Contravention de grande voirie : obligations d’enlèvement sur le domaine public maritime

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le préfet du Gard a demandé au tribunal administratif de Nîmes de constater que les infractions commises par la société à responsabilité limitée Sultan exploitée par M. B… A… constituent une contravention de grande voirie au sens de l’article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques en raison de son occupation irrégulière du domaine public maritime sur la plage située sur la commune de Le Grau du Roi, et de condamner, d’une part, cette dernière et son représentant légal au paiement par chacun d’eux d’une amende de 1 500 euros en application de l’article L. 2132-26 du code général de la propriété des personnes publiques et, d’autre part, solidairement ces derniers au paiement de la somme de 50 euros au titre des frais engagés pour l’établissement du procès-verbal.

Par un jugement n° 2303049 du 30 janvier 2024, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 26 mars 2024, et un mémoire en réplique, enregistré le 20 mai 2025, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes du 30 janvier 2024 ;
2. de constater que les infractions commises par la société à responsabilité limitée Sultan exploitée par M. B… A…, constituent une contravention de grande voirie en raison de son occupation irrégulière du domaine public maritime, et de condamner, d’une part, cette dernière et son représentant légal au paiement par chacun d’eux d’une amende de 1 500 euros en application de l’article L. 2132-26 du code général de la propriété des personnes publiques et, d’autre part, solidairement ces derniers au paiement de la somme de 50 euros au titre des frais engagés pour l’établissement du procès-verbal.

Elle soutient que :

• le jugement attaqué qui ne justifie pas de l’applicabilité de l’article 3.3 du cahier des charges de la concession des plages naturelles à la situation de la société Sultan est insuffisamment motivé et, par suite, entaché d’irrégularité ;
• l’intervention volontaire de la commune de Le Grau du Roi n’est pas recevable dès lors qu’elle ne justifie d’aucun intérêt distinct de celui de la société Sultan et de son gérant ;
• l’enfouissement dans le sable d’une cuve par la société Sultan, titulaire d’un sous-traité d’exploitation sur le lot de plage n° 16 pour son activité de location de matériel et accessoirement de restauration, constitue une occupation irrégulière du domaine public maritime réprimée par une contravention de grande voirie ; la matérialité de cette contravention est établie par le procès-verbal du 17 avril 2023 ;
• l’article R. 2124.16 du code général de la propriété des personnes publiques ainsi que l’article 3.4 du cahier des charges de la concession des plages naturelles autorisant une implantation fixe exclusivement pour les installations sanitaires publiques, les postes de sécurité et les réseaux enterrés de ces installations, ont été méconnues par la société Sultan ; dès lors que les installations de cette dernière ne peuvent être regardées comme un poste de secours ou comme des sanitaires publics non démontables, la cuve litigieuse, quand bien même elle constituerait un poste de relevage, devait être, en dehors de la période d’exploitation, retirée du site qui devait être remis en état ;
• les sanitaires que la société Sultan était tenue de mettre à disposition du public en vertu des articles 4.4 et 4.5.1 du cahier des charges de la concession des plages naturelles, sont rattachés à son commerce et ne constituent pas, malgré leur caractère accessible au public, des sanitaires publics au sens de l’article R. 2124-16 du code général de la propriété des personnes publiques ; l’obligation du cahier des charges de mise à disposition du public de sanitaires ne s’applique que pendant la période d’exploitation de sorte que ces sanitaires doivent demeurer démontables et être démontés en dehors de la période d’installation ;
• l’intérêt général ne peut s’opposer au retrait de la cuve litigieuse et au prononcé d’une injonction de remise en état des lieux.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 novembre 2025, la société Sultan et M. A…, représentés par Me Gilliocq, concluent au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de l’État la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

