Responsabilité de l’État en matière de contrôle vétérinaire : recours et indemnisation

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B… A… a demandé au tribunal administratif de Rouen de condamner l’État à lui verser une somme de 112 489,90 euros, assortie des intérêts au taux légal, en réparation de ses préjudices subis en raison des irrégularités commises lors de la visite de contrôle du 24 juin 2011 et de la limitation de mouvement de sortie des animaux de son cheptel entre le 30 juin 2011 et le 7 février 2019.

Par un jugement n°2301301 du 20 septembre 2024, le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 15 novembre 2024 et 1er juillet 2025, M. A…, représenté par Me Corneloup, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement ;
2. de condamner l’État à lui verser la somme précitée de 112 489,90 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de sa demande préalable et de leur capitalisation ;
3. de mettre à la charge de l’État une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

• le tribunal administratif de Rouen a commis une erreur de droit en jugeant que l’irrégularité affectant la visite de contrôle du 24 juin 2011 était dépourvue de portée sur la situation de compétence liée du préfet ;
• il a commis une erreur d’appréciation en considérant que l’irrégularité fautive de la visite de contrôle du 24 juin 2011 ne pouvait prospérer et que l’illégalité de la décision du 30 juin 2011 n’était pas démontrée ;
• la visite de contrôle du 24 juin 2011 a été réalisée dans des conditions irrégulières en raison de manquements des agents contrôleurs à leurs obligations déontologiques, de l’insuffisance des opérations de contrôle au regard des prescriptions de la circulaire du 23 février 2011 et de la note de service du 28 mai 2008 et de l’absence d’établissement d’un compte rendu de contrôle ; ces irrégularités ont exercé une influence sur la constatation des faits qui ont été relevés à son encontre et qui ont conduit, notamment, au prononcé de la décision du 30 juin 2011 limitant les mouvements de sortie des animaux de son exploitation ;
• la décision du 30 juin 2011 limitant les mouvements de sortie des animaux de son exploitation est entachée d’une illégalité fautive dès lors qu’elle a été prise au vu des constatations irrégulièrement relevées lors de la visite de contrôle du 24 juin 2011 ; en outre, il a apporté dès le 25 septembre 2011 tous les éléments justifiant de l’identité des trois bovins sans marquage auriculaire dont la présence dans son exploitation a été relevée le 24 juin 2011 et le préfet a en tout état de cause tardé à lever la mesure prise le 30 juin 2011 ;
• en application des dispositions du règlement (CE) n° 1760/2000 du 17 juillet 2000, lequel est postérieur au règlement (CE) n° 494/98 du 27 février 1998, l’autorité administrative doit disposer d’un pouvoir d’appréciation pour prendre, en raison d’anomalies d’identification, une mesure de limitation des déplacements des animaux ; cette interprétation est confirmée par l’article D. 212-19 du code rural et de la pêche maritime et la note de service du 10 août 2005 ; il s’ensuit que le préfet de l’Eure n’était pas en situation de compétence liée ;
• il est fondé à solliciter, en réparation de la perturbation du fonctionnement normal de son exploitation en lien avec les fautes commises par l’État et, par suite, des préjudices qu’il a subis, les indemnités suivantes : 15 000 euros au titre de son préjudice moral, 84 685,72 euros au titre du préjudice économique résultant du maintien sur l’exploitation d’animaux improductifs, 8 728 euros au titre de la perte de valeur des animaux, 1 576,18 euros au titre des cotisations d’identification et de prophylaxie de 2011 à 2018 et 2 500 euros au titre de la dégradation des bâtiments et des prairies.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juin 2025, la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

• en raison des anomalies d’identification relevées sur l’exploitation de M. A…, le préfet de l’Eure, en application des dispositions des règlements (CE) nos 1760/2000 du 17 juillet 2020 et 404/98 du 27 février 1998, était tenu de prendre la décision du 30 mars 2011 limitant les mouvements de sortie des animaux de l’exploitation ; les irrégularités invoquées par M. A…, se rapportant aux conditions dans lesquelles la visite de contrôle du 24 juin 2011 a été réalisée, sont donc sans incidence sur la légalité de cette décision ; de plus, le prononcé d’une telle mesure n’est pas obligatoirement précédé d’une procédure contradictoire ;
• en tout état de cause, aucune des fautes invoquées par M. A… n’est caractérisée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le règlement (CE) n° 820/97 du Conseil du 21 avril 1997 ;
• le règlement (CE) n° 494/98 de la Commission du 27 février 1998 ;
• le règlement (CE) nº 1760/2000 du Parlement européen et du Conseil du 17 juillet 2000 ;
• le règlement (CE) n° 1082/2003 de la Commission du 23 juin 2003 ;
• le code rural et de la pêche maritime ;
• l’arrêté du 9 mai 2006 abrogeant l’arrêté du 3 septembre 1998 modifié relatif aux modalités de réalisation de l’identification du cheptel bovin ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Toutias, premier conseiller,
• les conclusions de M. Groutsch, rapporteur public,
• et les observations de Me Nadjar, représentant M. A….

