Responsabilité de l’État en matière d’autorisation de défrichement : recours et indemnisation

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Sous le n° 2100586, la société civile d’exploitation agricole de la Peyre, le groupement foncier agricole de la Peyre et M. B… A… ont demandé au tribunal administratif de Pau :

1. de condamner l’Etat, sur le fondement des dispositions de l’article R. 541-1 du code de justice administrative, à verser à la société civile d’exploitation agricole de la Peyre, à titre de provision, la somme de 1 388 268 euros, augmentée des intérêts de droit à compter du 13 novembre 2020 et de la capitalisation de ces intérêts à chaque date anniversaire ;
2. de condamner l’Etat, sur le fondement des mêmes dispositions, à verser au groupement foncier agricole de la Peyre, à titre de provision, la somme de 13 293,84 euros augmentée des intérêts de droit à compter du 13 novembre 2020 et de la capitalisation de ces intérêts à chaque date anniversaire ;
3. de condamner l’Etat, sur le fondement des mêmes dispositions, à verser à M. A…, à titre de provision, la somme de 25 000 euros augmentée des intérêts de droit à compter du 13 novembre 2020 et de la capitalisation de ces intérêts à chaque date anniversaire ;

Sous le numéro 2100617, la société civile d’exploitation agricole de la Peyre, le groupement foncier agricole de la Peyre et M. B… A… ont demandé au tribunal :

1. d’annuler la décision par laquelle la préfète des Landes a implicitement rejeté leur recours indemnitaire préalable ;
2. de condamner l’Etat à verser à la société civile d’exploitation agricole de la Peyre la somme de 2 776 536 euros, en réparation de son préjudice, assortie des intérêts au taux légal à compter du 13 novembre 2020, avec capitalisation des intérêts à chaque date d’anniversaire ;
3. de condamner l’Etat à verser au groupement foncier agricole de la Peyre la somme de 105 200,71 euros, en réparation de son préjudice, assortie des intérêts au taux légal à compter du 13 novembre 2020, avec capitalisation des intérêts à chaque date d’anniversaire ;
4. de condamner l’Etat à verser à M. A… la somme de 50 000 euros, en réparation de son préjudice, assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception du recours préalable le 13 novembre 2020, avec capitalisation des intérêts à chaque date d’anniversaire ;

Par un jugement n°2100586, 2100617 du 31 octobre 2023, le tribunal administratif de Pau a condamné l’Etat à verser à M. A… la somme de 2 000 euros en réparation de son préjudice et a rejeté le surplus des demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 28 décembre 2023 et un mémoire enregistré le 17 novembre 2025 (non communiqué) la société civile d’exploitation agricole de la Peyre, le groupement foncier agricole de la Peyre et M. B… A…, représentés par Me Ferrant, demandent à la cour :

1. d’annuler le jugement du 31 octobre 2023 du tribunal administratif de Pau en tant qu’il n’a pas fait droit au surplus de leurs demandes présentées sous l’instance n° 2100617 ;
2. de condamner l’Etat à verser à la société civile d’exploitation agricole de la Peyre la somme de 2 776 536 euros, en réparation de son préjudice, assortie des intérêts au taux légal à compter du 13 novembre 2020, avec capitalisation des intérêts à chaque date d’anniversaire ;
3. de condamner l’Etat à verser au groupement foncier agricole de la Peyre la somme de 105 200,71 euros, en réparation de son préjudice, assortie des intérêts au taux légal à compter du 13 novembre 2020, avec capitalisation des intérêts à chaque date d’anniversaire ;
4. de condamner l’Etat à verser à M. A… la somme de 50 000 euros, en réparation de son préjudice, assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception du recours préalable le 13 novembre 2020, avec capitalisation des intérêts à chaque date d’anniversaire ;
5. de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros à verser à la société civile d’exploitation agricole de la Peyre, au groupement foncier agricole de la Peyre et à M. B… A…, chacun, sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