• le moyen d’irrégularité du jugement tiré de l’insuffisance de sa motivation, porte, en réalité, sur son bien-fondé ; en tout état de cause, le jugement attaqué est suffisamment fondé en ce qui concerne l’examen de l’article 3.3 du cahier des charges de la concession des plages naturelles ;
• les sanitaires de chaque lot sous-traité restauration sont des sanitaires publics au sens du cahier des charges de concession des plages naturelles 2019-2028 ;
• compte tenu de ce cahier, le sous-traitant a l’obligation d’installer des sanitaires mis à la disposition du public et imposant une évacuation des eaux usées par le raccordement au réseau communal ; la station de relevage enfouie dans le sable pour être raccordée au réseau d’assainissement fait partie du réseau enterré du traitement des eaux usées des sanitaires ouverts au publics de la plage qui reste en place pendant la durée de la concession.

Par des mémoires en intervention volontaire, enregistrés le 24 avril 2025 et le 17 juin 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la commune de Le Grau du Roi, représentée par Me Gilliocq, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de l’État la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

• le moyen d’irrégularité du jugement tiré de l’insuffisance de sa motivation, porte, en réalité, sur son bien-fondé ; en tout état de cause, le jugement attaqué est suffisamment fondé en ce qui concerne l’examen de l’article 3.3 du cahier des charges de la concession des plages naturelles ;
• dans le cadre de la concession de plages naturelles que lui a accordée l’État par un arrêté préfectoral du 7 novembre 2018, la société Sultan est titulaire d’un sous-traité de concession de plage pour l’exercice de son activité ; les sanitaires de chaque lot sous-traité restauration sont des sanitaires publics au sens du cahier des charges de concession ;
• la matérialité de l’infraction n’est pas établie ; compte tenu de ce cahier, le sous-traitant a l’obligation d’installer des sanitaires mis à la disposition du public et imposant une évacuation des eaux usées par le raccordement au réseau communal ; la station de relevage enfouie dans le sable pour être raccordée au réseau d’assainissement fait partie du réseau enterré du traitement des eaux usées des sanitaires ouverts au publics de la plage qui reste en place pendant la durée de la concession ;
• l’enlèvement de l’ouvrage enfoui dans le sable est susceptible d’aggraver l’érosion et de porter atteinte à la sécurité publique ; l’intérêt général attaché à ces circonstances justifie le maintien de la cuve pendant toute la durée de la concession.

Par une ordonnance du 25 novembre 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 29 décembre 2025 à 12 heures.

Vu les autres pièces de ce dossier.

Vu :

• le code général de la propriété des personnes publiques ;
• le code pénal ;
• le décret n° 2003-172 du 25 février 2003 ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Beltrami, première conseillère,
• les conclusions de M. Jazeron, rapporteur public,
• et les observations de Me Pelissier, représentant la société, son gérant intimés et la commune intervenante.

Considérant ce qui suit :

1. La préfète du Gard a déféré au tribunal administratif de Nîmes comme prévenus de deux contraventions de grande voirie, la société Sultan et son représentant légal, M. A…, auxquels il est reproché, aux termes du procès-verbal de contravention de grande voirie dressé le 23 mars 2023, l’occupation sans titre en raison de la présence d’une cuve enfouie dans le sable en dehors de la période d’ouverture et de fermeture des établissements d’exploitation des sous-traités des plages et le dépôt d’ouvrages et la réalisation de travaux sans autorisation sur le domaine public maritime naturel, au sens des dispositions des articles L. 2122-1 et L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques. La ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche relève appel du jugement du 30 janvier 2024 par lequel le tribunal administratif de Nîmes a relaxé les prévenus.
2. Sur la recevabilité de l’intervention de la commune de Le Grau du Roi :

