Responsabilité de l’État → Indemnisation des préjudices liés à une décision illégale

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… B… a demandé au tribunal administratif d’Amiens de condamner l’État à lui verser la somme de 12 079 874 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis à raison de l’illégalité fautive de la décision du 10 juillet 2014 par laquelle la garde des sceaux, ministre de la justice, a refusé d’agréer sa nomination en qualité de notaire associé au sein de la société civile professionnelle « Yves Redaud, André Bonneterre, Jean-Pierre Bernard et Corinne Feuillette-Cadenne », titulaire d’un office notarial à la résidence de Saint-Quentin (Aisne).

Par un jugement n° 2103403 du 28 décembre 2023, le tribunal administratif d’Amiens a condamné l’État à verser à M. B… une somme de 455 000 euros au titre de la réparation de ses préjudices et une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et il a rejeté le surplus des conclusions.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 13 mars 2024, 22 septembre 2025 et 9 octobre 2025, M. B…, représenté par Me Calot, demande à la cour :

1. de réformer ce jugement en portant le montant de l’indemnisation qu’il met à la charge de l’État à 12 079 874 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du jour de sa demande préalable et de leur capitalisation ;
2. d’enjoindre à l’État de lui verser, dans un délai de quinze jours à compter de l’arrêt à intervenir et sous astreinte de 150 euros par jour de retard, la somme au titre des frais irrépétibles mise à sa charge par le précédent arrêt de la cour du 4 juillet 2017 et les intérêts au taux légal correspondant ;
3. de mettre à la charge de l’État une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

• sa requête d’appel a été présentée dans le délai de deux mois suivant la notification du jugement attaqué et est, par suite, recevable ;
• la responsabilité de l’État est engagée à raison de la faute tenant à l’illégalité entachant la décision du 10 juillet 2014 par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice, a refusé d’agréer sa nomination en qualité de notaire associé au sein de la société civile professionnelle « Yves Redaud, André Bonneterre, Jean-Pierre Bernard et Corinne Feuillette-Cadenne » ;
• elle est également engagée à raison de l’inexécution de l’arrêt rendu par la cour le 4 juillet 2017, le garde des sceaux, ministre de la justice, n’ayant pas procédé au réexamen de sa demande de nomination en qualité de notaire associé au sein de la société civile professionnelle « Yves Redaud, André Bonneterre, Jean-Pierre Bernard et Corinne Feuillette-Cadenne » ;
• il est fondé à solliciter, en réparation des préjudices qu’il a subis, les indemnités suivantes : 8 980 468 euros au titre de la perte des revenus qu’il aurait retirés de son activité de notaire associé, 1 161 043 euros au titre de la perte de prestations de retraite, 339 733 euros au titre de la perte de la plus-value des parts sociales qu’il aurait acquises, 338 630 euros au titre de l’atteinte à sa réputation, 1 200 000 euros au titre des troubles dans ses conditions d’existence et 60 000 euros au titre des souffrances endurées.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 février 2025, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête et, par la voie de l’appel incident, demande à la cour de réformer le jugement attaqué en ramenant le montant de l’indemnisation qu’il met à la charge de l’État à 316 000 euros.

Il soutient que :

• la requête d’appel est tardive et, par suite, irrecevable ;
• les conclusions indemnitaires de M. B…, en tant qu’elles se fondent sur la prétendue inexécution de l’arrêt de la cour du 4 juillet 2017, n’ont pas été précédées d’une demande préalable et soulèvent un litige distinct ; elles sont, par suite, irrecevables ; en tout état de cause, elles sont infondées dès lors qu’il a régulièrement exécuté la mesure d’injonction prononcée à son encontre ;
• l’illégalité fautive de la décision du 10 juillet 2014 n’a pu occasionner de préjudice qu’entre les mois de janvier 2014 et décembre 2017 ;
• l’illégalité fautive de la décision précitée est seulement à l’origine d’une perte de chance de retrouver une situation comparable qu’il y a lieu de fixer à 80 % ;
• les pertes de revenus d’activité, de prestations de retraite et de plus-value des parts sociales dont M. B… fait état ne présentent pas de caractère certain ;
• le préjudice d’atteinte à la réputation professionnelle n’est pas établi ;
• les troubles dans les conditions d’existence invoqués par M. B… ne sont pas en lien direct et certain avec l’illégalité fautive de la décision du 4 juillet 2017 ;
• l’indemnisation du préjudice moral subi par M. B… doit être ramenée à 1 000 euros.

