Responsabilité de l’Etat → Indemnisation pour non-renouvellement de mandat public

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B… A… a demandé au Conseil d’Etat de condamner l’Etat à lui verser la somme de 720 000 euros avec intérêts au taux légal et capitalisation de ces intérêts, en réparation des conséquences dommageables du non-renouvellement, à compter du 24 septembre 2020, de son mandat de membre et de président du directoire de l’établissement public Société du Grand Paris et des conditions dans lesquelles il a exercé l’intérim de ces fonctions.

Par une ordonnance du 6 décembre 2021, le président de la section du contentieux a transmis au tribunal administratif de Paris la demande présentée par M. A….

Par un jugement n° 2102766 du 8 décembre 2023, le tribunal administratif de Paris a rejeté la demande de M. A….

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 6 février 2024, 30 avril 2024, 23 juillet 2024 et 6 octobre 2025, et par des mémoires enregistrés les 18 et 20 novembre 2025 et non communiqués, M. A…, représenté par Me Gatineau, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1. d’annuler le jugement du 8 décembre 2023 du tribunal administratif de Paris ;
2. de condamner l’Etat à lui verser la somme de 2 512 404 euros avec intérêts au taux légal et capitalisation de ces intérêts, ainsi que, à compter du mois d’avril 2030, une rente annuelle d’un montant de 38 911 euros, revalorisé selon le régime en vigueur de revalorisation des pensions, en réparation des conséquences dommageables du non-renouvellement, à compter du 24 septembre 2020, de son mandat de membre et de président du directoire de l’établissement public Société du Grand Paris et des conditions dans lesquelles il a exercé l’intérim de ces fonctions.
3. de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

• sa requête d’appel est recevable dès lors que toutes ses prétentions indemnitaires tendent à la réparation du préjudice né du même fait générateur et que les postes de préjudice dont il fait état sont continus et se sont aggravés ;
• le jugement attaqué est entaché d’un défaut de motivation ;
• c’est en méconnaissance de l’article VI de la convention signée le 5 juin 2018 que le renouvellement de son mandat n’a pas été prononcé pour une durée de 5 ans ;
• la circonstance qu’il a été nommé par intérim sur le fondement du décret du 1er septembre 2010 est sans incidence sur le maintien en vigueur de la convention, laquelle ne prévoyait pas qu’elle cesserait de s’appliquer à l’issue du premier mandat ;
• dans l’hypothèse où la responsabilité contractuelle de l’Etat ne serait pas engagée, il serait fondé à rechercher sa responsabilité sur le fondement extracontractuel, dès lors, d’une part, qu’il devrait être regardé comme ayant été employé, durant la période d’intérim, en dehors de tout cadre statutaire et contractuel et, d’autre part, que l’Etat lui a donné l’assurance qu’il serait renouvelé dans ses fonctions dans le cadre d’un nouveau mandat quinquennal sans tenir cette promesse, le privant ainsi d’une espérance légitime constitutive d’un bien au sens de l’article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
• dans l’hypothèse où la responsabilité pour faute de l’Etat ne serait pas reconnue sur le fondement extracontractuel, il serait alors fondé à rechercher sa responsabilité sur le terrain de la rupture d’égalité devant les charges publiques ;
• il est fondé à demander réparation du fait qu’il n’a eu droit à aucune indemnité de rupture au titre de la période d’intérim ;
• il est, en outre, fondé à demander une indemnité correspondant aux revenus qu’il aurait dû percevoir au titre d’un nouveau mandat de 5 ans ;
• le préjudice de carrière qu’il subit devra également être indemnisé compte tenu de son âge et des restrictions découlant des stipulations de la convention du 5 juin 2018 et des dispositions de l’article 432-13 du code pénal, et du rejet de sa candidature à de nombreux postes de direction d’établissements publics ;
• il est enfin fondé à demander réparation au titre de son préjudice lié à une perte de droits à la retraite ;
• il est ainsi fondé à demander l’allocation d’une somme de 2 483 397 euros au titre de ses pertes de revenus, une somme de 100 000 euros au titre de son préjudice de carrière et une rente compensatrice d’un montant annuel de 38 911 euros à compter de l’année 2030 ;
• ses troubles dans les conditions d’existence et son préjudice moral devront être réparés par l’allocation de sommes respectives de 50 000 euros et 100 000 euros ;
• l’absence de renouvellement de son mandat, qui est constitutive d’un détournement de pouvoir, implique à tout le moins qu’il soit indemnisé au regard de la chance qu’il a perdue de voir son mandat renouvelé.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 septembre et 3 novembre 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

