Taxe d’enlèvement des ordures ménagères : contestation du taux et validation des dépenses

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

M. B… A… a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler la délibération du 4 février 2020 par laquelle l’établissement public territorial (EPT) Est Ensemble a fixé le taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) pour l’année 2020. Par un jugement n° 2002015 du 17 octobre 2022, le tribunal administratif de Montreuil a annulé cette délibération.

Par un arrêt n° 22PA05346 du 17 mai 2024, la cour administrative d’appel de Paris a rejeté l’appel formé par l’EPT Est Ensemble contre ce jugement.

Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 17 juillet et 15 octobre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’EPT Est Ensemble demande au Conseil d’Etat :

1. d’annuler cet arrêt ;
2. réglant l’affaire au fond, de faire droit à son appel ;
3. de mettre à la charge de M. A… la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

• le code général des collectivités territoriales ;
• le code général des impôts ;
• le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

• le rapport de M. Paul Levasseur, auditeur,
• les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Bauer-Violas – Feschotte-Desbois – Sebagh, avocat de l’établissement public territorial Est Ensemble et à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocat de M. A… ;

Après en avoir délibéré hors de la présence du rapporteur public ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 22 décembre 2025, présentée par M. A… ;

Considérant ce qui suit :

1. M. B… A… a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler la délibération du 4 février 2020 par laquelle l’établissement public territorial (EPT) Est Ensemble a fixé le taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) pour l’année 2020. Par un jugement du 17 octobre 2022, le tribunal administratif de Montreuil a annulé cette délibération. L’EPT Est Ensemble se pourvoit en cassation contre l’arrêt du 17 mai 2024 par lequel la cour administrative d’appel de Paris a rejeté l’appel qu’il avait formé contre ce jugement.
2. Aux termes du I de l’article 1520 du code général des impôts, applicable à l’EPT Est Ensemble :  » Les communes qui assurent au moins la collecte des déchets des ménages peuvent instituer une taxe destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales ainsi qu’aux dépenses directement liées à la définition et aux évaluations du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés mentionné à l’article L. 541-15-1 du code de l’environnement, dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n’ayant pas le caractère fiscal. / Les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets mentionnées au premier alinéa du présent I comprennent : / 1° Les dépenses réelles de fonctionnement ; / 2° Les dépenses d’ordre de fonctionnement au titre des dotations aux amortissements des immobilisations lorsque, pour un investissement, la taxe n’a pas pourvu aux dépenses réelles d’investissement correspondantes, au titre de la même année ou d’une année antérieure ; / 3° Les dépenses réelles d’investissement lorsque, pour un investissement, la taxe n’a pas pourvu aux dépenses d’ordre de fonctionnement constituées des dotations aux amortissements des immobilisations correspondantes, au titre de la même année ou d’une année antérieure. / (…) « . Aux termes de l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales :  » Les collectivités visées à l’article L. 2224-13 assurent la collecte et le traitement des autres déchets définis par décret, qu’elles peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières « .
3. La taxe d’enlèvement des ordures ménagères susceptible d’être instituée sur le fondement de ces dispositions n’a pas le caractère d’un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l’ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent pour assurer l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. Il s’ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour ce service, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu’elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du code général des collectivités territoriales, relatives à ces opérations.
4. Les dépenses susceptibles d’être prises en compte sont constituées de la somme, telle qu’elle peut être estimée à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe, de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées lorsque la taxe n’a pas pourvu aux dépenses réelles d’investissement correspondantes ou des dépenses réelles d’investissement lorsque la taxe n’a pas pourvu aux dotations aux amortissements.