Par ordonnance du 12 novembre 2025, la clôture immédiate de l’instruction a été prononcée, en application des articles R. 613-1 et R. 611-11-1 du code de justice administrative.

Un mémoire a été produit pour M. B… le 2 décembre 2025.

M. B… a été admis au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 18 avril 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;
• le décret n° 73-609 du 5 juillet 1973 ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Toutias, premier conseiller,
• les conclusions de M. Groutsch, rapporteur public,
• et les observations de Me Calot, représentant M. B….

Considérant ce qui suit :

1. M. A… B…, né le 28 août 1969, a sollicité, le 13 novembre 2013, sa nomination en qualité de notaire associé au sein de la société civile professionnelle (SCP) « Yves Redaud, André Bonneterre, Jean-Pierre Bernard et Corinne Feuillette-Cadenne », titulaire d’un office notarial à la résidence de Saint-Quentin (Aisne). Par une décision du 10 juillet 2014, la garde des sceaux, ministre de la justice, a refusé de faire droit à sa demande. Par arrêt n° 16DA01490 en date du 4 juillet 2017, la cour, sur saisine de M. B…, a annulé cette décision. M. B… a demandé au garde des sceaux, ministre de la justice de l’indemniser des préjudices ayant résulté de cette décision par un courrier du 14 octobre 2019, réceptionné le 15 octobre suivant, auquel aucune suite n’a été donnée. Par le jugement du 28 décembre 2023, le tribunal administratif d’Amiens, sur saisine de M. B…, a condamné l’État à lui verser une somme de 455 000 euros en réparation des préjudices qu’il a subis à raison de l’illégalité fautive de la décision du 10 juillet 2014. M. B…, relevant appel de ce jugement, demande à la cour de porter le montant de l’indemnisation qu’il lui alloue à la somme de 12 079 874 euros et en outre d’enjoindre à l’État de lui verser la somme de 1 500 euros que la cour a mise à sa charge au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative par l’arrêt du 4 juillet 2017. En défense, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête et, par la voie de l’appel incident, demande à la cour de ramener le montant de la condamnation prononcée à l’encontre de l’État à 316 000 euros.

Sur la recevabilité de la requête d’appel :

2. Aux termes de l’article R. 811-2 du code de justice administrative : « Sauf disposition contraire, le délai d’appel est de deux mois. Il court contre toute partie à l’instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 à R. 751-4-1 (…) ».

3. Il résulte de l’instruction, notamment des pièces produites par M. B…, que le jugement attaqué lui a été notifié par une lettre recommandée avec accusé de réception datée du 2 janvier 2024, qu’il a retirée auprès des services postaux le 16 janvier 2024. Sa requête d’appel a été enregistrée au greffe de la cour moins de deux mois plus tard, le 13 mars 2024. La fin de non-recevoir opposée en défense par le garde des sceaux, ministre de la justice, tirée de la tardiveté de la requête d’appel, doit, dès lors, être écartée.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :

4. Aux termes de l’article L. 412-1 du code de justice administrative : « La requête doit, à peine d’irrecevabilité, être accompagnée, sauf impossibilité justifiée, de l’acte attaqué ou, dans le cas mentionné à l’article R. 421-2, de la pièce justifiant de la date de dépôt de la réclamation. / (…) ». Aux termes de l’article R. 421-1 du même code : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle. / (…) ». Aux termes de l’article R. 421-2 du même code : « Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l’autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l’intéressé dispose, pour former un recours, d’un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient avant l’expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. / La date du dépôt de la demande à l’administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l’appui de la requête. / (…) ».