• la responsabilité de l’Etat résulte, d’une part, de l’édiction d’une décision de refus de délivrer une autorisation de défrichement jugée illégale par la cour administrative d’appel de Bordeaux et générant un retard dans la délivrance de l’autorisation depuis l’année 2013 et d’autre part, du délai excessif de l’Etat à réexaminer sa demande après la constatation de l’illégalité du refus ; ils n’ont pas commis de faute à raison de l’absence de communication des conventions de boisement compensateur puisque M. A… avait transmis dès 2011 ces documents, au demeurant non nécessaires au réexamen de la demande, et que l’Etat s’est seulement préoccupé du réexamen du dossier des requérants le dernier jour du délai qui lui était imparti ; les dispositions de l’ordonnance du 25 mars 2020 ne leur sont pas opposables ;
• ces deux illégalités fautives imputables à l’administration sont de nature à engager la responsabilité de l’Etat puisqu’elles leur ont causé des préjudices directs et certains dont ils sont fondés à en demander la réparation intégrale ; l’autorisation de défrichement était la condition déterminante du développement de l’activité de la SCEA dans le cadre de sa conversion vers une agriculture BIO ;
• concernant la société de la Peyre, son préjudice de 2 776 536 euros résulte de l’impossibilité d’exploiter les parcelles par leur mise en culture immédiate ;
• concernant le groupement de la Peyre, son préjudice de 21 410,71 euros résulte de l’immobilisation de l’argent investi dans les parcelles acquises, pendant plus de sept ans du fait du refus illégal de l’administration et du retard de l’administration avant de délivrer l’autorisation de défricher sept ans plus tard ; son préjudice de 83 790 euros résulte, pour sa part, d’un manque à gagner inhérent à l’absence de conclusion d’un bail pendant 7 ans et c’est à tort que le tribunal a estimé que ses conclusions étaient irrecevables ;
• concernant les préjudices de M. A…, son préjudice moral subi du fait des tracasseries administratives s’élève à la somme de 50 000 euros.

Par un mémoire enregistré le 31 octobre 2025, le ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête et demande par voie d’appel incident l’annulation du jugement en tant qu’il a condamné l’Etat au versement d’une somme de 2 000 euros à M. A….

Il fait valoir que :

• le GFA était irrecevable à demander l’indemnisation d’un manque à gagner de 83 790 euros invoqué pour la première fois dans son mémoire du 3 février 2023, soit au-delà du délai de deux mois après la réception de sa demande d’indemnisation préalable ;
• aucun des moyens d’appel n’est fondé ;
• le préjudice moral de M. A… n’est pas établi ; il n’a pas été obligé d’accomplir une démarche qui aurait été exceptionnelle, il n’a subi aucune charge morale autre que celle qu’implique son activité de gérant de la SCEA de la Peyre ; il est gérant de la SCEA de la Peyre qui exploite plus de 1 700 ha de terres agricoles, du GFA de la Peyre et de la SCEA Mounes, et doit être regardé comme aguerri à l’accomplissement de procédures administratives complexes.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code forestier ;
• la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 ;
• la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
• l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;
• l’arrêté du préfet des Landes n° 2020-282 du 16 juin 2020 autorisant le défrichement des parcelles ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Normand,
• les conclusions de M. Gasnier, rapporteur public,
• et les observations de Me Ferrant représentant la société de la Peyre, le groupement de la Peyre et M. A….

Une note en délibéré présentée par Me Ferrant pour la société de la Peyre, le groupement de la Peyre et M. A… a été enregistrée le 28 novembre 2025.

Considérant ce qui suit :

