Compétence communale en matière de gestion portuaire : analyse et implications juridiques

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association syndicale des propriétaires (ASP) de la cité lacustre Port-Grimaud I, M. B… A… et la société civile immobilière Bayard-Chanditour ont demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler la délibération du 9 novembre 2021 par laquelle le conseil municipal de Grimaud a approuvé le principe du transfert en régie dotée de la seule autonomie financière pour l’exploitation de Port-Grimaud.

Par un jugement n° 2200004 du 30 mai 2024, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur requête.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 26 juillet 2024, l’association syndicale des propriétaires (ASP) de la cité lacustre Port-Grimaud I, M. A… et la société civile immobilière Bayard-Chanditour, représentés par Me Boiton, demandent à la cour :

1. d’annuler ce jugement ;
2. de faire droit à leur demande de première instance ;
3. de mettre à la charge de l’État la somme de 5 000 euros à leur verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

• le tribunal a omis de viser et d’analyser la branche du moyen tiré de l’incompétence de la commune pour prononcer la mise en régie de Port-Grimaud au motif que ce port constitue également une zone d’activité touristique relevant de la compétence de la communauté de communes du golfe de Saint-Tropez ;
• le tribunal a omis de statuer sur cette branche du moyen ;
• le tribunal a commis une erreur de droit ;
• le tribunal a commis une erreur d’appréciation ;
• les élus municipaux ont été insuffisamment informés en méconnaissance des articles L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er septembre 2025, la commune de Grimaud, représentée par Me Benjamin, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

• elle a compétence pour prononcer la mise en régie de l’exploitation de Port-Grimaud ;
• les conseillers municipaux ont été suffisamment informés.

Par une lettre en date du 24 juin 2025, la cour a informé les parties qu’il était envisagé d’inscrire l’affaire à une audience qui pourrait avoir lieu d’ici au 31 décembre 2025, et que l’instruction était susceptible d’être close par l’émission d’une ordonnance à compter du 5 septembre 2025.

Par une ordonnance du 25 septembre 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code général des collectivités territoriales ;
• le code des transports ;
• le code de justice administrative.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Célie Simeray, rapporteure,
• les conclusions de M. François Point, rapporteur public,
• et les observations de Me Mimoune, représentant les requérants et de Me Liebeaux, représentant la commune de Grimaud.

Une note en délibéré, présentée par les requérants, a été enregistrée le 5 décembre 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Entre 1975 et 1987, l’établissement et l’exploitation de Port-Grimaud I, Port-Grimaud II et Port-Grimaud III, trois des quatre ports de plaisance constituant, avec le port communal, la cité lacustre de Port-Grimaud, ont été concédés par l’État à trois personnes privées. Port-Grimaud I a été concédé à l’association syndicale des propriétaires de la cité lacustre de Port-Grimaud I par arrêté préfectoral du 14 mai 1975, pour une durée de cinquante ans, soit jusqu’au 31 décembre 2025. Port-Grimaud II a été concédé à la SCI Baie de Saint-Tropez et à l’association syndicale libre de Port-Grimaud II par arrêté préfectoral du 13 novembre 1982, pour une durée de quarante-trois ans, soit jusqu’au 31 décembre 2025. Enfin, Port-Grimaud III a été concédé à la société de navigation de Port-Grimaud (SNPG) par arrêté préfectoral du 16 novembre 1978, pour une durée de cinquante ans, soit jusqu’au 31 décembre 2028. À compter du 1er janvier 1984, la commune de Grimaud s’est substituée à l’État en tant que personne publique délégante. Par une délibération du 28 septembre 2021, le conseil municipal de Grimaud a décidé de résilier les trois concessions portuaires, à effet au 1er janvier 2022. Par une délibération du 9 novembre 2021, ce conseil municipal a approuvé le principe du transfert en régie dotée de la seule autonomie financière pour l’exploitation du port à compter du 1er janvier 2022. Par le jugement attaqué, dont l’association syndicale des propriétaires de la cité lacustre de Port-Grimaud I, M. A… et la société civile immobilière Bayard-Chanditour relèvent appel, le tribunal administratif de Toulon a rejeté leur requête.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Les requérants soutenaient en première instance que Port-Grimaud constituait une zone d’activité touristique, laquelle relève de la compétence de la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez en application de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, rendant ainsi la commune incompétente pour prononcer la mise en régie du port. Les premiers juges, qui ont répondu sur la branche du moyen relative à la qualification de zone d’activité portuaire, ont omis de statuer sur cette branche, qui n’était pas inopérante. Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que le jugement attaqué est irrégulier pour ce motif et à en demander l’annulation.