• la demande indemnitaire préalable de M. A… n’a trait qu’à la réparation des conséquences dommageables de la faute qu’aurait commise l’administration en le désignant dans les fonctions de président du directoire de la Société du Grand Paris par intérim et en mettant fin à cet intérim ainsi que de la faute commise par l’administration pour l’avoir privé d’indemnité de chômage pendant douze mois ; le requérant n’est ainsi pas fondé, en cause d’appel, à demander réparation du préjudice résultant de l’illégalité de la décision de ne pas renouveler son mandat de président du directoire, de l’absence de signature d’une nouvelle convention de direction et du non-respect de promesses non tenues ;
• M. A… n’est pas fondé à se prévaloir d’une cause juridique nouvelle devant le juge d’appel alors qu’il ne s’est prévalu que de la responsabilité contractuelle devant les premiers juges ;
• l’intéressé ne pourrait demander réparation qu’à hauteur du montant qu’il a demandé en première instance ;
• le moyen tiré du défaut de motivation du jugement, invoqué dans la requête sommaire, n’a pas été repris dans le mémoire complémentaire et doit être regardé comme ayant été abandonné ;
• le requérant ne peut utilement se prévaloir de la convention de direction du 5 juin 2018 pour rechercher la responsabilité de l’Etat dès lors que cette convention n’avait pas pour objet de régler sa situation pendant la période d’intérim ;
• l’absence de signature d’une nouvelle convention n’est pas fautive et n’a causé aucun préjudice à M. A…, qui a perçu la même rémunération ;
• aucune assurance quant au renouvellement de son mandat ne lui a été donnée et aucune promesse ne peut être caractérisée du fait des stipulations de la convention et des conditions dans lesquelles le renouvellement du mandat a été décidé ;
• l’intéressé ne peut utilement se prévaloir d’un préjudice résultant d’une telle promesse, la situation dont il se prévaut étant antérieure aux faits dont il se prévaut ;
• il ne peut se prévaloir d’une espérance légitime constitutive d’un bien dès lors que l’emploi qu’il occupait était à la décision du gouvernement ;
• il ne peut enfin se prévaloir d’une rupture d’égalité devant les charges publiques dès lors qu’il a accepté le risque inhérent à une nomination dans un tel emploi ;
• en tout hypothèse, le préjudice dont il se prévaut ne saurait être regardé comme revêtant un caractère spécial.

Vu :

• la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
• le code des juridictions financières ;
• la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 ;
• le décret n° 53-707 du 9 août 1953 ;
• le décret n° 2010-756 du 7 juillet 2010 ;
• le décret n° 2010-1035 du 1er septembre 2010 ;
• le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Gallaud,
• les conclusions de Mme Jurin, rapporteure publique,
• et les observations de Me Gatineau, avocat de M. A….

Considérant ce qui suit :

1. M. B… A… a été nommé membre et président du directoire de la Société du Grand Paris à compter du 4 juin 2018, par décret du Président de la République du 30 mai 2018. Une  » convention de direction  » établie par les ministres intéressés et précisant les conditions de sa rémunération durant son mandat a été signée le 5 juin 2018. Le mandat de M. A…, qui expirait le 24 septembre 2020, n’a pas été renouvelé mais l’intéressé a été nommé président par intérim du directoire à compter de cette même date. M. A… relève appel du jugement du 8 décembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l’Etat lui verser la somme de 720 000 euros avec intérêts au taux légal et capitalisation de ces intérêts, en réparation des conséquences dommageables du non-respect, à l’issue de son mandat de membre et de président du directoire de la Société du Grand Paris et durant la période durant laquelle il a exercé l’intérim de ces fonctions, de la  » convention de direction  » signée le 5 juin 2018. Il porte, en appel, le montant de sa demande à la somme de 2 512 404 euros avec intérêt au taux légal et capitalisation de ces intérêts, et demande en outre la condamnation de l’Etat à lui verser, à compter du mois d’avril 2030, une rente annuelle d’un montant de 38 911 euros, revalorisé selon le régime en vigueur de revalorisation des pensions, en réparation de ses pertes de droits à la retraite.

Sur la régularité du jugement :

2. Il résulte des motifs mêmes du jugement que le tribunal administratif, qui n’était pas tenu de répondre à tous les arguments avancés par les parties, a expressément répondu au moyen tiré de la méconnaissance de la  » convention de direction  » signée le 5 juin 2018. Par suite, M. A… n’est pas fondé à soutenir que le jugement serait entaché d’irrégularité pour ce motif.

Sur les conclusions à fin d’indemnisation :

En ce qui concerne le terrain de la responsabilité contractuelle :

3. D’une part, aux termes de l’article 12 du décret du 7 juillet 2010 :  » Les trois membres du directoire sont nommés pour une durée de cinq ans. / Leur mandat est renouvelable (…) En cas de vacance, le remplaçant est nommé pour le temps qui reste à courir jusqu’au renouvellement du directoire « . Aux termes de l’article 6 du décret du 1er septembre 2010 :  » En cas de vacance du poste de directeur général, de directeur ou, quel que soit son titre, du titulaire des fonctions équivalentes, l’autorité de tutelle peut désigner la personne chargée d’assurer l’intérim jusqu’à la désignation d’un nouveau titulaire des fonctions en cause « .

