les dispositions de la deuxième phrase de l’article 23-10 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, telles qu’interprétées par le Conseil constitutionnel, en ce qu’elles ne permettent pas à un requérant de présenter ses observations à l’audience à l’appui de sa question prioritaire de constitutionnalité en l’absence d’avocat, portent atteinte au droit fondamental garanti par l’article 61-1 de la Constitution ;
– les dispositions de l’article 647 du code de procédure pénale, telles qu’interprétées par la Cour de cassation, en ce qu’elles ne permettent ni d’introduire une action en inscription de faux à l’encontre des énonciations contenant les motifs par lesquels les juges apprécient les faits de la cause, ni d’introduire un recours à l’encontre d’une ordonnance de refus d’inscription en faux du premier président de la Cour de cassation, sont applicables au litige dès lors qu’il formule, à l’occasion de ce litige, une demande en inscription de faux de la décision du Conseil constitutionnel du 26 septembre 2024 et méconnaissent les droits fondamentaux garantis par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, par l’article 61-1 de la Constitution et par l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
– la jurisprudence du Conseil d’Etat, révélée par l’avis d’audience qui lui a été communiqué le 13 novembre 2025, selon laquelle, d’une part, en vertu des articles R. 432-1, R. 613-5 et R. 733-1 du code de justice administrative, seuls les avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation peuvent présenter des observations orales à l’audience devant le Conseil d’Etat, y compris lorsque la requête est dispensée du ministère d’avocat, et, d’autre part, une mise en ligne du sens des conclusions du rapporteur public deux jours avant l’audience est conforme aux dispositions du cinquième alinéa de l’article R. 712-1 du même code, méconnaît le droit à un procès équitable, garantis par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
– la Constitution notamment son Préambule et son article 61-1 ;
– l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
– la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
– l’ordonnance du 10 septembre 1817 ;
– le code de procédure civile ;
– le code de procédure pénale ;
– le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
– le rapport de M. Thomas Godmez, maître des requêtes en service extraordinaire,
– les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier que, par une ordonnance n° 2524845 du 30 août 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Paris a rejeté la demande de M. A…, présentée sur le fondement des articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative, tendant, d’une part, à la suspension immédiate de l’exécution de la lettre du 29 juillet 2025 par laquelle le comptable public du centre des finances publiques de la trésorerie de Paris amendes 1ère division l’a mis en demeure de payer avant le 2 septembre 2025 le montant de la condamnation sous forme de jours-amendes prononcée le 26 janvier 2024 par la cour d’appel de Paris et, d’autre part, à la transmission au Conseil d’Etat d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité aux droits et libertés garanties par la Constitution des dispositions de l’article 1028 du code de procédure civile. M. A… a demandé au président de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation de désigner un avocat au Conseil pour former un pourvoi contre cette ordonnance. Par une décision du 17 septembre 2025, le président de l’ordre lui a indiqué que si le Conseil d’Etat tenait une audience, il désignerait un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation pour le représenter. Par une ordonnance n° 507766 du 13 octobre 2025, la présidente de la 6ème chambre de la Section du contentieux du Conseil d’Etat a prononcé la non admission du pourvoi formé par M. A… contre l’ordonnance du 30 août 2025 du juge des référés du tribunal administratif de Paris au motif que ce pourvoi n’était pas présenté par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation.
2. Il ressort également des pièces du dossier que M. A… a demandé au président de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, le 29 septembre 2025, de désigner un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation pour engager devant le Conseil d’Etat une action en responsabilité civile professionnelle contre l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, sur le fondement de l’article 13 de l’ordonnance du 10 septembre 1817.
3. M. A… demande l’annulation de la décision du 17 septembre 2025 et de la décision implicite par lesquelles le président de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation a refusé de lui désigner un avocat respectivement pour se pourvoir en cassation contre l’ordonnance du 30 août 2025 du juge des référés du tribunal administratif de Paris et pour engager une action en responsabilité civile professionnelle contre l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation.