Aux termes de l’article 4.2 du cahier des charges de la concession à la commune de Le Grau du Roi des plages naturelles situées sur son territoire :  » Le montage et le démontage des installations saisonnières s’opère impérativement durant la période d’occupation en prenant toutes les mesures nécessaires pour ne pas porter atteinte au milieu naturel (…). Toutes ces opérations sont effectuées sous le contrôle de la commune concessionnaire. Dès la fin de la période annuelle autorisée, définie à l’article 3.4 du présent cahier des charges, la commune concessionnaire et ses sous-traitants sont tenus d’avoir procédé à l’enlèvement des installations saisonnières implantées sur la plage, de tout matériel lié à l’exploitation de la plage et de procéder à la remise en état des lieux au droit des installations enlevées. La commune concessionnaire est tenue de se substituer aux sous-traitants en cas de défaillance de leur part. En cas de négligence de la commune concessionnaire, et à la suite d’une mise en demeure adressée par le préfet du Gard, restée sans effets, il est pourvu d’office aux obligations précitées à ses frais et charges et à la diligence du directeur du service de l’État gestionnaire du DPM. Dans le cas précédent, le préfet pourra procéder au retrait de la concession conformément à l’article 18. »

3. La contravention de grande voirie en litige trouve son origine dans l’obligation d’enlèvement des installations saisonnières implantées sur la plage en fin de concession et de retour du site à l’état initial par la société Sultan qui bénéficie d’une convention de sous-traité d’exploitation conclue avec la commune de Le Grau du Roi, en application des dispositions du cahier des charges annexé à l’arrêté préfectoral octroyant la concession des plages naturelles à la commune. Dès lors que la commune de Le Grau du Roi est tenue, par ce cahier des charges, de se substituer à la société Sultan en cas de défaillance de cette dernière, et, est susceptible, le cas échéant, de supporter la charge des négligences de la société, et de se voir retirer la concession des plages naturelles sur son territoire, l’arrêt à rendre sur la requête de la ministre est susceptible de préjudicier aux droits de cette commune. Par suite, l’intervention de cette dernière est recevable.
4. Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

Sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la régularité du jugement attaqué.

En ce qui concerne l’action domaniale :

