Permis de construire : contestation de la légalité et suspension par le préfet

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Bastia, sur le fondement du troisième alinéa de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, de suspendre l’exécution de l’arrêté du 17 juillet 2025, rectifié le 17 septembre 2025, par lequel le maire de la commune de Pietrosella a délivré à M. B… E… un permis de construire sur la parcelle cadastrée AD 171, située lieu-dit  » D… « .

Par une ordonnance n° 2501950 du 9 janvier 2026, le juge des référés du tribunal administratif de Bastia a suspendu l’exécution de cet arrêté et a rejeté les conclusions de M. E… et de la commune de Pietrosella présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 15 janvier 2026, M. E…, représenté par Me Armani, demande au juge des référés de la cour :

1. d’annuler cette ordonnance rendue par le juge des référés du tribunal administratif de Bastia le 9 janvier 2026 ;
2. de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

• l’ordonnance attaquée, prise en son point 3, est entachée d’une erreur de plume quant à l’identité du titulaire de l’autorisation suspendue et de l’auteur de cette décision ;
• le projet en litige, qui est situé à l’intérieur du secteur de la mairie présentant lui-même, au sein de la commune, un rôle structurant au regard des équipements qu’il accueille et des activités économiques et qui s’insère donc en continuité avec une agglomération, sinon un village, respecte les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, de sorte que le moyen du préfet tiré de leur méconnaissance ne présente pas un caractère sérieux ;
• le projet en cause, qui relève d’une zone UC du plan local d’urbanisme de la commune, lequel prime sur les dispositions de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme, et qui ne constitue pas une extension de l’urbanisation, au sein d’une zone déjà urbanisée, respecte ces dispositions, de sorte que le moyen du préfet tiré de leur méconnaissance ne présente pas un caractère sérieux.

Le président de la cour a donné délégation à M. A… pour statuer sur les appels formés contre les décisions rendues par les juges des référés des tribunaux administratifs du ressort de la Cour, et pour statuer par voie d’ordonnances sur le fondement de l’article R. 222-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier

Vu :

• le code général des collectivités territoriales ;
• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

1. M. E… a déposé le 2 juin 2025 une demande de permis de construire pour la réalisation d’une annexe à sa maison d’habitation, faite d’un étage sur rez-de-chaussée et destinée à recevoir des locaux de rangement et une salle de jeux, et pour l’extension du garage existant et la réalisation d’une cave, pour une surface de plancher totale de 103 m², sur une parcelle cadastrée section AD n° 171, de 2 395 m² située lieu-dit D… à Pietrosella. Par un arrêté du 17 juillet 2025, rectifié le 17 septembre 2025, le maire de la commune de Pietrosella a accordé ce permis de construire. Mais, par une ordonnance du 9 janvier 2026, dont M. E… relève appel, le juge des référés du tribunal administratif de Bastia, saisi par le préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud, a suspendu l’exécution de ce permis de construire.

Sur le cadre juridique applicable à la requête d’appel :

2. Aux termes de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, auquel renvoie l’article L. 554-1 du code de justice administrative :  » Le représentant de l’Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. / (…) / Le représentant de l’Etat peut assortir son recours d’une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l’un des moyens invoqués paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué. Il est statué dans un délai d’un mois. / Jusqu’à ce que le président du tribunal administratif ou le magistrat délégué par lui ait statué, la demande de suspension en matière d’urbanisme, de marchés et de délégation de service public formulée par le représentant de l’Etat dans les dix jours à compter de la réception de l’acte entraîne la suspension de celui-ci. Au terme d’un délai d’un mois à compter de la réception, si le juge des référés n’a pas statué, l’acte redevient exécutoire. (…) L’appel des jugements du tribunal administratif ainsi que des décisions relatives aux demandes de suspension prévues aux alinéas précédents, rendus sur recours du représentant de l’Etat, est présenté par celui-ci. »

3. Il résulte de ces dispositions du code général des collectivités territoriales, et notamment du sixième alinéa précité, de l’article L. 2131-6, que lorsque le juge des référés du tribunal administratif se prononce sur une demande de suspension présentée par le représentant de l’Etat en application de cet article, sa décision, qui n’entre pas dans le champ d’application des articles L. 521-1 à L. 523-1 du code de justice administrative relatifs au juge des référés statuant en urgence, est susceptible de faire l’objet d’un appel (CE, 11 mars 2005, Ministre de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales c/ Commune d’Avion et autres, n° 276181).

