Formation de contrôleur aérien : contestation des décisions administratives et recours gracieux

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… B… a demandé au tribunal administratif de la Polynésie française d’annuler la décision du 31 juillet 2023 par laquelle le haut-commissaire de la République en Polynésie française a mis fin à sa formation en tant que contrôleur aérien, ensemble la décision du 22 septembre 2023 par laquelle la directrice technique aéroports et navigation aérienne a rejeté son recours gracieux.

Par un jugement n° 2300565 du 16 juillet 2024, le tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 16 octobre 2024 et le 26 juin 2025, ainsi qu’un mémoire présenté le 29 juillet 2025 qui n’a pas été communiqué, M. B…, représenté par Me Bras, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement du 16 juillet 2024 ;
2. d’annuler les décisions des 31 juillet et 22 septembre 2023 ;
3. et de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

En ce qui concerne la régularité du jugement :

• le tribunal a omis de statuer sur les moyens tirés des vices affectant la procédure suivie devant la commission de la formation en unité, tenant à la méconnaissance du principe du contradictoire, à l’irrégularité de la composition de cette commission et au caractère incomplet du procès-verbal de la séance du 30 mai 2023.

En ce qui concerne le bien-fondé :

• la compétence des signataires des décisions des 31 juillet et 22 septembre 2023 n’est pas établie ;
• ces décisions sont insuffisamment motivées ;
• la procédure suivie devant la commission de la formation en unité est viciée, au regard de l’irrégularité de la convocation devant cette instance, de la méconnaissance du principe du contradictoire et des droits de la défense, de l’irrégularité de la composition de cette commission et du caractère incomplet du procès-verbal de la séance du 30 mai 2023 ;
• la formation qui lui a été délivrée est entachée d’irrégularités tenant à la communication des objectifs, à la complexité des appareils et à la durée de cette formation ;
• la décision d’arrêt de sa formation méconnait le règlement (UE) 2015/340 de la Commission du 20 février 2015, rendu applicable en Polynésie française, dès lors que ce n’est qu’à l’issue d’une évaluation sanctionnée par un examen théorique ou pratique qu’il peut être décidé d’arrêter ou de poursuivre la formation d’un contrôleur aérien, ce qui n’a pas été le cas en l’espèce ;
• le stage formateur SC1, qui avait vocation à le former, a été irrégulièrement détourné en instrument de sélection ;
• les décisions sont entachées d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elles ont retenu la durée anormalement longue de sa formation ;
• les décisions en litige sont entachées d’un détournement de pouvoir compte tenu du traitement inéquitable dont il a fait l’objet.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 juin et le 25 juillet 2025, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, le ministre chargé des transports conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 30 juin 2025, la clôture d’instruction, initialement fixée au 18 juillet 2025, a été reportée au 4 août 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le règlement (UE) 2015/340 de la Commission du 20 février 2015 ;
• le code des transports ;
• le code de l’aviation civile ;
• la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
• la loi n° 89-1007 du 31 décembre 1989 ;
• le décret n°90-998 du 8 novembre 1990 ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Bories,
• les conclusions de M. Perroy, rapporteur public,
• et les observations de Me Benkrid, substituant Me Bras, représentant M. B….

Considérant ce qui suit :

1. M. B…, ingénieur du contrôle de la navigation aérienne, a été affecté au sein de l’organisme de contrôle aérien de Tahiti-Faa’a (Polynésie française) à compter du 1er mai 2021. Il a suivi une formation lui permettant d’obtenir l’ensemble des qualifications et mentions d’unité au sein de cet organisme à compter du 14 mars 2022. Par une décision du 31 juillet 2023, le haut-commissaire de la République en Polynésie française a mis fin à la formation de M. B… en qualité de contrôleur aérien. Par une décision du 22 septembre 2023, la directrice technique aéroports et navigation aérienne de la direction générale de l’aviation civile a rejeté son recours gracieux. M. B… relève appel du jugement du 16 juillet 2024 par lequel le tribunal administratif de la Polynésie française a rejeté sa requête tendant à l’annulation de ces deux décisions.

Sur la régularité du jugement :

2. Il ressort des pièces du dossier de première instance que, dans un mémoire complémentaire présenté le 4 juillet 2024, M. B… a soulevé trois moyens tirés des vices dont était entachée la procédure suivie devant la commission de formation en unité, et tenant à la méconnaissance du principe du contradictoire, à l’irrégularité de la composition de cette commission, et au caractère incomplet du procès-verbal de la séance du 30 mai 2023. Le tribunal administratif n’a pas visé ces moyens et n’y a pas répondu, de sorte que son jugement est irrégulier.

3. Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu d’annuler le jugement attaqué et de statuer par la voie de l’évocation sur la demande présentée par M. B….

Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision du 22 septembre 2023 :

4. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il résulte de ce qui vient d’être exposé que M. B… ne peut utilement invoquer les vices propres dont serait entachée la décision du 22 septembre 2023 de la directrice technique aéroports et navigation aérienne en tant qu’elle rejette son recours gracieux. Par suite, les moyens tirés de l’illégalité de cette décision ne peuvent qu’être écartés.

Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision du 31 juillet 2023 :

5. En premier lieu, par un arrêté n° DIR 23-213 du 1er juillet 2023, régulièrement publié au journal officiel de la Polynésie française le 5 juillet 2023, le directeur du service d’Etat de l’aviation civile en Polynésie française a régulièrement donné, à son article 5, délégation de signature à M. C… D… à l’effet de signer les décisions relatives à la délivrance, la suspension ou le retrait des licences de contrôle de la circulation aérienne, au nombre desquelles figurent les décisions d’arrêt de formation des contrôleurs aériens. Ainsi, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision litigieuse manque en fait.

6. En deuxième lieu, il ressort des termes de la décision litigieuse, qui comporte les visas des textes dont il est fait application, que le haut-commissaire de la République en Polynésie française a notamment relevé les nombreux moyens mis à la disposition de M. B…, le caractère anormalement long de sa formation, ses nombreuses insuffisances dans la connaissance de notions élémentaires portant notamment sur l’appropriation de l’outil de contrôle et les méthodes fondamentales nécessaires à la sécurité des vols, ainsi que des erreurs d’analyse, y compris sur des simulations effectuées à plusieurs reprises. Dans ces conditions, cette décision contient les éléments de fait permettant à l’intéressé d’être informé de ses motifs, et le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l’article ATCO.D.055 du règlement (UE) 2015/340 de la commission du 20 février 2015 déterminant les exigences techniques et les procédures administratives applicables aux licences et certificats de contrôleur de la circulation aérienne conformément au règlement (CE) no 216/2008 du Parlement européen et du Conseil, modifiant le règlement d’exécution (UE) no 923/2012 de la Commission et abrogeant le règlement (UE) no 805/2011 de la Commission, applicable en Polynésie française :  » a) Un plan de formation en unité doit être mis en place par l’organisme de formation pour chaque unité ATC et approuvé par l’autorité compétente. b) Le plan de formation en unité doit comprendre au moins : 1) les qualifications et mentions faisant l’objet de la formation ; 2) la structure de la formation en unité ; 3) la liste des formations en unité en application du point ATCO.D.060 ; 4) la procédure d’exécution d’une formation en unité ; 5) les méthodes de formation ; 6) la durée minimale des formations en unité ; 7) la procédure d’adaptation des formations en unité pour tenir compte des qualifications et/ou mentions de qualifications acquises et de l’expérience des candidats, le cas échéant ; 8) les procédures de vérification des connaissances théoriques et de la compréhension en application du point ATCO.D.065, y compris le nombre, la fréquence et le type ainsi que les notes de réussite aux examens, qui doivent correspondre à au moins 75 % des points alloués à ces examens théoriques ; 9) les procédures d’évaluation en application du point ATCO.D.070, y compris le nombre et la fréquence des examens pratiques ; 10) les qualifications, rôles et responsabilités du personnel de formation ; 11) la procédure d’arrêt de la formation ; 12) la procédure de recours ; 13) l’identification des pièces à conserver concernant la formation en unité ; 14) une liste des situations anormales et d’urgence identifiées et propres à chaque mention d’unité ; 15) la procédure et les motifs de révision et de modification du plan de formation en unité et de soumission dudit plan à l’autorité compétente. Le plan de formation en unité fera l’objet d’une révision au moins une fois tous les trois ans. « . Le plan de formation en unité (PFU) des contrôleurs aériens de l’aérodrome de Tahiti-Faa’a, dans sa version applicable au litige, a reçu l’agrément de la direction de la sécurité de l’aviation civile le 6 avril 2023.

