Autorisation d’occupation du domaine public : erreur manifeste d’appréciation du maire

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Nous Epicerie Anti-Gaspi (NEAG) Boulogne a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d’annuler la décision du 16 août 2022 par laquelle le maire de la commune de Boulogne-Billancourt a refusé de lui délivrer une autorisation d’occuper le domaine public pour deux étalages et deux stores, et d’enjoindre au maire de cette commune de lui délivrer cette autorisation dans un délai de quinze jours, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande dans un délai d’un mois, sous la même astreinte.

Par un jugement n° 2214118 du 10 octobre 2024, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé cette décision et a enjoint au maire de Boulogne-Billancourt de réexaminer la situation de la société NEAG Boulogne dans un délai de deux mois.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 décembre 2024 et 2 septembre 2025, la société NEAG Boulogne, représentée par Me Arnaud, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement en tant qu’il n’a pas enjoint à la commune de Boulogne-Billancourt de délivrer l’autorisation d’occupation du domaine public sollicitée ;
2. d’annuler cette décision pour un motif de fond ;
3. à titre principal, d’enjoindre au maire de la commune de Boulogne-Billancourt de lui délivrer l’autorisation sollicitée dans un délai de quinze jours, sous astreinte de 100 euros par jours de retard, ou, à titre subsidiaire, d’enjoindre à la même autorité de réexaminer sa demande dans un délai d’un mois, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
4. et de mettre à la charge de la commune de Boulogne-Billancourt la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• le jugement attaqué est irrégulier dès lors que le tribunal administratif a méconnu le principe de la hiérarchie des moyens tel que précisé par la décision du Conseil d’État « Société Eden » ; il n’a pas retenu le moyen d’annulation tiré de l’erreur d’appréciation qui aurait permis d’enjoindre au maire de la commune de délivrer l’autorisation demandée ;
• la décision de refus de permis de stationnement est entachée d’une erreur de fait ;
• elle méconnait les dispositions de l’article L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales et est entachée d’une erreur d’appréciation de la gêne portée à la circulation du public ;
• elle porte atteinte au principe d’égalité ;
• elle porte atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie dès lors qu’elle ne repose sur aucun motif d’intérêt général.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 5 mars et 12 novembre 2025, la commune de Boulogne-Billancourt, représentée par Me Poisson, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

La clôture de l’instruction a été fixée au 21 novembre 2025.

Vu :

• le code général de la propriété des personnes publiques,
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Aventino,
• les conclusions de M. Frémont, rapporteur public,
• et les observations de Me Berset pour la société NEAG Boulogne et de Me Samain pour la commune de Boulogne-Billancourt.

Considérant ce qui suit :

1. La société Nous Epicerie Anti-Gaspi (NEAG) Boulogne a déposé le 29 juin 2022 un dossier de demande d’autorisation d’occupation du domaine public concernant deux étalages et deux stores devant la devanture du commerce qu’elle exploite 5, rue Tony Garnier, à Boulogne-Billancourt. Le maire de la commune a, par une décision du 16 août 2022, refusé de lui délivrer cette autorisation. Par un jugement n° 2214118 du 10 octobre 2024, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé cette décision pour défaut de motivation et a enjoint au maire de Boulogne-Billancourt de réexaminer la situation de la société NEAG Boulogne dans un délai de deux mois. La société NEAG Boulogne fait appel de ce jugement en tant qu’il n’a pas fait droit à ses conclusions à fin d’injonction de délivrance de l’autorisation sollicitée.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Le motif par lequel le juge de l’excès de pouvoir juge fondé l’un quelconque des moyens de légalité soulevés devant lui ou des moyens d’ordre public qu’il relève d’office suffit à justifier l’annulation de la décision administrative contestée. Il s’ensuit que, sauf dispositions législatives contraires, le juge de l’excès de pouvoir n’est en principe pas tenu, pour faire droit aux conclusions à fin d’annulation dont il est saisi, de se prononcer sur d’autres moyens que celui qu’il retient explicitement comme étant fondé.

3. La portée de la chose jugée et les conséquences qui s’attachent à l’annulation prononcée par le juge de l’excès de pouvoir diffèrent toutefois selon la substance du motif qui est le support nécessaire de l’annulation. C’est en particulier le cas selon que le motif retenu implique ou non que l’autorité administrative prenne, en exécution de la chose jugée et sous réserve d’un changement des circonstances, une décision dans un sens déterminé. Il est, à cet égard, loisible au requérant d’assortir ses conclusions à fin d’annulation de conclusions à fin d’injonction, tendant à ce que le juge enjoigne à l’autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, ou à ce qu’il lui enjoigne de reprendre une décision dans un délai déterminé, sur le fondement de l’article L. 911-2 du même code.

4. Lorsque le juge de l’excès de pouvoir annule une décision administrative alors que plusieurs moyens sont de nature à justifier l’annulation, il lui revient, en principe, de choisir de fonder l’annulation sur le moyen qui lui paraît le mieux à même de régler le litige, au vu de l’ensemble des circonstances de l’affaire. Mais, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions à fin d’annulation, des conclusions à fin d’injonction tendant à ce que le juge enjoigne à l’autorité administrative de prendre une décision dans un sens déterminé, il incombe au juge de l’excès de pouvoir d’examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l’injonction demandée. Il en va également ainsi lorsque des conclusions à fin d’injonction sont présentées à titre principal sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative et à titre subsidiaire sur le fondement de l’article L. 911-2.

5. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens assortissant la demande principale du requérant mais retient un moyen assortissant sa demande subsidiaire, le juge de l’excès de pouvoir n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler la décision attaquée ; statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande principale.