5. Contrairement à ce que soutenait le garde des sceaux, ministre de la justice, devant le tribunal administratif d’Amiens, la requête indemnitaire de M. B… a été précédée d’une demande préalable, le 14 avril 2019, dont celui-ci a communiqué une copie à l’appui de sa requête ainsi que la justification de la réception de celle-ci, le 15 avril 2019, par les services du ministère de la justice. En revanche, il résulte des termes de cette demande préalable que, pour demander à l’État de l’indemniser des préjudices qu’il estime avoir subis, M. B… s’est seulement prévalu de l’illégalité fautive de la décision du garde des sceaux, ministre de la justice, du 10 juillet 2014 et non de la faute que l’État aurait commise en s’abstenant d’exécuter l’arrêt de la cour n° 16DA01490 en date du 4 juillet 2017 ou en ne l’exécutant pas correctement. Il s’ensuit qu’ainsi que le garde des sceaux, ministre de la justice, l’a soutenu en première instance et en appel, la demande de M. B… est irrecevable en tant qu’elle recherche la responsabilité fautive de l’État à raison de l’inexécution de l’arrêt de la cour en date du 4 juillet 2017, pour être fondée sur un fait générateur distinct de celui invoqué dans sa demande préalable et, par suite, pour n’avoir pas été précédée d’une liaison du contentieux. Il en résulte, d’une part, que les conclusions indemnitaires présentées par M. B…, en tant qu’elles sont fondées sur l’inexécution de l’arrêt de la cour en date du 4 juillet 2017, ainsi que celles relatives à la somme de 1 500 euros que cet arrêt a mis à la charge de l’État au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, présentées sous la forme de conclusions à fin d’injonction et d’astreinte, doivent être rejetées comme irrecevables et, d’autre part, qu’il y a seulement lieu pour la cour d’examiner la demande de M. B… en tant qu’elle recherche la responsabilité fautive de l’État à raison de l’illégalité de la décision du garde des sceaux, ministre de la justice, en date du 10 juillet 2014.

En ce qui concerne la responsabilité de l’État :

6. Il résulte de l’instruction que, par l’arrêt n° 16DA01490 en date du 4 juillet 2017, la cour a jugé que la garde des sceaux, ministre de la justice, a commis une erreur d’appréciation en opposant à M. B… un manquement à l’honneur, à la probité et aux bonnes mœurs pour lui refuser sa nomination en qualité de notaire associé au sein de la SCP « Yves Redaud, André Bonneterre, Jean-Pierre Bernard et Corinne Feuillette-Cadenne » et elle a annulé pour ce motif la décision en ce sens du 10 juillet 2014. L’illégalité de cette décision est constitutive d’une faute engageant la responsabilité de l’État et obligeant ce dernier à réparer les préjudices en résultant.

En ce qui concerne la réparation des préjudices de M. B… :

S’agissant de la perte de revenus d’activité :

7. Il résulte de l’instruction que l’illégalité fautive de la décision du 10 juillet 2014 a fait échec au projet d’association de M. B… dans la SCP « Yves Redaud, André Bonneterre, Jean-Pierre Bernard et Corinne Feuillette-Cadenne » et, par suite, l’a privé des revenus qu’il aurait pu retirer de son activité au sein de cet office notarial. Il s’ensuit qu’il revient à l’État d’indemniser l’intégralité des pertes de revenus ainsi subies par M. B… entre le 10 juillet 2014, date à laquelle la décision illégale a été prononcée, et le 4 juillet 2017, date à laquelle cette décision a été annulée par l’arrêt de la cour n° 16DA01490 et à laquelle M. B…, à défaut de pouvoir poursuivre son projet précédent dès lors que le notaire dont il avait prévu de prendre la succession avait déjà cédé ses parts à un autre candidat, a retrouvé la faculté de se porter à nouveau candidat à tout autre office notarial. Il résulte des bilans d’activité de la SCP « Yves Redaud, André Bonneterre, Jean-Pierre Bernard et Corinne Feuillette-Cadenne » au cours des trois années précédant le projet d’association de M. B… que cet office notarial dégageait un revenu annuel moyen de 1 015 891 euros, à répartir alors entre quatre associés. Toutefois, le maintien de ces résultats au même niveau ne présente pas de caractère certain compte tenu notamment du contexte concurrentiel dans lequel s’exerce la profession libérale de notaire, de la survenue du décès d’un des associés et de l’incertitude concernant les résultats personnels de M. B…, dont la précédente expérience comme notaire d’un office individuel s’était soldée par un échec. En outre, pour prétendre à la perception de revenus d’activité au sein de la SCP « Yves Redaud, André Bonneterre, Jean-Pierre Bernard et Corinne Feuillette-Cadenne », M. B… aurait préalablement dû faire l’acquisition de parts sociales, le protocole de cession conclu en 2013 prévoyant ainsi un prix de cession de 490 000 euros. Enfin, la décision litigieuse n’a, par elle-même, pas placé M. B… dans l’impossibilité de retrouver, même pendant la période précitée, un emploi équivalent ou susceptible de lui procurer un niveau de ressources comparables. À cet égard, les difficultés rencontrées par M. B… pour retrouver un emploi ne trouvent pas leur origine exclusive dans la décision de la garde des sceaux, ministre de la justice, en date du 10 juillet 2014, mais s’expliquent aussi par l’échec qu’il a subi dans sa précédente expérience de notaire d’un office individuel ainsi que dans la sanction prononcée à son encontre par la chambre régionale de discipline du conseil régional des notaires de Paris le 23 avril 2008 en raison des irrégularités commises dans l’exercice de ses fonctions et dans la gestion de son office. Dans ces conditions, il sera fait une juste appréciation de la perte de revenus imputable à la faute de l’État en l’évaluant à 150 000 euros par an et en lui allouant, au titre de la période indemnisable de trois années précédemment mentionnées, une indemnité totale de 450 000 euros.