1. La société de la Peyre, représentée par M. A…, producteur biologique de légumes et maïs, a déposé le 28 janvier 2013, auprès du préfet des Landes une demande d’autorisation de défrichement de 63 hectares 13 ares et 24 centiares de bois de parcelles forestières situées sur le territoire de la commune de Parentis-en-Born. A l’exception de la parcelle section BE n°146 qui appartient à cette commune, ces terrains sont la propriété du groupement de la Peyre qui a confié, par le biais d’un fermage, la charge de leur exploitation à la société de la Peyre pour la mise en culture, selon les règles de l’agriculture biologique, de ces parcelles forestières. Par un arrêté du 23 septembre 2013, le préfet des Landes a rejeté cette demande au regard de la nécessité de maintenir la destination forestière des parcelles objets de la demande conformément aux intérêts visés par les dispositions des 3° et 8° de l’article L. 341-5 du code forestier. La société de la Peyre et le groupement de la Peyre ont introduit un recours contentieux afin d’obtenir l’annulation de cette décision, ensemble la décision implicite portant rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté. Par jugement du 19 mai 2016 du tribunal administratif de Pau n° 1400568, leur demande a été rejetée. Par un arrêt du 15 février 2019 n° 16BX02373, la cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé ce jugement ainsi que l’arrêté du préfet des Landes du 23 septembre 2013 et a enjoint au préfet des Landes de réexaminer, dans un délai de deux mois, la demande initiale d’autorisation de défrichement. Par un arrêté du 11 juin 2020, la préfète des Landes a autorisé le défrichement des parcelles. Par courrier du 9 novembre 2020, réceptionné le 13 novembre 2020, la société de la Peyre, le groupement de la Peyre et M. A… ont adressé à la préfète des Landes une demande préalable indemnitaire, laquelle est restée sans réponse. Par un jugement du 31 octobre 2023, le tribunal administratif de Pau a condamné l’Etat à verser à M. A… la somme de 2 000 euros en réparation de son préjudice. La société de la Peyre, le groupement de la Peyre et M. A… relèvent appel de ce jugement en ce qu’il a rejeté le surplus de leurs demandes tendant à verser à la société de La Peyre la somme de 2 776 536 euros, au groupement de la Peyre la somme de 105 200,71 euros et à M. A… la somme de 50 000 euros. Par voie d’appel incident, le ministre relève appel de ce jugement en tant qu’il a condamné l’Etat au versement d’une somme de 2 000 euros à M. A….
2. Sur les conclusions indemnitaires :
3. En ce qui concerne la faute résultant de l’illégalité de l’arrêté du préfet des Landes du 23 septembre 2013 :

Par un arrêt du 15 février 2019 n° 16BX02373 devenu définitif, la cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé l’arrêté du 23 septembre 2013 par lequel le préfet des Landes avait refusé de faire droit à la demande d’autorisation de défrichement déposée par la société de la Peyre au motif qu’en fondant l’arrêté en litige sur l’atteinte portée par le projet aux intérêts visés par le 3° et le 8 ° de l’article L. 341-5 du code forestier, le préfet avait commis une erreur d’appréciation. Le ministre n’a jamais soutenu que l’administration aurait pu prendre la même décision sur un autre fondement ni que le défrichement aurait dû être refusé. Par un arrêté du 11 juin 2020, la préfète des Landes a d’ailleurs autorisé le défrichement des parcelles. Dans ces conditions, l’illégalité de cet arrêté constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat à compter du 23 septembre 2013 et la société de la Peyre, le groupement de la Peyre et M. A… sont donc en droit d’obtenir réparation des préjudices de toute nature qu’ils auraient subis et qui présentent un lien de causalité direct et certain avec l’illégalité ainsi commise.

4. En ce qui concerne la faute issue du délai dans l’instruction du réexamen de la demande de défrichement :

Aux termes de l’article R. 341-1 du code forestier :  » La demande d’autorisation de défrichement est adressée par tout moyen permettant d’établir date certaine au préfet du département où sont situés les terrains à défricher. La demande est présentée soit par le propriétaire des terrains ou son mandataire, soit par une personne morale ayant qualité pour bénéficier sur ces terrains de l’expropriation pour cause d’utilité publique, des servitudes prévues aux articles L. 323-4 et L. 433-6 du code de l’énergie et à l’article L. 555-27 du code de l’environnement ou de la servitude instituée par l’article 53 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, soit par une personne susceptible de bénéficier de l’autorisation d’exploiter une carrière en application de l’article L. 512-1 ou de l’article L. 512-7-1 du code de l’environnement, d’une autorisation de recherches ou d’un permis exclusif de carrières prévus aux articles L. 322-1 et L. 333-1 du code minier. La demande est accompagnée d’un dossier comprenant les informations et documents suivants : 1° Les pièces justifiant que le demandeur a qualité pour présenter la demande et, hors le cas d’expropriation, l’accord exprès du propriétaire si ce dernier n’est pas le demandeur ou, en cas d’application des articles L. 323-4 et L. 433-6 du code de l’énergie et de l’article L. 555-27 du code de l’environnement, l’accusé de réception de la notification au propriétaire de la demande d’autorisation ; 2° L’adresse du demandeur et celle du propriétaire du terrain si ce dernier n’est pas le demandeur ; 3° Lorsque le demandeur est une personne morale, l’acte autorisant le représentant qualifié de cette personne morale à déposer la demande ; 4° La dénomination des terrains à défricher ; 5° Un plan de situation permettant de localiser la zone à défricher ; 6° Un extrait du plan cadastral ; 7° L’indication de la superficie à défricher par parcelle cadastrale et du total de ces superficies ; 8° S’il y a lieu, l’étude d’impact réalisée en application de l’article L. 122-1 du code de l’environnement ou la décision de ne pas prescrire d’évaluation environnementale prise en application du IV de l’article R. 122-3-1 du même code ; 9° Une déclaration du demandeur indiquant si, à sa connaissance, les terrains ont été ou non parcourus par un incendie durant les quinze années précédant l’année de la demande ; 10° La destination des terrains après défrichement ; 11° Un échéancier prévisionnel dans le cas d’exploitation de carrière ; 12° Le cas échéant, la mention des demandes d’autorisation ou des déclarations déjà déposées au titre d’une autre législation pour le projet pour lequel la demande d’autorisation de défrichement est adressée, avec la date de dépôt et la mention de l’autorité compétente ».