8. D’une part, le point 7.1.4.2 du PFU de Tahiti Faa’a, relatif à la commission de formation en unité, prévoit que :  » Sa composition est la suivante : Le chef de la division Circulation aérienne, qui en assure la présidence ; le chef de la subdivision instruction ; le chef de la subdivision contrôle ; un instructeur ayant participé à la formation locale, un chef de tour de l’équipe du contrôleur en formation (quand formation NTAA/ZZ) ; le ou les examinateurs du candidat, si le candidat a été présenté à des examens de vérification d’aptitude pratique. (…) La CFU (…) examine les cas de difficultés de formation ou d’échecs aux examens. Dans ces cas, l’agent est convoqué et entendu, il peut se faire accompagner. La CFU rend ensuite un avis « poursuite de formation » ou « arrêt de formation », transmis au chef d’organisme pour décision. (…) « 

9. D’autre part, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de cette décision ou s’il a privé les intéressés d’une garantie.

10. Dès lors qu’aucun texte ne prévoit que la convocation devant la commission de formation en unité émane de son président, M. B… ne peut utilement se prévaloir de l’incompétence du signataire du courrier du 22 mai 2023 par lequel il a été convoqué à une séance le 30 mai 2023. En outre, ce courrier indique comme ordre du jour de la séance :  » Suites formation A… B…  » et permettait ainsi au requérant de connaître son objet. Le moyen tiré de l’irrégularité de la convocation devant la commission doit ainsi être écarté.

11. M. B… soutient que la composition de la commission de formation en unité, qui a émis un avis préconisant l’arrêt de sa formation le 30 mai 2023, était irrégulière faute de compter parmi ses membres un chef de tour. Il ressort toutefois des pièces du dossier qu’ont participé à la séance du 30 mai 2023 le chef de la division Circulation aérienne, le chef de la subdivision instruction, le chef de la subdivision contrôle et le chef de quart instructeur. Les membres de cette commission ont par ailleurs pu consulter l’ensemble des fiches de suivi de la formation de l’intéressé, établies par ses instructeurs. Dans ces conditions, la procédure suivie devant cette commission n’a pas effectivement privé M. B… de la garantie, qui résulte des textes cités au point 8, que constitue pour l’agent le fait que la commission de formation en unité soit éclairée par un de ses instructeurs. Il ne ressort en outre pas des pièces du dossier que l’absence du chef de tour de l’équipe de M. B…, à supposer qu’il ait été placé en équipe avant l’interruption de sa formation, aurait eu une influence sur le sens de la décision litigieuse.

12. En quatrième lieu, M. B… se prévaut d’une méconnaissance du principe du contradictoire et des droits de la défense, dès lors qu’il n’a pas reçu communication des fiches formatives électroniques établies par ses instructeurs avant la séance de la commission de formation en unité ni même au cours de cette séance, et qu’il existe une incertitude sur la version de ces fiches présentée à la commission. Il ne résulte toutefois d’aucun texte que ces fiches, qui sont un outil de suivi de la progression du stagiaire, devraient être mises à la disposition de l’agent lorsqu’un arrêt de formation est envisagé. Par ailleurs, les lacunes relevées par les instructeurs de M. B… ont été exposées à l’intéressé lors de la séance du 30 mai 2023, au cours de laquelle il était accompagné et a pu présenter ses observations, de sorte que la modification ultérieure des fiches formatives, dont il ne ressort pas des pièces du dossier qu’elle aurait eu un autre objet que leur anonymisation, n’a pas porté atteinte, en tout état de cause, à son droit au respect du contradictoire et des droits de la défense.

13. En cinquième lieu, contrairement à ce que soutient le requérant, le procès-verbal de la commission de formation en unité comporte les noms et qualités des personnes présentes, les éléments chronologiques de suivi de formation, ainsi que les éléments relatifs à son temps de formation, y compris en comparaison avec les temps moyens de formation.

14. Il résulte de ce qui a été dit aux points 10 à 13 que les moyens tirés des vices dont serait entachée la procédure suivie devant la commission de formation en unité doivent être écartés.

15. En sixième lieu, si M. B… se prévaut d’un manque de communication sur les objectifs qu’il devait atteindre lors de sa formation, de la complexité des appareils d’entraînement et de la durée de sa formation, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’il n’aurait pas accompli sa formation dans des conditions lui permettant d’acquérir les qualifications professionnelles et de faire la preuve de ses capacités pour les fonctions de contrôleur aérien. Les moyens tirés des conditions dans lesquelles s’est déroulée sa formation doivent ainsi être écartés.

16. En septième lieu, M. B… soutient que la décision en litige est dépourvue de base légale, dès lors que l’arrêt de formation ne peut intervenir qu’à la suite d’un échec à un examen théorique ou pratique. Toutefois, contrairement à ce qu’il avance, aucune disposition du règlement (UE) 2015/340 du 20 février 2015 ne subordonne l’arrêt de formation à l’échec à un examen. En revanche, il ressort du point 7.1.4.2. du PFU de Tahiti Faa’a, précité au point 8, que l’arrêt de formation peut être consécutif à des difficultés de formation rencontrées par le contrôleur stagiaire. C’est ainsi sans entacher sa décision d’une erreur de droit que le haut-commissaire de la République a fondé sa décision d’arrêt de formation sur les lacunes persistantes de M. B….