Considérant ce qui suit :

1. Le 24 juin 2011, l’élevage de vaches laitières exploité par M. B… A… sur le territoire de la commune de La Roussière (Eure) a fait l’objet d’un contrôle inopiné au cours duquel a notamment été relevée la présence de trois bovins dépourvus des marques auriculaires obligatoires pour l’identification individuelle des animaux. Le 30 juin 2011, la préfète de l’Eure a imposé la limitation des mouvements de sortie de l’ensemble des animaux de l’exploitation de M. A…. Le 20 septembre 2011, elle a en outre enjoint à M. A…, sous réserve qu’il communique sous quarante-huit heures les informations relatives à la traçabilité de ses bêtes, de conduire, à ses frais, les trois bovins concernés à l’abattoir. Cette injonction a été annulée par un arrêt n° 16DA00387 de la cour en date du 6 octobre 2016. Les 8 février et 31 mars 2017, le préfet de l’Eure a refusé de faire droit à la demande de M. A… tendant au retrait de la décision du 30 juin 2011 portant limitation des mouvements de sortie de l’ensemble des animaux de son exploitation. A la suite de tests génétiques ayant permis d’établir la traçabilité de l’ensemble des animaux de l’exploitation, le préfet de l’Eure a décidé, le 7 février 2019, de lever la limitation des mouvements de sortie. M. A…, estimant avoir subi des préjudices moraux et économiques à raison des fautes commises dans les suites du contrôle inopiné du 24 juin 2011, a sollicité son indemnisation par l’État par un courrier du 14 décembre 2022, réceptionné par les services du ministère de l’agriculture le 19 décembre suivant, auquel aucune suite n’a été réservée. Il relève appel du jugement du 20 septembre 2024 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l’État à lui verser une somme de 112 489,90 euros.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative attaquée dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Dès lors, les moyens de M. A… tirés de ce que les premiers juges, en écartant les fautes qu’il invoquait devant eux, auraient entaché leur jugement d’erreurs de droit et d’appréciation doivent être écartés.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

3. D’une part, aux termes de l’article 1er du règlement (CE) n° 1760/2000 du Parlement européen et du Conseil du 17 juillet 2000 établissant un système d’identification et d’enregistrement des bovins et concernant l’étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine, et abrogeant le règlement (CE) n° 820/97 du Conseil :  » 1. Chaque État membre établit un système d’identification et d’enregistrement des bovins conformément aux dispositions du présent titre. / (…) « . Aux termes de l’article 3 du même règlement :  » Le système d’identification et d’enregistrement des bovins comprend les éléments suivants : / a) des marques auriculaires pour l’identification individuelle des animaux ; / b) des bases de données informatisées ; / c) des passeports pour les animaux ; / d) des registres individuels tenus dans chaque exploitation. / (…) « . Aux termes de l’article 10 du même règlement :  » Les mesures nécessaires pour la mise en œuvre du présent titre sont arrêtées en conformité avec la procédure de gestion visée à l’article 23, paragraphe 2. Ces mesures concernent en particulier : / (…) / e) l’application de sanctions administratives ; / (…) « . Aux termes de l’article 22 du même :  » 1. Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour garantir le respect des dispositions du présent règlement. Les contrôles prévus sont effectués sans préjudice des contrôles auxquels la Commission peut procéder au titre de l’article 9 du règlement (CE, Euratom) n° 2988/95. / Toute sanction imposée par l’État membre à un détenteur est proportionnelle à la gravité de l’infraction. Les sanctions peuvent comporter, si cela est justifié, une limitation des déplacements des animaux vers l’exploitation du détenteur concerné ou en provenance de celle-ci. / (…) « . Le règlement (CE) n° 494/98 de la Commission du 27 février 1998, pris pour l’application du système d’identification et d’enregistrement des bovins résultant du règlement (CE) n° 820/97 du Conseil du 21 avril 1997 et dont les dispositions sont demeurées applicables à la suite de la refonte par le règlement (CE) n° 1760/2000 du Parlement européen et du Conseil du 17 juillet 2000 précité, fixe les sanctions administratives minimales applicables dans le cadre du système d’identification et d’enregistrement des bovins. L’article 1er de ce règlement dispose que :  » 1. Si un ou plusieurs animaux d’une exploitation ne répondent à aucune des dispositions prévues à l’article 3 du règlement (CE) n° 820/97, une limitation est imposée sur les mouvements de tous les animaux à destination et en provenance de cette exploitation. / 2. Si le détenteur d’un animal ne peut prouver l’identification de cet animal ni sa traçabilité, l’autorité compétente ordonne, lorsqu’elle l’estime approprié, sur la base d’une évaluation de l’état sanitaire de ce dernier et des risques pour la sécurité alimentaire, la destruction de l’animal sans indemnisation « . L’article 2 dispose que :  » 1. Concernant les animaux pour lesquels les exigences en matière d’identification et d’enregistrement prévues à l’article 3 du règlement (CE) n° 820/97 ne sont pas intégralement respectées, une limitation n’est imposée immédiatement que sur les mouvements de ces animaux jusqu’à ce que ces exigences soient intégralement respectées. / 2. Si, dans une exploitation donnée, le nombre d’animaux pour lesquels les exigences en matière d’identification et d’enregistrement prévues par l’article 3 du règlement (CE) n° 820/97 ne sont pas intégralement respectées, dépasse 20 %, une limitation est imposée immédiatement sur les mouvements de tous les animaux présents sur l’exploitation. / Toutefois, en ce qui concerne les exploitations ne détenant pas plus de dix animaux, cette mesure ne s’applique que si plus de deux animaux ne sont pas intégralement identifiés conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 820/97 « .