S’agissant de la perte de prestations de retraite :

8. Ainsi qu’il a été dit au point précédent, la décision de la garde des sceaux, ministre de la justice, en date du 10 juillet 2014 n’a pas par elle-même privé M. B… de toute possibilité de retrouver un emploi et ne l’empêche en tout état de cause pas, depuis son annulation par l’arrêt de la cour n° 16DA01490 du 4 juillet 2017, de se porter candidat à un autre office notarial. En outre, alors qu’il fait lui-même mention que le montant des pensions versées aux anciens notaires est principalement déterminé au vu des résultats des trois exercices précédent l’admission à la retraite, M. B… n’établit pas que l’absence de cotisations pendant les trois années pendant lesquelles la décision litigieuse a reçu application puisse influer de manière déterminante sur le montant des pensions qu’il percevra à la suite de son admission à la retraite. Dans ces conditions, le préjudice de retraite ne présente pas de caractère certain et M. B… n’est pas fondé à solliciter une indemnité à ce titre.

S’agissant de la perte de la plus-value des parts sociales :

9. Si, en l’absence de l’illégalité fautive commise par la garde des sceaux, ministre de la justice, M. B… aurait pu, ainsi qu’il a été dit au point n°7, faire l’acquisition de parts sociales dans la SCP « Yves Redaud, André Bonneterre, Jean-Pierre Bernard et Corinne Feuillette-Cadenne », il ne démontre pas en revanche qu’il aurait réalisé une plus-value à l’occasion de la cession des mêmes parts à une date ultérieure. Dans ces conditions, le préjudice tiré de la perte de la plus-value des parts sociales ne présente pas de caractère certain et M. B… n’est pas fondé à solliciter une indemnité à ce titre.

S’agissant de l’atteinte à la réputation professionnelle :

10. Il résulte de l’instruction que, pour refuser à M. B… sa nomination en qualité de notaire associé au sein de la SCP « Yves Redaud, André Bonneterre, Jean-Pierre Bernard et Corinne Feuillette-Cadenne », la garde des sceaux, ministre de la justice, lui a indûment opposé, par la décision du 10 juillet 2014, un manquement à l’honneur, à la probité et aux bonnes mœurs. Il résulte également de l’instruction que cette décision, bien que n’ayant pas fait l’objet d’un affichage ou d’une publication, n’est pas ignorée des organismes de la profession ainsi que des autres professions juridiques réglementées auxquelles M. B… pourrait prétendre, en particulier de ceux de la profession d’avocat qui ont refusé son admission le 10 mars 2015. Il en résulte une atteinte à la réputation professionnelle de M. B… dont il sera fait une juste appréciation en lui allouant une indemnité de 10 000 euros.