4. D’autre part, il résulte du I de l’article 3 du décret du 9 août 1953, que dans les organismes contrôlés par la Cour des comptes en application de l’article L. 133-1 du code des juridictions financières, au nombre desquels se trouve les établissements publics à caractère industriel et commercial, sont notamment fixés par décision des ministres chargés de l’économie et du budget, les éléments de rémunération d’activité des présidents et membres de directoire.

5. En application des dispositions citées au point précédent, les ministres intéressés ont formalisé les conditions de rémunération qui avaient été décidées pour l’exercice du mandat de M. A… dans une  » convention de direction  » signée le 5 juin 2018. L’article VI de ce document, qui prévoit que  » Le mandat prendra effet à compter de la date de prise de fonction prévue par le décret du Président de la République portant nomination du président du directoire de la SGP et prendra fin le 25 septembre 2020, en même temps que ceux des autres membres du directoire actuellement en fonction  » et que :  » A l’issue de chacun des mandats écoulés, le présent mandat sera renouvelable pour une durée de cinq ans « , ne fait que rappeler les règles découlant des dispositions citées au point 3 et n’a ni pour objet ni pour effet de créer d’autres droits au profit de M. A…, en particulier un droit acquis au renouvellement de son mandat, ce que la convention n’aurait d’ailleurs pas pu légalement faire. Par ailleurs, il résulte des termes de l’ensemble de cette  » convention de direction  » qu’elle n’a été conclue que pour l’exercice du mandat de l’intéressé et qu’elle n’avait pas vocation à couvrir une éventuelle période d’intérim à l’issue du mandat. Dans ces conditions, M. A… n’est pas fondé à soutenir, sur le terrain de la responsabilité contractuelle, que les conditions dans lesquelles a pris fin son mandat et celles dans lesquelles il a exercé ensuite les mêmes fonctions par intérim auraient recelé une faute.

En ce qui concerne le terrain de la responsabilité quasi-délictuelle :

6. En premier lieu, il ne résulte pas de l’instruction que les services de l’Etat auraient exprimé à M. A… l’assurance que son mandat serait renouvelé et qu’il serait en conséquence reconduit dans l’emploi qui l’occupait, dont il ne pouvait d’ailleurs sérieusement ignorer qu’il était essentiellement révocable. Ni les mentions de la  » convention de direction  » qui a été établie par les services de l’Etat ni celles des correspondances qui lui ont été adressées ne recèlent des promesses qui lui auraient été faites en ce sens et qui n’auraient donc pas été tenues de manière fautive. Pour les mêmes raisons, il ne peut davantage, en tout état de cause, se prévaloir de l’atteinte qui aurait été portée à l’espérance légitime, constitutive d’un bien au sens des stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, d’obtenir le renouvellement de son mandat.

7. En deuxième lieu, s’il soutient qu’il a été employé, durant la période d’intérim, en dehors de tout cadre statutaire et contractuel, ce qui serait constitutif d’une faute, la situation de M. A…, au cours de cette période, était régie par les dispositions législatives et réglementaires mentionnées aux points 3 et 4, dont il ne résulte pas que les conditions de sa rémunération doivent être déterminées par écrit.

8. En troisième et dernier lieu, il résulte de l’instruction que le mandat de M. A… avait pris fin le 25 septembre 2020, qu’il n’exerçait plus ses fonctions qu’à titre provisoire, dans l’attente du renouvellement du directoire, et qu’il ne détenait aucun droit au renouvellement de son mandat. Dans ces conditions, et en tout état de cause, M. A… ne peut utilement soutenir que la décision de ne pas le reconduire dans les fonctions de président du directoire serait entachée d’un détournement de pouvoir ce qui serait constitutif d’une faute.

En ce qui concerne le terrain de la responsabilité sans faute :

9. Si M. A… soutient que la responsabilité de l’Etat est engagée sur le fondement de la rupture de l’égalité devant les charges publiques du fait du non-renouvellement de son mandat, le préjudice dont il fait état ne saurait être regardé comme ayant un caractère anormal dès lors qu’il résulte d’une décision de nomination dans un emploi qui, eu égard aux missions confiées à son titulaire, aux caractéristiques de ses fonctions et aux conditions de sa nomination, revêt le caractère d’un emploi supérieur à la discrétion du Gouvernement.

10. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les fins de non-recevoir opposées en défense ni la recevabilité de sa demande de première instance fondée sur le terrain de la responsabilité quasi-délictuelle, que M. A… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat la somme que demande M. A… au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B… A…, à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et à la ministre de l’action et des comptes publics.

Délibéré après l’audience du 20 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

• Mme Chevalier-Aubert, présidente de chambre,
• M. Gallaud, président assesseur,
• M. Desvigne-Repusseau, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 février 2026.

Le rapporteur,

T. Gallaud

La présidente,

V. Chevalier-Aubert

La greffière,

C. Buot

La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et à la ministre de l’action et des comptes publics chacun en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.