Sur les questions prioritaires de constitutionnalité :
4. Aux termes du premier alinéa de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel :  » Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé (…) à l’occasion d’une instance devant le Conseil d’Etat (…) « . Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
5. En premier lieu, aux termes du deuxième alinéa de l’article 13 de l’ordonnance du 10 septembre 1817 :  » (…) Les actions en responsabilité civile professionnelle engagées à l’encontre d’un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation sont portées, après avis du conseil de l’ordre, devant le Conseil d’Etat, quand les faits ont trait aux fonctions exercées devant le tribunal des conflits et les juridictions de l’ordre administratif, et devant la Cour de cassation dans les autres cas (…) « . M. A… conteste la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de ces dispositions, telles qu’interprétées par le Conseil d’Etat et la Cour de cassation, en ce qu’elles subordonnent l’engagement, devant le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation, d’une action en responsabilité civile professionnelle à l’encontre d’un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation à l’avis préalable du conseil de l’ordre. Toutefois, ainsi que l’a déclaré le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2024-1104 QPC du 26 septembre 2024, les dispositions du deuxième alinéa de l’article 13 de l’ordonnance du 10 septembre 1817, citées au point 4, ne revêtent pas le caractère d’une disposition législative au sens de l’article 61-1 de la Constitution. Par suite, le Conseil constitutionnel n’est pas susceptible d’être saisi d’un moyen tiré de ce qu’elles portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.
6. En deuxième lieu, aux termes de l’article 23-10 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 :  » Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de trois mois à compter de sa saisine. Les parties sont mises à même de présenter contradictoirement leurs observations. L’audience est publique, sauf dans les cas exceptionnels définis par le règlement intérieur du Conseil constitutionnel « . M. A… soulève la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de la deuxième phrase de cet article, telles qu’interprétées par le Conseil d’Etat et la Cour de cassation, en ce qu’elles ne permettraient pas à un requérant de présenter ses observations à l’audience à l’appui de sa question prioritaire de constitutionnalité en l’absence d’avocat. Toutefois, ces dispositions, qui en tout état de cause ne sont pas applicables au litige, ont déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009 et M. A… ne se prévaut d’aucun changement de circonstances justifiant le réexamen des dispositions en cause par le Conseil constitutionnel.
7. En troisième lieu, aux termes de l’article 647 du code de procédure pénale :  » La demande en inscription de faux contre une pièce produite devant la Cour de cassation est adressée au premier président. Elle est déposée au greffe. Elle est signée par le demandeur ou par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation ou par un fondé de pouvoir spécial. Dans ce dernier cas, le pouvoir est annexé à l’acte dressé par le greffier. Si la personne qui dépose la demande ne peut signer, le greffier en fait mention « . M. A… soulève la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de ces dispositions, telles qu’interprétées par la Cour de cassation, en ce qu’elles ne permettent ni d’introduire une action en inscription de faux à l’encontre des énonciations contenant les motifs par lesquels les juges apprécient les faits de la cause, ni d’introduire un recours à l’encontre d’une ordonnance de refus d’inscription en faux du premier président de la Cour de cassation. Toutefois, contrairement à ce que soutient M. A…, la circonstance qu’il demande, à titre incident, une inscription de faux contre la décision n° 2024-1104 QPC du 26 septembre 2024 du Conseil constitutionnel ne saurait conduire à regarder ces dispositions comme applicables au litige.
8. En quatrième lieu, si M. A… soulève la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du code de justice administrative relatives à la tenue de l’audience devant le Conseil d’Etat et à la mise en ligne des conclusions du rapporteur public, telles qu’interprétées par le Conseil d’Etat dans l’avis d’audience qui lui a été communiqué le 13 novembre 2025, ces dispositions sont de nature réglementaire. Par suite, le Conseil constitutionnel n’est pas susceptible d’être saisi d’un moyen tiré de ce qu’elles portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.
9. Il résulte de ce tout ce qui précède qu’il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par M. A….
Sur les autres moyens :
En ce qui concerne l’action en responsabilité civile professionnelle envisagée :
10. L’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation est un auxiliaire du service public de la justice. A ce titre, il incombe à son président d’apprécier, sous le contrôle du juge de la légalité, s’il y a lieu de faire droit à une demande de désignation d’un avocat de cet ordre pour former devant le Conseil d’Etat une requête en vue de laquelle l’intéressé n’a obtenu l’accord d’aucun avocat pour l’assister. Une telle demande ne peut être rejetée que si la requête projetée est manifestement dépourvue de chances raisonnables de succès. Il appartient au Conseil d’Etat, saisi par une requête de l’intéressé lui-même, dispensée du ministère d’avocat, de statuer sur la légalité de la décision prise au nom de l’ordre.