3. Il y a lieu d’annuler le jugement attaqué et de statuer sur la demande de l’association syndicale des propriétaires de la cité lacustre de Port-Grimaud I, de M. A… et de la société civile immobilière Bayard-Chanditour par la voie de l’évocation.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la délibération du 9 novembre 2021 :

4. D’une part, aux termes de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige :  » I. – La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : / (…) 2° Actions de développement économique dans les conditions prévues à l’article L. 4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; (…) « .

5. Aucune disposition réglementaire ne définit les critères permettant d’identifier les zones d’activités portuaires, au sens de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions ne sont, par elles-mêmes, en tant qu’elles concernent le transfert de plein droit de ces zones, pas directement applicables. En tout état de cause, les requérants soutiennent que Port-Grimaud répond aux trois critères d’identification d’une zone d’activité portuaire dès lors qu’elle constitue une entité géographique homogène et cohérente et qu’elle accueille des activités économiques dès lors qu’elle contient un chantier naval, des relais d’avitaillement et de nombreux services portuaires tels la location de deux cent soixante-neuf postes d’amarrage publics, un service de navettes entre Grimaud et Saint-Tropez, le transport de touristes et de résidents, la vente de bateaux, d’accastillage et de matériel d’armement. Ce faisant, elle n’établit pas que la cité lacustre ne relèverait pas des ports de plaisance et qu’elle devrait être qualifiée de zone portuaire dont la compétence devrait être transférée de plein droit à la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez. La circonstance que Port-Grimaud forme un ensemble géographique cohérent labellisé  » architecture contemporaine remarquable « , qu’elle est qualifiée de  » venise provençale « , qu’elle dispose de nombreux équipements touristiques, de coches d’eau et de bateaux électriques dédiés à des visites touristiques de la cité lacustre ne permet pas davantage de qualifier celle-ci de zone d’activité touristique au sens des dispositions de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, laquelle relèverait de la compétence de la commune.

6. D’autre part, aux termes de l’article L. 5314-4 du code des transports :  » Les communes ou, le cas échéant, les communautés de communes, les communautés urbaines, les métropoles ou les communautés d’agglomération, sont compétentes pour créer, aménager et exploiter les ports maritimes dont l’activité principale est la plaisance. Toutefois, les compétences exercées par d’autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales sur les ports maritimes dont l’activité principale est la plaisance ne peuvent être transférées aux communes ou, le cas échéant, aux communautés de communes, aux communautés urbaines, aux métropoles ou aux communautés d’agglomération, sans l’accord exprès de ces autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales (…) « .

7. Il résulte de ces dispositions que la compétence de droit commun en matière de création, aménagement et exploitation des ports de plaisance est dévolue à la commune. En l’espèce et dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction que cette compétence aurait fait l’objet d’un transfert volontaire à la communauté de communes du Golfe de Saint-Tropez, la commune de Grimaud était bien compétente pour assurer l’exploitation de Port-Grimaud et ainsi, prononcer sa mise en régie. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération attaquée serait entachée d’un vice de compétence.

8. Aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales :  » Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (…) « . Aux termes de l’article L. 2121-13 du même code :  » Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération « .

9. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux conseillers municipaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n’impose toutefois pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