4. D’autre part, aux termes de l’article L. 212-6 du code rural et de la pêche maritime, dans sa version applicable à la date des faits en litige dans la présente instance :  » La présente sous-section fixe les règles relatives à l’identification des animaux des espèces bovine, ovine, caprine et porcine « . Aux termes de l’article L. 212-8 du même code :  » Un décret définit les matériels et procédés permettant d’identifier les animaux en vue d’assurer leur traçabilité et celle de leurs produits, les conditions d’utilisation de ces matériels et procédés ainsi que les conditions dans lesquelles ces matériels et ceux qui les fabriquent sont agréés par l’autorité administrative. / Lorsqu’un agent mentionné aux articles L. 221-5 et L. 221-6 constate qu’un fabricant ne respecte pas les règles prévues au précédent alinéa, ce fabricant est mis en demeure par l’autorité administrative de cesser la production des matériels non conformes, de ne pas vendre le stock qu’il détient, le cas échéant, de rappeler la production déjà vendue et de tout mettre en œuvre, dans un délai fixé, pour respecter ces règles. La vente des matériels peut être interdite. / (…) « . Aux termes de l’article L. 221-4 du même code :  » I.- Lorsque, en tout lieu où sont hébergés les animaux ou au cours d’un transport, il est constaté qu’un animal de l’espèce bovine, ovine ou caprine n’est pas identifié, conformément aux dispositions prises pour leur application, les agents visés aux articles L. 205-1 et L. 221-5, mettent en demeure le détenteur ou propriétaire dudit animal de mettre à disposition, dans un délai maximal de quarante-huit heures, les informations nécessaires permettant de prouver l’identification de l’animal, son âge, son origine et son dernier lieu de provenance. A l’issue de ce délai et en l’absence desdites informations, les agents susmentionnés peuvent faire procéder, aux frais du détenteur, à la conduite à l’abattoir de l’animal en question. Les dispositions du II du présent article sont dès lors applicables. / (…) « . Aux termes de l’article D. 212-19 du même code :  » I.-Tout détenteur d’un ou de plusieurs bovins, (…), est tenu de se déclarer auprès de l’établissement de l’élevage mentionné à l’article L. 653-7 afin que celui-ci l’enregistre et lui attribue un numéro national. / (…) / Les animaux doivent être identifiés conformément aux dispositions du règlement n° 1760/2000 du Parlement européen et du Conseil du 17 juillet 2000. / (…) / IX.- Sans préjudice des dispositions de l’article L. 221-4, une restriction, partielle ou totale, des mouvements d’entrée et de sortie des animaux de l’exploitation peut être prononcée par le préfet en cas de non-respect des mesures prévues par le présent article. / Un arrêté du ministre chargé de l’agriculture précise les conditions d’application du présent article (…) « . Aux termes de l’article 32 de l’arrêté ministériel du 9 mai 2006 susvisé, dans sa rédaction applicable à la date des faits en litige dans la présente instance :  » En cas d’anomalies d’identification, tel que prévu par le code rural, le directeur départemental des services vétérinaires notifie sans délai au détenteur une restriction partielle ou totale des mouvements des animaux de son exploitation selon des modalités prévues par instruction du ministre chargé de l’agriculture. / Le directeur départemental des services vétérinaires peut alors procéder ou faire procéder sans délai à la vérification de l’identification de tous les animaux de l’exploitation, du registre des bovins et des passeports présents sur l’exploitation « .