5. Lorsqu’il qualifie de contravention de grande voirie des faits d’occupation irrégulière d’une dépendance du domaine public, il appartient au juge administratif, saisi d’un procès-verbal accompagné ou non de conclusions de l’administration tendant à l’évacuation de cette dépendance, d’enjoindre au contrevenant de libérer sans délai le domaine public et, s’il l’estime nécessaire et au besoin d’office, de prononcer une astreinte, sous la seule réserve que des intérêts généraux, tenant notamment aux nécessités de l’ordre public, n’y fassent obstacle.
6. D’une part, aux termes de l’article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques :  » Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d’amende. Nul ne peut en outre, sur ce domaine, procéder à des dépôts ou à des extractions, ni se livrer à des dégradations. « 
7. D’autre part, aux termes de l’article R. 2124-13 de ce code :  » L’État peut accorder sur le domaine public maritime des concessions ayant pour objet l’aménagement, l’exploitation et l’entretien de plages. Le concessionnaire est autorisé à occuper une partie de l’espace concédé, pour y installer et exploiter des activités destinées à répondre aux besoins du service public balnéaire. Ces activités doivent avoir un rapport direct avec l’exploitation de la plage et être compatibles avec le maintien de l’usage libre et gratuit des plages, les impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques ainsi qu’avec la vocation des espaces terrestres avoisinants. La durée de la concession ne peut excéder douze ans. « 
8. Aux termes de l’article R. 2124-14 de ce code :  » Le concessionnaire peut confier à un ou plusieurs sous-traitants, par des conventions d’exploitation, tout ou partie des activités mentionnées à l’article R. 2124-13 ainsi que la perception des recettes correspondantes. Dans ce cas, le concessionnaire demeure personnellement responsable, tant envers l’État qu’envers les tiers, de l’accomplissement de toutes les obligations de surveillance, d’équipement, de conservation et d’entretien que lui impose le contrat de concession. La date d’échéance des conventions d’exploitation ne doit pas dépasser celle de la concession. « 
9. Aux termes de l’article R. 2124-16 de ce code :  » Les concessions accordées sur les plages doivent respecter, outre les principes énoncés à l’article L. 321-9 du code de l’environnement, les règles de fond précisées aux alinéas suivants. (…) Seuls sont permis sur une plage les équipements et installations démontables ou transportables ne présentant aucun élément de nature à les ancrer durablement au sol et dont l’importance et le coût sont compatibles avec la vocation du domaine et sa durée d’occupation. Les équipements et installations implantés doivent être conçus de manière à permettre, en fin de concession, un retour du site à l’état initial. Leur localisation et leur aspect doivent respecter le caractère des sites et ne pas porter atteinte aux milieux naturels. Toutefois, les installations sanitaires publiques et les postes de sécurité peuvent donner lieu à des implantations fixes, sauf dans un espace remarquable au sens de l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme. Les installations autorisées sont déterminées en fonction de la situation et de la fréquentation de la plage ainsi que du niveau des services offerts dans le proche environnement. La surface de la plage concédée doit être libre de tout équipement et installation démontable ou transportable en dehors d’une période, définie dans la concession, qui ne peut excéder six mois, sous réserve des dispositions des articles R. 2124-17 à R. 2124-19 du présent code. « 
10. Enfin, aux termes de l’article 3.3 du cahier des charges de la concession à la commune de Le Grau du Roi des plages naturelles situées sur son territoire :  » La commune n’est pas autorisée à laisser s’implanter des activités à l’année sur la partie du domaine public objet de la présente concession. Les plages concédées devront rester libre de tout équipement ou installation en dehors de la période d’exploitation de six mois définie à l’article 3.4 du présent cahier des charges, à l’exception des postes de sécurité, des sanitaires publics non démontables et des réseaux enterrés de ces installations. « 
11. Aux termes de l’article 4.2 de ce cahier :  » Le montage et le démontage des installations saisonnières s’opère impérativement durant la période d’occupation en prenant toutes les mesures nécessaires pour ne pas porter atteinte au milieu naturel (…). « 
12. Aux termes de l’article 4.4 de ce cahier :  » Conditions d’occupation et d’exploitation des lots commerciaux dits  » C… de plage  » et  » Location de matériel « . (…) Sur chaque lot de plage avec obligation sanitaire (restaurant de plage) définit à l’article 4.5.1 doit être affiché, par panneau visible de l’extérieur de l’établissement, la présence des équipements (douches, WC) mis à la disposition du public et éventuellement le tarif, à leur accès, qui ne peut être supérieur au tarif fixé par la commune (…) « 
13. Aux termes de l’article 4.5.1 de ce cahier :  » Lots avec activités de restauration (restaurants de plage). Cette activité ne peut être qu’accessoire aux activités en rapport direct avec l’exploitation de la plage (matelas, parasols, …). (…) Ces établissements de plage ne pourront être autorisés que dans le cadre de la réglementation en vigueur (…) comprenant en particulier les obligations suivantes : (…) évacuation des eaux résiduaires hors du domaine public maritime par raccordement au réseau d’assainissement communal ; en cas d’absence de réseaux d’assainissement communal, les installations seront conformes au code de la santé publique et notamment à ses articles L1331-1-1 alinéa 1 et L1331-15 ; (…) ; ils doivent assurer la mise à disposition de 2 WC minimum et d’une douche raccordés dans les mêmes conditions que pour l’évacuation des eaux résiduaires (…) « 
14. Aux termes de l’article 5.1 de ce cahier :  » Équipement. La commune réalise et entretient les équipements suivants : (…) sanitaires publics : dans les conditions prévues par le règlement sanitaire départemental (…) « 

Il résulte de ce cahier des charges de la concession des plages naturelles et du sous-traité d’exploitation consenti à la société Sultan que cette dernière, en qualité de sous-traitante d’exploitation de la zone amodiable n° 16 pour l’exercice de son activité saisonnière de location de matériel comprenant une activité accessoire de restauration, était tenue de mettre à disposition du public, pendant la période de son occupation d’une durée de six mois comprise entre le 15 mars et le 15 octobre, deux toilettes et une douche au minimum moyennant une participation éventuelle n’excédant pas le tarif pratiqué par la commune, raccordés dans les mêmes conditions que celles prévues pour l’évacuation des eaux résiduaires.