11. En l’espèce, il résulte de ce qui dit au point 5 que la demande de M. A…, qui envisageait de rechercher la responsabilité de l’ordre au titre de son refus de lui désigner un avocat pour soulever une question prioritaire de constitutionnalité à l’encontre des dispositions du deuxième alinéa de l’article 13 de l’ordonnance du 10 septembre 1817, était manifestement dépourvue de chances raisonnables de succès, ces dispositions ne revêtant pas le caractère d’une disposition législative au sens de l’article 61-1 de la Constitution. Par suite, les conclusions de M. A… tendant à l’annulation de la décision par laquelle le président de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation aurait refusé de lui désigner un avocat pour rechercher la responsabilité de l’ordre devant le Conseil d’Etat ne peuvent qu’être rejetées.
En ce qui concerne le pourvoi envisagé :
12. En premier lieu, aux termes de l’article 710 du code de procédure pénale :  » Tous incidents contentieux relatifs à l’exécution sont portés devant le tribunal ou la cour qui a prononcé la sentence (…) « .
13. Il ressort des pièces du dossier que le juge des référés du tribunal administratif de Paris a rejeté la requête de M. A… au motif que le litige, qui se rapporte aux suites d’une procédure pénale et aux poursuites en recouvrement qui ne sont pas détachables de celle-ci, relevait manifestement de la compétence de la juridiction judiciaire. Dès lors qu’en statuant ainsi, le juge des référés du tribunal administratif de Paris n’a pas commis d’erreur de droit au regard des dispositions de l’article 710 du code de procédure pénale, cité au point précédent, le pourvoi de M. A… était manifestement dépourvu de chances de succès. Par suite, M. A… n’est, en tout état de cause, pas fondé à demander l’annulation de la décision du 17 septembre 2025 par laquelle le président de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation a refusé, en lui indiquant qu’il désignerait un avocat pour le représenter si le Conseil d’Etat tenait une audience, de lui désigner un avocat pour se pourvoir en cassation contre l’ordonnance du 30 août 2025 du juge des référés du tribunal administratif de Paris.
14. En deuxième lieu, M. A… ne peut utilement soutenir, à l’appui de son recours contre la décision du 17 septembre 2025 du président de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, que la présidente de la 6ème chambre de la Section du contentieux du Conseil d’Etat ne pouvait prononcer la non admission, par une ordonnance du 13 octobre 2025, de son pourvoi contre l’ordonnance du 30 août 2025 du juge des référés du tribunal administratif de Paris au motif qu’il n’était pas présenté sans le ministère d’un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation au motif qu’elle aurait dû le regarder comme une demande d’annulation de la décision du président de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation refusant de lui désigner d’office un avocat.
15. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. A… doit être rejetée, y compris ses conclusions tendant à ce qu’il soit autorisé à introduire les recours envisagés sans représentation d’avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation et ses conclusions à fin d’injonction. Il en va de même des contestations qu’il présente, sous la forme d’inscriptions de faux, à l’encontre de la décision du 26 septembre 2024 du Conseil constitutionnel et des cinq arrêts des 19 mars et 16 octobre 2025 de la 1ère chambre civile de la Cour de cassation, dont il ne peut appartenir au juge administratif de connaître.D E C I D E :
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Article 1er : Il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel les questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par M. A….
Article 2 : La requête de M. A… est rejetée.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. B… A….
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel.
Délibéré à l’issue de la séance du 20 novembre 2025 où siégeaient : Mme Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M. Jean-Luc Nevache, conseiller d’Etat et M. Thomas Godmez, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 4 décembre 2025.
La présidente :
Signé : Mme Gaëlle Dumortier
Le rapporteur :
Signé : M. Thomas Godmez
La secrétaire :
Signé : Mme Vasantha BremeECLI:FR:CECHS:2025:509080.20251204