5. Par l’arrêt précité du 15 février 2019 n° 16BX02373 devenu définitif, la cour administrative d’appel de Bordeaux avait enjoint à la préfète des Landes de réexaminer la demande de la SCEA de la Peyre dans le délai de deux mois. La préfète a pris l’attache de la société le 15 avril 2019, soit le dernier jour du délai de deux mois dont elle disposait à compter de la notification de l’arrêt, afin de demander la communication de conventions pour l’installation de boisement compensateur sur les parcelles concernées. Si la société avait répondu à ce courrier le 26 avril 2019 sans communiquer ces conventions, toutefois, par courrier du 6 mars 2013, le préfet des Landes avait informé la pétitionnaire que son dossier était réputé complet au 28 janvier 2013 et il ne résulte d’aucune disposition et notamment pas des dispositions de l’article R. 341-1 susvisé du code forestier que le pétitionnaire doive produire un engagement sur les boisements compensateurs. Dans ces conditions et alors que le délai de deux mois de réexamen de la demande d’autorisation avait expiré le 15 avril 2019, en ne délivrant l’autorisation que le 11 juin 2020, la préfète des Landes a commis une faute tenant au délai excessif d’instruction du réexamen de la demande d’autorisation défrichement de nature à entacher la responsabilité de l’Etat. La société de la Peyre, le groupement de la Peyre et M. A… sont donc en droit d’obtenir réparation des préjudices de toute nature qu’ils auraient subis et qui présentent un lien de causalité direct et certain avec l’illégalité ainsi commise.
6. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que l’Etat est responsable des préjudices de toute nature qu’auraient subis les requérants et qui présentent un lien de causalité direct et certain avec les illégalités ainsi commises sur la période courant du 23 septembre 2013 au 11 juin 2020.
7. En ce qui concerne les préjudices de la société civile d’exploitation agricole de la Peyre :

La perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l’impossibilité de réaliser une opération de mise en culture agricole en raison du refus illégal opposé à une demande d’autorisation de défrichement revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation. Il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières, telles que des engagements de nature commerciale permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l’espèce, un caractère direct et certain. Il est fondé, si tel est le cas, à obtenir réparation au titre du bénéfice qu’il pouvait raisonnablement attendre de cette opération.

8. La société requérante se plaint d’un manque à gagner ou d’une perte sérieuse de chance d’un tel manque à gagner résultant de l’absence de mise en culture agricole des parcelles objet de l’autorisation de défrichement sur la période courant du 23 septembre 2013 au 16 juin 2020. Il résulte, à cet égard de l’instruction, que la délivrance de l’autorisation de défrichement illégalement refusée était bien une condition déterminante au développement de l’activité de cette société. La requérante produit, dans ce cadre, une note d’expertise comptable du 30 janvier 2023 selon laquelle sa perte d’exploitation subie à l’échelle du « système d’exploitation », doit être analysée comme une perte de marge brute, une attestation d’un expert-comptable du 5 octobre 2020 mentionnant le montant de la marge brute de la C… par hectare pour ses diverses cultures en agriculture biologique sur la période du 1er novembre 2016 au 31 octobre 2019 et enfin des exemples de conventions d’exploitation signés par la C… que la SCEA de la Peyre aurait, selon elle, signé selon les mêmes modalités si elle avait disposé du foncier cultivable. Ce faisant, la SCEA de la Peyre ne produit pas d’engagements souscrits personnellement auprès de futurs partenaires commerciaux ou d’état avancé des négociations commerciales avec ces derniers au sujet de la mise en culture agricole de ces parcelles avant obtention de l’autorisation de défrichement. Dès lors, et malgré le caractère imbriqué des relations entre cette société et le groupement de la Peyre, le lien de causalité entre la faute de l’administration et la perte d’exploitation invoquée n’est, dans les circonstances de l’espèce, qu’éventuel. Par suite, la SCEA de la Peyre n’est pas fondée à demander la réparation de son préjudice issu des pertes d’exploitation résultant de l’absence de mise en culture agricole des parcelles forestières pour lesquelles l’autorisation de défrichement avait été demandée.
9. En ce qui concerne les préjudices du groupement de la Peyre :