4. Les dispositions du dernier alinéa de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, aux termes desquelles les  » magistrats ayant le grade de président désignés à cet effet par le président de la cour peuvent, en outre, par ordonnance, rejeter (…), après l’expiration du délai de recours ou, lorsqu’un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire les requêtes d’appel manifestement dépourvues de fondement « , sont applicables par le juge des référés de la cour statuant en appel sur une requête formée contre une décision du juge des référés du tribunal administratif statuant en premier ressort, notamment dans le cas prévu par l’article L. 554-1 du code de justice administrative.

Sur le bien-fondé de l’ordonnance attaquée :

S’agissant du cadre juridique applicable au permis de construire en litige :

5. Aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme :  » L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. (…) « . En vertu du I de l’article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales, le plan d’aménagement et de développement durable de Corse (PADDUC) peut préciser les modalités d’application, adaptées aux particularités géographiques locales, de cet article. Et, en vertu du PADDUC, la forme urbaine existante (village ou agglomération) dans toutes ses dimensions, doit être respectée : trame viaire, parcellaire et bâtie, morphologie urbaine, mais aussi fonctions et usage urbains. Constituent des agglomérations ou des villages où l’extension de l’urbanisation est possible, au sens et pour l’application du premier alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions. Le PADDUC précise qu’est  » considéré comme une agglomération un espace densément urbanisé, compact, de taille supérieure au village, présentant le caractère d’un lieu de vie permanent et disposant d’une population conséquente, qui revêt, de plus, une fonction structurante à l’échelle d’un micro-territoire ou bien de la région  » et que  » par conséquent, pour être reconnue en tant qu’agglomération au sens de la loi  » Littoral « , la forme urbaine étudiée devra impérativement répondre cumulativement à l’ensemble des critères et indicateurs de la grille de lecture « , au nombre desquels figurent notamment les critères selon lesquels elle doit être un  » lieu de vie à caractère permanent « , revêtir une  » fonction structurante pour la microrégion ou pour l’armature urbaine insulaire  » et être de  » taille et densité importantes « . Ces prescriptions du PADDUC apportant des précisions qui sont compatibles avec les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.

6. Par ailleurs, aux termes de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme :  » L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement est justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l’urbanisation est conforme aux dispositions d’un schéma de cohérence territoriale ou d’un schéma d’aménagement régional ou compatible avec celles d’un schéma de mise en valeur de la mer (…) « . Une opération qu’il est projeté de réaliser en agglomération ou, de manière générale, dans des espaces déjà urbanisés ne peut être regardée comme une extension de l’urbanisation, au sens de cet article, que si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l’urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d’un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions en son sein. En revanche, la seule réalisation dans un quartier urbain d’un ou plusieurs bâtiments qui est une simple opération de construction ne peut être regardée comme constituant une extension au sens de la loi (CE, 7 février 2005, Société soleil d’or et commune de Menton, n°s 264315 264372).

7. Le PADDUC, qui vaut schéma de mise en valeur de la mer en application du III de l’article L. 4424-10 du code général des collectivités territoriales, prévoit que les espaces proches du rivage sont identifiés en mobilisant des critères liés à la distance par rapport au rivage de la mer, la configuration des lieux, en particulier la covisibilité avec la mer, la géomorphologie des lieux et les caractéristiques des espaces séparant les terrains considérés de la mer, ainsi qu’au lien paysager et environnemental entre ces terrains et l’écosystème littoral. En outre, le PADDUC précise que le caractère limité de l’extension doit être déterminé en mobilisant des critères liés à l’importance du projet par rapport à l’urbanisation environnante, à son implantation par rapport à cette urbanisation et au rivage, et aux caractéristiques et fonctions du bâti ainsi que son intégration dans les sites et paysages. Ces prescriptions du PADDUC apportent des précisions qui sont compatibles avec les dispositions de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme citées au point 6.