10. La commune établit qu’était jointe à la convocation pour la séance du 9 novembre 2021, outre le projet de délibération, un rapport de trente-et-une pages sur le choix du mode de gestion du service public portuaire, lequel exposait les modes de gestion envisageables pour le service ainsi que les avantages et inconvénients de chacun. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, les conseillers municipaux n’avaient pas à disposer d’une information précise sur la masse du personnel des anciennes concessions à reprendre ni les contrats en cours dès lors que, en tout état de cause, le rapport précisait que  » dans le cas d’un passage en régie (…), la commune a l’obligation de reprendre le personnel des concessionnaires, affecté au service, et qui souhaiterait rejoindre la commune « . De même, les requérants ont disposé, par le biais de ce rapport, d’une information suffisante sur les conséquences financières attachées à chaque mode de gestion. Il est notamment précisé que la reprise en régie direct nécessitera un besoin en fonds de roulement pour les six premiers mois. Si les requérants soutiennent que l’avis du comité technique de la commune du 16 septembre 2021 et l’avis du conseil portuaire rendu le 15 octobre 2021, visés par la délibération, n’ont pas été communiqués aux élus, aucune disposition législative ou réglementaire n’imposait à la commune de communiquer ces avis aux conseillers municipaux préalablement à l’adoption de la délibération litigieuse, et il ne résulte d’ailleurs pas de l’instruction que ceux-ci en auraient sollicité la communication. En outre, en se bornant à faire valoir que le rapport d’audit n’a pas été communiqué aux élus et qu’ils n’ont eu connaissance que de ses conclusions par le biais de sa présentation en séance du 30 novembre 2020, sans établir qu’ils n’auraient pas été régulièrement convoqués à cette séance, les requérants n’avancent aucun élément de nature à démontrer que cette présentation aurait été insuffisante. Ils n’établissent pas davantage, par la seule production d’une allocation des élus de l’opposition s’adressant au maire, non datée, indiquant que  » les membres du conseil (…) ne savent rien des questions complexes que vous avez énumérées « , qu’ils auraient sollicité en vain des informations complémentaires. Dans ces conditions, le projet de délibération transmis a permis aux conseillers municipaux de disposer d’une information adéquate pour exercer leur mandat. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisante information des élus municipaux en méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.

11. La seule circonstance que la commune a procédé à la résiliation des conventions de concession sans adopter, de manière concomitante, le futur mode de gestion du service public ne saurait, à elle seule, caractériser un détournement de procédure, ainsi que le soutenaient les requérants en première instance. En tout état de cause, il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire ni d’aucun principe que le conseil municipal doive, lors de l’adoption d’une décision de résiliation d’une concession de service public, se prononcer, dans le même temps, sur le choix du futur mode de gestion du service public. Au demeurant, la délibération attaquée a été adoptée avant la prise d’effet de la décision de résiliation, au 1er janvier 2022. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération litigieuse serait entachée d’un détournement de procédure au motif que la commune aurait artificiellement scindé procédure de résiliation et reprise en régie du service public portuaire.

12. Enfin, les requérants critiquaient, en première instance, certains éléments de faits sur lesquels s’est appuyé le conseil municipal pour décider de la mise en régie du service public portuaire, notamment les conclusions de l’audit technique et financier, l’existence d’une confusion entre les comptes des activités de syndics de copropriétés et ceux de la concession, l’absence de rationalisation de la gestion et l’irrégularité des calculs de redevance lesquels, selon eux, seraient entachés d’erreurs de fait. Toutefois, de tels faits, à les supposer erronés, ne constituent pas le motif de la décision litigieuse, laquelle repose sur une volonté de réorganiser le service public, et il n’appartient pas au juge administratif de se prononcer sur l’opportunité du choix d’un mode de gestion du service public opéré par l’administration. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de fait dont serait entachée la délibération litigieuse doit être écarté.

13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir soulevée en première instance, que les conclusions aux fins d’annulation de la délibération du 9 novembre 2021 du conseil municipal de Grimaud doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. L’article L. 761-1 du code de justice administrative fait obstacle à ce qu’une somme soit laissée à la charge de la commune de Grimaud, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge des requérants une somme de 2 000 euros à verser à la commune de Grimaud au titre des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement n° 2200004 du 30 mai 2024 du tribunal administratif de Toulon est annulé.

Article 2 : La requête de l’association syndicale des propriétaires (ASP) de la cité lacustre Port-Grimaud I, de M. A… et de la société civile immobilière Bayard-Chanditour est rejetée.

Article 3 : L’association syndicale des propriétaires (ASP) de la cité lacustre Port-Grimaud I, M. A… et la société civile immobilière Bayard-Chanditour verseront une somme de 2 000 euros à la commune de Grimaud en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l’association syndicale des propriétaires (ASP) de la cité lacustre Port-Grimaud I, à M. B… A…, à la société civile immobilière Bayard-Chanditour et à la commune de Grimaud.

Délibéré après l’audience du 1er décembre 2025, où siégeaient :

• M. Jean-Christophe Duchon Doris, président de la cour,
• M. Renaud Thielé, président assesseur,
• Mme Célie Simeray, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 15 décembre 2025.

N° 24MA01961