6. En l’espèce, le tribunal administratif a annulé la décision du maire de Boulogne-Billancourt en retenant le moyen tiré de ce que cette décision était entachée d’un défaut de motivation et a enjoint à ce dernier de procéder au réexamen de la demande. Il résulte de ce qui a été dit-ci-dessus que, ce faisant, le tribunal a nécessairement écarté les autres moyens invoqués par la société NEAG Boulogne, et notamment celui tiré de l’erreur manifeste d’appréciation de la gêne pour la circulation piétonne de l’étalage de fruits et légumes et du déploiement de stores que la société souhaite installer sur le trottoir, sur lesquels il n’était pas tenu de se prononcer explicitement. La société NEAG Boulogne n’est dès lors pas fondée à soutenir que le jugement attaqué, faute d’avoir explicitement répondu à l’ensemble de ses moyens et fait droit en priorité à ses conclusions à fin d’injonction de délivrance, est irrégulier.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

7. Aux termes de l’article de l’article L. 2213-6 du code général des collectivités territoriales :  » Le maire peut, moyennant le paiement de droits fixés par un tarif dûment établi, donner des permis de stationnement ou de dépôt temporaire sur la voie publique et autres lieux publics, sous réserve que cette autorisation n’entraîne aucune gêne pour la circulation et la liberté du commerce « . Aux termes des dispositions des articles L. 2122-1, L. 2122-2 et L. 2122-3 du code général de la propriété des personnes publiques et des dispositions prises pour leur application, ainsi que de l’article R. 2241-1 du code général des collectivités territoriales, le maire peut délivrer des autorisations temporaires d’occupation du domaine public communal, présentant un caractère précaire et révocable, permettant le cas échéant à leur titulaire d’occuper le domaine public en vue d’une exploitation économique. Il appartient au maire de fixer, tant dans l’intérêt du domaine public et de son affectation que dans l’intérêt général, les conditions auxquelles il entend subordonner la délivrance de telles autorisations d’occupation. Si l’autorité chargée de la gestion du domaine public n’est pas tenue, dans le respect du principe d’égalité, d’autoriser une personne privée à occuper une dépendance de ce domaine en vue d’y exercer une activité économique, elle ne dispose pas à cet égard d’un pouvoir discrétionnaire et ne saurait fonder une décision de refus sur des motifs autres que ceux relevant de l’intérêt général ou de l’incompatibilité de l’occupation envisagée avec l’affectation et la conservation du domaine.

8. Pour refuser l’installation des étalages et des stores de la société requérante, le maire de Boulogne-Billancourt s’est fondé sur la gêne susceptible d’être portée par ces éléments à la circulation des piétons.

9. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les éléments dont la société souhaite l’installation, aux heures d’ouverture de son commerce, sont composés de seulement deux étagères supportant des cagettes de fruits et légumes, de moins d’un mètre de profondeur, disposées de part et d’autre de l’accès au commerce et de deux stores fixés sur la façade à 2,2 mètres de hauteur, déployés en surplomb d’une partie du trottoir. Ce trottoir présente une largeur d’un peu plus de quatre mètres et des plots, le long de la chaussée, font obstacle au stationnement des véhicules. En outre, la commune n’établit pas que la sécurité des usagers du centre commercial, dont la sortie jouxte le commerce, ne serait pas assurée en cas de mouvement de foule ou d’incendie, alors que ce centre commercial dispose de plusieurs sorties piétonnes et que les éléments précités ne sont pas de nature, compte tenu de la configuration des lieux et de leur caractère modeste et très aisément amovible, à faire obstacle ou à rendre moins aisée l’évacuation des piétons, des poussettes et des personnes à mobilité réduite, ni à restreindre l’accès des véhicules de secours. Dans ces conditions, en estimant que l’installation en cause était de nature à gêner la circulation et à porter atteinte à la sécurité des usagers, le maire de Boulogne-Billancourt a entaché sa décision de refus d’une erreur manifeste d’appréciation. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la décision du 16 août 2022 doit également être annulée pour ce motif.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

10. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative :  » Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public (…) prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution « .

11. Eu égard à ses motifs, le présent arrêt implique nécessairement que le maire de Boulogne-Billancourt accorde à la société NEAG Boulogne le permis de stationnement qu’elle sollicite. Il y a lieu de lui adresser une injonction en ce sens et de lui impartir un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’assortir cette injonction d’une astreinte.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la société NEAG Boulogne est fondée à demander l’annulation du jugement attaqué en tant qu’il n’a pas fait droit à sa demande principale d’injonction de délivrance de l’autorisation dont l’annulation est prononcée pour un motif de fond.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société NEAG Boulogne, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d’une somme à la commune de Boulogne-Billancourt au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de cette dernière le versement de la somme de 2 000 euros à la société NEAG Boulogne sur le fondement des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2214118 du 10 octobre 2024 du tribunal administratif de Cergy-Pontoise est annulé en tant qu’il a rejeté les conclusions de la société NEAG Boulogne à fin de délivrance de l’autorisation sollicitée.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Boulogne-Billancourt d’autoriser la société NEAG Boulogne à installer son dispositif commercial devant la devanture de son épicerie, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 3 : La commune de Boulogne-Billancourt versera à la société NEAG Boulogne une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société NEAG Boulogne et à la commune de Boulogne-Billancourt.

Délibéré après l’audience du 15 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

• Mme Mornet, présidente assesseure, présidente de la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative,
• Mme Aventino, première conseillère,
• M. Cozic, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 janvier 2026.

La rapporteure,

B. Aventino

La présidente,

G. Mornet

La greffière,

S. de Sousa

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.