S’agissant des moyens d’appel :

8. En premier lieu, l’erreur purement matérielle affectant le seul point 3 de l’ordonnance attaquée et procédant d’une méprise sur le nom de la commune qui a délivré le permis de construire en litige et sur le nom du titulaire de cette autorisation, est par elle-même sans incidence sur la régularité et le bien-fondé de cette ordonnance.

9. En deuxième lieu, pour suspendre l’exécution du permis de construire en litige, le juge des référés du tribunal a considéré comme propres à créer un doute sérieux quant à sa légalité, d’une part, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, et d’autre part, le moyen tiré de la violation de l’article L. 121-13 du même code.

10. D’une part, il ressort de manière manifeste des cartes insérées dans les écritures du préfet de la Corse-du-Sud devant le tribunal, et il n’est pas contesté par l’appelant qui admet une distance de quelque 120 mètres entre son projet et la bande littorale, que compte tenu à la fois de la faible distance qui le sépare du rivage, des quelques constructions et de la route départementale 55 qui sont présents dans cet espace intercalaire, et du caractère pentu du terrain d’assiette du projet, ce dernier relève d’un espace proche du rivage au sens des dispositions de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme telles que précisées par le PADDUC. Ce dernier document a d’ailleurs délimité sur la commune de Pietrosella l’espace proche du rivage incluant le terrain de M. E….

11. Il ressort clairement des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet ne se situe pas dans un secteur déjà urbanisé de la commune comme le soutient M. E…, mais au sein d’un espace peu densément urbanisé qui se caractérise, à la différence des secteurs situés plus à l’est, par des parcelles d’une contenance importante. Ainsi le projet en litige, qui ne constitue pas seulement l’extension d’une construction existante, mais qui se traduit par la réalisation d’une construction nouvelle élevée d’un étage et l’extension d’un garage existant, pour une surface de plancher de 103 m² qui porte à 293 m² la surface de plancher totale sur le terrain de 2 395 m², s’analyse à l’évidence comme une extension de l’urbanisation au sens de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme, ainsi que l’a soutenu le préfet en première instance. Ni la succession des autorisations d’urbanisme accordées sur ce même terrain, dont la surface bâtie s’accroît de près du tiers par l’effet du projet, ni la délivrance d’une autorisation pour l’agrandissement de l’hôtel de ville situé au sud-ouest, de l’autre côté d’une voie, ne sont de nature à soustraire le projet à ces dispositions législatives.

12. Contrairement à ce que soutient M. E…, la simple circonstance, à la supposer avérée, que le plan local d’urbanisme de la commune en cours de révision justifierait la zone UC dont relève le terrain d’assiette de son projet et qui est définie, dans la version de ce document du 14 avril 2016 applicable au permis en litige, comme une zone urbaine dense discontinue à programmes variés, n’est pas de nature à assurer le respect par cette autorisation des dispositions de l’article L. 121-13 qui conditionnent l’extension limitée de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage à sa justification et à sa motivation dans le document d’urbanisme applicable. L’appelant n’est pas davantage fondé à prétendre, en se prévalant d’une précédente ordonnance du juge des référés, dépourvue de l’autorité de chose jugée, que le plan local d’urbanisme de la commune primerait sur le PADDUC valant schéma de mise en valeur de la mer, l’intéressé ne soutenant pas que son projet respecterait les critères posés par ce document pour définir l’extension limitée de l’urbanisation. A ce titre, compte tenu à la fois de ses dimensions, qui contribuent à densifier le bâti existant sur le terrain d’assiette, et de son implantation par rapport au rivage, qui ne se réalise pas en profondeur mais parallèlement au rivage, sans qu’il soit justifié d’une impossibilité liée à la configuration des lieux, le projet en cause ne peut manifestement pas être regardé comme une extension limitée de l’urbanisation admise au sein d’un espace proche du rivage, dans les conditions posées par les dispositions de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme telles que précisées par le PADDUC. Par suite M. E… n’est manifestement pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par l’ordonnance attaquée, le juge des référés du tribunal a considéré comme propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de son permis de construire le moyen tiré par le préfet de la méconnaissance de ces dispositions.