En l’absence de convention passée entre le propriétaire d’un terrain et la personne qui a sollicité, pour ce même terrain, une autorisation de défrichement illégalement refusée, le propriétaire de ce terrain ne peut demander réparation du préjudice subi du fait de l’immobilisation de son terrain pendant la période durant laquelle l’autorisation aurait dû être délivrée que s’il justifie avoir été dans l’impossibilité de tirer un profit de son terrain pendant cette période.

10. Il ne résulte pas de l’instruction que le GFA de la Peyre aurait été lié avec la SCEA de la Peyre par un contrat lui interdisant de valoriser ses terrains durant la période de contestation par la voie contentieuse du refus de délivrance de l’autorisation de défrichement. Au surplus, avant que le jugement n° 1400568 du 19 mai 2016 du tribunal administratif de Pau ne fût annulé par la cour administrative d’appel de Bordeaux en 2019, ce jugement avait conduit au rejet de la demande du SCEA de la Peyre tendant à l’annulation de l’arrêté du 23 septembre 2013, circonstance qui était de nature à rendre très aléatoire la valorisation des terrains appartenant au GFA de la Peyre dans le cadre de l’opération envisagée. Enfin, le GFA de la Peyre n’établit pas que les liens qu’elle entretenait avec la SCEA de la Peyre rendait, de fait, impossible tout autre projet de valorisation que celui porté par cette SCEA. Par suite, l’existence d’un préjudice résultant de l’immobilisation des fonds ayant servi à l’acquisition des parcelles forestières n’est pas établie.
11. En ce qui concerne le préjudice moral de M. A… :

M. A… reprend en appel, sans les assortir d’aucun élément nouveau, ses conclusions tendant à l’indemnisation de son préjudice moral résultant pour lui de l’illégalité fautive commise par l’Etat. En revanche, bien que M. A… ait l’expérience de l’accomplissement de procédures administratives complexes, il a bien subi, comme l’a estimé à juste titre le tribunal, et contrairement à ce que soutient le ministre, un préjudice moral ouvrant droit à réparation. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions des requérants et du ministre par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif de Pau qui a condamné l’Etat au versement d’une somme de 2 000 euros.

12. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir soulevée par le préfet sur la demande en réparation d’un manque à gagner de 83 790 euros, que la société civile d’exploitation agricole de la Peyre, le groupement foncier agricole de la Peyre et M. A… ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que le tribunal administratif de Pau a rejeté le surplus de leurs demandes et que le ministre n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que l’Etat a été condamné à verser à M. A… une somme de 2 000 euros. Les conclusions de la société civile d’exploitation agricole de la Peyre, le groupement foncier agricole de la Peyre et M. A… tendant à ce que l’Etat soit condamné au versement d’une somme au titre des frais liés à l’instance alors qu’ils sont pour l’essentiel les parties perdantes, sont rejetées.

DECIDE

1. Article 1er : La requête de la société civile d’exploitation agricole de la Peyre, le groupement foncier agricole de la Peyre et M. A… est rejetée.
2. Article 2 : L’appel incident du ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire est rejeté.
3. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société civile d’exploitation agricole de la Peyre, au groupement foncier agricole de la Peyre, désignée en application de l’article R.751-3 du code de justice administrative et à la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l’audience du 25 novembre 2025 à laquelle siégeaient :

• Mme Zuccarello, présidente,
• M. Normand, président-assesseur,
• Mme Farault, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 décembre 2025.

Le rapporteur,

N. NORMAND

La présidente,

F. ZUCCARELLO

La greffière,

V. SANTANA

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.