5. Pour justifier devant les juges du fond que le taux de la TEOM fixé pour 2020 ne méconnaissait pas les exigences énoncées au point 3, l’EPT Est Ensemble faisait état de prévisions, figurant dans son budget primitif pour cet exercice, de 52 652 667,00 euros pour le produit de la TEOM, de 41 809 927,78 euros pour les dépenses de fonctionnement du service de collecte et de traitement des ordures ménagères, de 5 342 036,07 pour ses dépenses d’investissement et de 839 734,36 euros pour les recettes non fiscales à déduire, soit un produit attendu de la TEOM excédant de 6 340 437,51 euros, ou 13,69 %, le montant des charges qu’elle a vocation à couvrir, ne conduisant pas à regarder le taux de la taxe comme manifestement disproportionné. Pour refuser de faire droit à l’appel de l’EPT Est Ensemble, la cour administrative d’appel a estimé, d’une part, qu’il y avait lieu de déduire des dépenses de fonctionnement ayant vocation à être couvertes par le produit de la TEOM, comme l’avaient fait les premiers juges, la dépense prévisionnelle de 360 000 euros affectée à des subventions à divers organismes de droit privé et celle de 2 522 003,92 correspondant à des charges des personnel, portant ainsi l’excédent du produit de la TEOM sur les charges qu’elle a vocation à couvrir à 9 222 441,43 euros, ou 21,23 %, et, d’autre part, qu’à supposer même que l’on ne soustraie pas ces sommes des dépenses de fonctionnement, les dépenses d’investissements comptabilisées par l’EPT Est Ensemble ne pouvaient légalement l’être, de sorte que l’excédent atteignait en tout état de cause 11 682 473,58 euros, ou 28,51 % et révélait ainsi, dans l’un comme l’autre cas, un taux de la taxe manifestement disproportionné.
6. En premier lieu, en vertu de l’article R. 2224-23 du code général des collectivités territoriales, les  » déchets ménagers  » sont ceux définis à l’article R. 541-8 du code de l’environnement, lequel regarde comme tel  » tout déchet, dangereux ou non, dont le producteur est un ménage « . Par ailleurs, l’article L. 541-1-1 du même code définit le déchet comme  » toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou a l’obligation de se défaire « . Il résulte de ces dispositions qu’a le caractère d’un déchet ménager, au sens et pour l’application des règles fiscales rappelées aux points 9 à 11, tout bien ayant la nature d’un déchet habituellement produit par les ménages, que ce soit au sein ou hors du foyer.
7. Alors que l’EPT Est Ensemble affirmait que les charges de personnel qu’il avait prises en compte dans les dépenses de fonctionnement ne consistaient qu’en la part des charges de sa direction de la prévention et de la valorisation des déchets rattachée au service de la collecte et du traitement des ordures ménagères, qu’il avait distinguée de la part rattachée au service de la propreté urbaine, M. A… soutenait qu’il ne justifiait pas de l’exactitude du partage ainsi opéré et se prévalait, au soutien de ce grief, d’éléments relatifs à l’organisation et au fonctionnement de cette direction, dont il ressortait qu’une partie importante de ses personnels était affectée à des tâches de collecte et de traitement des déchets et immondices jetés dans les corbeilles de rue ou sur la voie publique, et de ce que l’EPT Est Ensemble admettait lui-même avoir comptabilisé l’intégralité du coût des agents effectuant de telles tâches pour peu que le temps qu’ils consacrent par ailleurs aux ordures ménagères dépasse 80 % de leur temps de travail total. Il résulte toutefois de ce qui a été dit au point précédent que ni la circonstance qu’une partie des personnels de la direction serait affectée à de telles tâches, ni celle que les personnels dont le coût a été comptabilisé consacrent une partie de leur temps à ces tâches, ne sont de nature à établir que l’EPT Est Ensemble aurait pris en compte des dépenses que la TEOM n’a pas vocation à couvrir. Dans ces conditions, en écartant le moyen de l’EPT Est Ensemble tiré de ce que la prise en compte de personnels assurant des tâches de collecte et de traitement des déchets et immondices jetés dans les corbeilles de rue ou sur la voie publique n’était en tout état de cause pas de nature à invalider l’évaluation qu’il avait faite des charges de personnel susceptibles d’être couvertes par le produit de la TEOM, la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit.
8. En second lieu, la cour a exclu par principe que des dépenses réelles d’investissement puissent être légalement comptabilisées parmi celles susceptibles d’être couvertes par le produit de la TEOM. En statuant ainsi, alors qu’il résulte de ce qui a été dit au point 4 que la collectivité est en droit de prendre en compte de telles dépenses à condition que la TEOM n’ait pas pourvu, pour le même investissement, aux dotations aux amortissements, la cour a également commis une erreur de droit.
9. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’autre moyen de son pourvoi, que l’EPT Est Ensemble est fondé à demander l’annulation de l’arrêt qu’il attaque.
10. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. A… la somme demandée par l’EPT Est Ensemble au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’EPT Est Ensemble, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée au même titre par M. A….

D E C I D E :

1. Article 1er : L’arrêt de la cour administrative d’appel de Paris du 17 mai 2024 est annulé.
2. Article 2 : L’affaire est renvoyée à la cour administrative d’appel de Paris.
3. Article 3 : Les conclusions de M. A… et de l’EPT Est Ensemble présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
4. Article 4 : La présente décision sera notifiée à l’établissement public territorial Est Ensemble et à M. B… A….

Délibéré à l’issue de la séance du 11 décembre 2025 où siégeaient : M. Stéphane Verclytte, président de chambre, présidant ; M. Philippe Ranquet, conseiller d’Etat et M. Paul Levasseur, auditeur-rapporteur.

Rendu le 23 décembre 2025.

Le président :
Signé : M. Stéphane Verclytte

Le rapporteur :
Signé : M. Paul Levasseur

La secrétaire :
Signé : Mme Nathalie Martinez-Casanova

ECLI:FR:CECHS:2025:496106.20251223