13. D’autre part, par un arrêt n° 21MA00916 du 6 février 2023, contre lequel le pourvoi a été rejeté par une décision n° 472833 du Conseil d’Etat du 25 mars 2025, invoqués tant par le préfet en première instance que par l’appelant, la cour a jugé que le secteur d’implantation d’une parcelle située lieu-dit  » C… « , au sud-ouest du terrain d’assiette du projet en litige, ne peut être qualifié d’agglomération au sens des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme précisées par le PADDUC, au motif qu’il est majoritairement constitué d’habitats pavillonnaires et de constructions à usage touristique, implantés le long de la route départementale D 55 qui suit le littoral de la commune, qu’il ne se caractérise pas par une densité significative des constructions et qu’il ne joue pas de fonction structurante à l’échelle de la micro-région ou de l’armature urbaine insulaire. Si le terrain d’assiette du projet en cause comporte déjà une maison d’habitation, un garage, une piscine et son pool-house, s’il est jouxté au sud par un hôtel et situé à 100 mètres de l’hôtel de ville, à 50 mètres d’un office notarial et non loin de deux restaurants implantés de l’autre côté de la route départementale 55, son secteur d’implantation présente, au vu des photographies aériennes jointes au dossier de première instance, des caractéristiques qui, compte tenu des éléments retenus par les décisions de justice précédemment citées et de ceux énoncés au point 11, sont manifestement étrangères à la qualification d’agglomération au sens des dispositions précitées. L’arrêt de la cour juge également que le secteur constitué par l’hôtel, l’hôtel de ville et l’office notarial, et l’urbanisation qu’il développe sans structuration particulière ni densité significative le long de la route départementale 55 et le littoral, ne permettent pas à eux seuls de caractériser l’existence d’un village au sens des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme au regard des précisions apportées par le PADDUC, alors que la plupart des services publics et des commerces de proximité de la commune sont installés à plusieurs kilomètres, près de la plage du Ruppione. Compte tenu de ces éléments, et en dépit de l’existence, à au moins 1 km du projet, des premiers équipements publics ou commerciaux, ainsi que de l’autorisation accordée pour l’agrandissement de l’hôtel de ville, le secteur d’implantation du projet en cause ne constitue pas non plus, à l’évidence, un village au sens de ces dispositions. La circonstance que ce projet serait destiné à préserver l’intimité de la propriété de M. E…, à l’égard d’un projet de résidence hôtelière de quinze chambres autorisé par un permis de construire du 26 septembre 2024, contre lequel le préfet n’a pas formé de recours, est sans incidence sur l’application à l’opération en cause des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme et de leurs précisions apportées par le PADDUC. Ainsi M. E… n’est manifestement pas fondé à soutenir que c’est à tort que le juge des référés du tribunal a considéré comme propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de son permis de construire le moyen tiré par le préfet de la méconnaissance de ces dispositions.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la requête d’appel de M. E… est manifestement dépourvue de fondement et doit être rejetée en application des dispositions du dernier alinéa de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, et qu’il doit en aller de même de ses conclusions accessoires tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête n° 26MA00137 de M. E… est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B… E….

Copie en sera adressée au préfet de Corse, préfet de la Corse-du-Sud et à la commune de Pietrosella.

Fait à Marseille, le 18 février 2026.