Si ces installations sanitaires saisonnières qui fonctionnent pendant la période d’exploitation du restaurant de plage géré par la société Sultan sont nécessaires pour répondre aux besoins du service public balnéaire, il est toutefois constant qu’elles ne sont pas pérennes et doivent être démontées à la fin de la période d’exploitation. Dès lors, compte tenu du caractère démontable de ces installations, et nonobstant leur accessibilité au public, elles ne peuvent être regardées comme constituant des sanitaires publics non démontables visés à l’article 3.3 du cahier des charges qui, seuls, bénéficient d’une dérogation au principe prévoyant l’enlèvement des installations saisonnières démontables et la remise en état du site à la fin de la période d’occupation. Ainsi, compte tenu de la lettre même de l’article 3.3 de ce cahier des charges, cette dérogation ne peut s’appliquer aux réseaux enterrés de ces installations démontables. Il en résulte que, quand bien même la cuve enfouie sous le sable constituerait une station de relevage raccordée au réseau communal d’évacuation des eaux résiduaires, cet ouvrage devait être retiré à la fin de la période d’exploitation du restaurant de plage afin de permettre un retour du site à l’état initial. Dans ces conditions, l’enfouissement par la société Sultan et par son gérant d’une cuve dans le sable de la plage située sur le territoire de la commune de Le Grau du Roi, constaté par un procès-verbal du 23 mars 2023 et dont la matérialité n’est pas remise en cause, constitue une contravention de grande voirie en application de l’article L. 2132.3 du code général de la propriété de la personne publique. Par suite, il y a lieu d’enjoindre à la société Sultan et à M. A…, s’ils ne l’ont pas déjà fait, de retirer sans délai la cuve enfouie dans le sable de la plage appartenant au domaine public maritime, sans qu’y fasse obstacle la circonstance, au demeurant non établie, de la fragilisation et de l’aggravation de l’érosion de la plage que provoquerait ce retrait.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la régularité du jugement attaqué, que la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande de condamnation de la société Sultan et de M. A… au titre de l’action domaniale.

En ce qui concerne l’action publique :

En ce qui concerne la demande de remboursement des frais d’établissement du procès-verbal :

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

DÉCIDE:

1. L’intervention en défense de la commune de Le Grau-du-Roi est admise.
2. Le jugement du tribunal administratif de Nîmes est annulé.
3. Il est enjoint à la société Sultan et à M. A… de retirer sans délai, si cela n’a pas encore été fait, la cuve enfouie dans le sable de la plage située sur la commune de Le Grau du Roi appartenant au domaine public maritime.
4. La société Sultan et M. A… verseront, chacun, au Trésor public une amende d’un montant de 750 euros.
5. La société Sultan et M. A… verseront à l’État une somme globale de 50 euros au titre des frais d’établissement du procès-verbal.
6. Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
7. Le présent arrêt sera notifié à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, et des négociations internationales sur le climat et la nature, à la société à responsabilité limitée Sultan et à M. B… A….

Copie pour information en sera adressée au préfet du Gard, ainsi qu’à la commune de Le Grau-du-Roi.

Délibéré après l’audience du 13 janvier 2026 à laquelle siégeaient :

• M. Romnicianu, président,
• M. Bentolila, président-assesseur,
• Mme Beltrami, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 janvier 2026.

La rapporteure,

K. Beltrami

Le président,

M. Romnicianu

La greffière,

C. Lanoux

La République mande et ordonne à la ministre transition écologique, de la biodiversité, et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.