S’agissant des troubles dans les conditions d’existence :

11. M. B… n’établit pas que l’abandon de son projet d’association dans la SCP « Yves Redaud, André Bonneterre, Jean-Pierre Bernard et Corinne Feuillette-Cadenne » faisait obstacle par lui-même au versement de l’aide financière que ses parents lui avaient alors promis. En outre, alors que, ainsi qu’il a été dit au point Erreur ! Source du renvoi introuvable., la situation d’inactivité de M. B… ne peut plus être regardée comme étant une conséquence directe et certaine de la décision de la garde des sceaux, ministre de la justice, en date du 10 juillet 2014 depuis son annulation par la cour le 4 juillet 2017, la circonstance invoquée par M. B… qu’il ne pourrait plus accéder au crédit bancaire ne peut pas davantage être regardée comme étant en lien avec l’illégalité fautive de la décision du 10 juillet 2014. Dans ces conditions, les troubles dans les conditions d’existence, tels qu’ils sont invoqués par M. B…, ne présentent pas de lien direct et certain avec l’illégalité fautive de la décision du 10 juillet 2014 et il n’est pas fondé à solliciter une indemnité à ce titre.

S’agissant du préjudice moral :

12. M. B…, qui justifie avoir fait l’objet d’un traitement médical anxiolytique à partir du mois de mars 2015 ainsi que d’un suivi psychologique et psychiatrique pour des troubles dépressifs, est fondé à solliciter l’indemnisation du préjudice moral qu’il a subi à raison de la décision du garde des sceaux, ministre de la justice, en date du 10 juillet 2014. Il sera fait une juste appréciation du préjudice moral imputable à la faute de l’État en lui allouant une indemnité de 5 000 euros.

13. Il résulte de tout ce qui précède que l’État doit être condamné, en réparation des préjudices résultant de l’illégalité fautive entachant la décision de la garde des sceaux, ministre de la justice, en date du 10 juillet 2014, à verser à M. B… une somme 465 000 euros. Il s’ensuit que M. B… est seulement fondé à demander que la condamnation prononcée à l’encontre de l’État par le jugement attaqué soit portée à cette somme. Le garde des sceaux, ministre de la justice, n’est, quant à lui, pas fondé à demander à ce que le montant de cette même condamnation soit ramené à 316 000 euros.

Sur les intérêts légaux et leur capitalisation :

14. D’une part, lorsqu’ils ont été demandés, et quelle que soit la date de cette demande, les intérêts moratoires dus en application de l’article 1231-6 du code civil courent à compter du jour où la demande de paiement du principal est parvenue au débiteur ou, en l’absence d’une telle demande préalablement à la saisine du juge, à compter du jour de cette saisine. Il s’ensuit que M. B… a droit aux intérêts au taux légal correspondant à l’indemnité mise à la charge de l’État à compter de la réception par celui-ci de sa demande indemnitaire préalable, soit à compter du 15 octobre 2019.

15. D’autre part, la capitalisation des intérêts correspondant à la somme mise à la charge de l’État n’a été demandée par M. B… que dans un mémoire complémentaire enregistré au greffe du tribunal administratif d’Amiens le 30 mars 2023. A cette date, il était dû au moins une année d’intérêts. Dès lors, conformément aux dispositions de l’article 1343-2 du code civil, il y a lieu de faire droit à cette demande tant à cette date qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Sur les frais liés au litige :

16. M. B… n’allègue pas avoir exposé de frais autres que ceux pris en charge par l’État au titre de l’aide juridictionnelle totale qui lui a été allouée. D’autre part, l’avocat de M. B… n’a pas demandé que lui soit versée par l’État la somme correspondant aux frais exposés qu’il aurait réclamée à son client si ce dernier n’avait bénéficié d’une aide juridictionnelle totale. Dans ces conditions, les conclusions de la requête tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

DÉCIDE :

Article 1er : La somme de 455 000 euros que l’État a été condamné à verser à M. B… est portée à 465 000 euros (quatre-cent-soixante-cinq-mille euros) avec intérêts au taux légal à compter du 15 octobre 2019. Les intérêts échus à la date du 30 mars 2023, puis à chaque échéance annuelle à compter de cette date, seront capitalisés à chacune de ces dates, pour produire eux-mêmes intérêts.

Article 2 : Le jugement n° 2103403 du 28 décembre 2023 du tribunal administratif d’Amiens est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l’audience publique du 9 décembre 2025 à laquelle siégeaient :

• M. Benoît Chevaldonnet, président de chambre,
• M. Laurent Delahaye, président-assesseur,
• M. Guillaume Toutias, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 janvier 2026.

Le rapporteur,
Signé : G. Toutias

Le président de chambre,
Signé : B. Chevaldonnet

La greffière,
Signé : A-S. Villette

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,
Pour la greffière en chef,
par délégation,
La greffière