5. Enfin, lorsqu’une personne sollicite le versement d’une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité, pour un vice de procédure, d’une décision administrative, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer, en premier lieu, la nature de cette irrégularité procédurale puis, en second lieu, de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties, si, compte tenu de la nature et de la gravité de cette irrégularité procédurale, la même décision aurait pu légalement intervenir.

6. En premier lieu, il résulte de l’instruction que, le 24 juin 2011, un contrôle inopiné a notamment mis en évidence que trois des cinq bovins présents sur l’exploitation de M. A… étaient dépourvus des marques auriculaires obligatoires pour l’identification individuelle des animaux en application des dispositions précitées du règlement (CE) n° 1760/2000 du Parlement européen et du Conseil du 17 juillet 2000 et de celles du code rural et de la pêche maritime. En application des dispositions rappelées aux points 3 et 4, la préfète de l’Eure a en conséquence, par sa décision du 30 juin 2011, imposé la limitation des mouvements de sortie de l’ensemble des animaux de l’exploitation, le temps strictement nécessaire au rétablissement de l’identification et de la traçabilité des bovins concernés. Si la cour a jugé, dans son arrêt du 6 octobre 2016, que les opérations de contrôle étaient entachées d’irrégularité au motif que les contrôleurs ont, en méconnaissance des dispositions applicables du règlement (CE) n° 1082/2003 de la Commission du 23 juin 2003, omis d’établir un compte rendu dans des conditions qui auraient permis à l’exploitant de formuler, en temps utile, des observations, il résulte de l’instruction que la décision de limitation des mouvements de sortie de l’ensemble des animaux de l’exploitation aurait pu être légalement prise dans le cadre d’une procédure régulière au vue de cette seule absence de marques auriculaires, fait dont M. A… n’a jamais contesté l’exactitude matérielle puisqu’il l’a même explicitement admise dans un courrier adressé à la direction départementale de la protection des populations daté du 25 septembre 2011. Il en va de même s’agissant des autres irrégularités invoquées par M. A…, tenant aux supposés manquements des contrôleurs à leurs obligations déontologiques et insuffisances des opérations de contrôle.

7. En second lieu, l’annulation par l’arrêt de la cour du 6 octobre 2016 de l’injonction faite à M. A… le 20 septembre 2011 de conduire, à ses frais, les trois bovins concernés à l’abattoir, laquelle constitue une mesure distincte et autonome de la décision portant limitation des mouvements de sortie de l’ensemble des animaux de son exploitation, était sans incidence sur la légalité de celle-ci. Le préfet était, dès lors, fondé à maintenir cette mesure tant que les doutes entourant l’identification et la traçabilité des bovins concernés persistaient, lesquels n’ont pu être définitivement levés, à l’initiative des services préfectoraux venus pallier les insuffisances de M. A… dans l’administration de la preuve alors que la charge de celle-ci pesait sur lui en sa qualité de propriétaire des bêtes considérées, qu’à la suite de tests génétiques réalisés en janvier 2019. La mesure de limitation des mouvements de sortie de l’ensemble des animaux de l’exploitation a alors immédiatement été levée, dès le 7 février 2019.

8. Ainsi, la préfète de l’Eure n’a commis aucune illégalité fautive susceptible d’engager la responsabilité de l’État en prononçant la limitation des mouvements des animaux de l’exploitation le 30 juin 2011 et en maintenant cette mesure jusqu’au 7 février 2019, alors que l’irrégularité tenant à l’absence d’établissement d’un compte rendu contradictoire à la suite du contrôle du 24 juin 2011 n’est pas, à elle seule, susceptible d’engager la responsabilité de l’État, ni en tout état de cause à l’origine des préjudices invoqués par M. A….

9. Il résulte de ce qui précède que M. A… n’est fondé à rechercher la responsabilité de l’État ni au titre des conditions dans lesquelles a été réalisé le contrôle du 24 juin 2011 ni au titre de la décision du 30 juin 2011 portant limitation des mouvements de sortie de l’ensemble des animaux de son exploitation. Il s’ensuit qu’il n’est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rouen a rejeté ses conclusions tendant à la condamnation de l’État à l’indemniser des préjudices qu’il estime avoir subis. Par voie de conséquences, ses conclusions relatives aux intérêts légaux et à leur capitalisation doivent également être rejetées. Il en va de même de celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B… A… et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet de l’Eure.

Délibéré après l’audience publique du 6 janvier 2026 à laquelle siégeaient :

• M. Laurent Delahaye, président-assesseur, assurant la présidence de la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative,
• Mme Caroline Regnier, première conseillère,
• M. Guillaume Toutias, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 janvier 2026.

Le rapporteur,
Signé : G. Toutias

Le président de la formation de jugement,
Signé : L. Delahaye

La greffière,
Signé : A-S. Villette

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,
Pour la greffière en chef,
par délégation,
La greffière