17. En huitième lieu, le point 7.1.1.1 du PFU, relatif à la phase NTAA/ZZ-Première section, dite SC1, énonce que  » La première section, d’une durée de 4 semaines (fluctuable d’une à deux semaines complémentaires en fonction du nombre de stagiaires à former simultanément), s’effectue au sein de la subdivision instruction. / Lorsqu’ils sont en phase NTAA/ZZ première section, les élèves bénéficient de cours théoriques et d’un entraînement sur simulateur et sur positions suivant un emploi du temps établi par l’entité chargée de l’instruction sur la base de 32 heures réparties sur 4 ou 5 jours par semaine. (…) « .

18. Il ressort des pièces du dossier que M. B… a suivi la formation dite  » SC1  » entre le 11 et le 27 avril 2023, puis qu’il a bénéficié d’un complément de formation du 22 au 25 mai 2023. La CFU a constaté chez l’intéressé, à l’issue de ce module complémentaire, des lacunes persistantes dans les méthodes fondamentales nécessaires à la sécurité des vols, et a, par suite, proposé un arrêt de formation. Ainsi la décision d’arrêt de formation de M. B… qui, ainsi qu’il a été dit au point 16, n’était pas subordonnée à l’échec à un examen, est fondée sur les lacunes persistantes du contrôleur à l’issue de sa formation SC1, sans que le requérant puisse utilement faire valoir que cette formation a été détournée en épreuve sélective.

19. En neuvième lieu, la durée de référence de la formation est fixée par le point 4.2.3 du PFU. Le point 7.1.4.2 prévoit que la CFU  » examine les cas de formation anormalement longues (dépassant la durée moyenne de plus de 60 heures dans le cadre formation ZT ou 1,5 mois dans le cadre ZZ) « .

20. M. B… soutient que ses congés et arrêts maladie ont, à tort, été comptabilisés dans sa formation ZT, et que son temps de formation pour la mention ZZ, d’une durée de quatre semaines, n’est pas supérieur à la moyenne. Il ressort toutefois des pièces du dossier, d’une part, que pour la phase ZT suivie par le requérant, 297 heures pour la formation sur la  » position LOC  » ont été déclarées et 343 heures pour la formation sur la  » position APP « , alors que les durées moyennes prévues pour ces formations sont de 230 heures et, d’autre part, que ces heures correspondent au nombre effectif d’heures en formation de l’intéressé, ses périodes d’absence n’ayant pas été prises en compte. En outre, la durée de sa formation dans le module ZZ n’a pas été qualifiée d’anormalement longue. Par suite, le requérant n’est pas fondé à soutenir que la décision litigieuse serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation tenant à la durée excessive de sa formation.

21. En dernier lieu, à supposer que M. B… aurait été le seul contrôleur à avoir fait l’objet d’un arrêt de formation dans les conditions décrites par le présent arrêt, cette circonstance ne permet pas de faire présumer une situation de discrimination à son encontre. Par ailleurs le requérant n’établit pas, au vu de l’ensemble des éléments du dossier, que la décision en litige est entachée d’un détournement de pouvoir tenant au dénigrement, à la volonté de nuire de ses instructeurs ou au comportement partial de l’administration à son égard.

22. Il résulte de tout ce qui précède que M. B… n’est pas fondé à demander l’annulation de la décision du 31 juillet 2023 mettant fin à sa formation de contrôleur aérien et de la décision du 22 septembre 2023 rejetant son recours gracieux.

23. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. B… demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE:

Article 1er : Le jugement n°2300565 du tribunal administratif de la Polynésie française est annulé.

Article 2 : Les conclusions de la demande présentée par M. B… devant le tribunal administratif de la Polynésie française et le surplus de ses conclusions d’appel sont rejetés.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… et au ministre des transports.

Copie en sera adressée au haut-commissaire de la République en Polynésie française.

Délibéré après l’audience du 21 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

• Mme Vidal, présidente de chambre,
• Mme Bories, présidente assesseure,
• Mme Breillon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 février 2026.

La rapporteure,

C. BORIES

La présidente,

S. VIDAL

La greffière,

C. ABDI-OUAMRANE

La République mande et ordonne au ministre des transports, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.