Incompétence de la commune en matière de transport public : analyse et conséquences juridiques.

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. Charles Campigna, conseiller municipal, a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la délibération du 26 janvier 2023 par laquelle le conseil municipal d’Argelès-sur-Mer a approuvé le choix de l’attributaire de la délégation de service public pour l’exploitation des services de transport, d’annuler le contrat de délégation de service public pour l’exploitation de ces services de transport conclu le 25 février 2023 entre la commune d’Argelès-sur-Mer et la société Transports Pagès, et, à titre subsidiaire, de résilier ce contrat.

Par un jugement n° 2301693 du 10 avril 2024, le tribunal administratif de Montpellier a annulé, à compter du 1er septembre 2024, la délégation de service public conclue le 25 février 2023 et a rejeté le surplus de la demande de M. Campigna.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 10 juin 2024, et un mémoire du 13 mai 2025, la commune d’Argelès-sur-Mer, représentée par Me Le Chatelier, avocat, demande à la cour :

1. d’annuler le jugement du 10 avril 2024 du tribunal administratif de Montpellier ;
2. de rejeter la demande présentée par M. Campigna devant le tribunal administratif de Montpellier ;
3. de mettre à la charge de M. Campigna la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune d’Argelès-sur-Mer soutient que :

• c’est à tort que les premiers juges ont considéré qu’au regard des dispositions de l’article L. 1231-1 du code des transports, elle ne pouvait être considérée comme ayant organisé des services de transport à la date du 1er juillet 2021 ;
• en effet, elle doit être regardée au sens du II de l’article L. 1231-1 du code des transports, comme ayant organisé des services de transport et par une délibération du 18 mai 2021, elle a décidé de « conserver » la compétence mobilité ;
• le conseil municipal d’Argelès-sur-Mer a délibéré, le 19 janvier 2012, en vue de solliciter la création d’un périmètre de transport urbain, ce qui a été décidé par un arrêté du préfet des Pyrénées-Orientales du 3 août 2012, et contrairement à ce qu’ont estimé les premiers juges, la circonstance que l’exploitation de ces transports ait été confiée au département des Pyrénées-Orientales par une convention entrée en vigueur le 2 janvier 2015, se trouve sans incidence sur le fait qu’elle doit être regardée au sens du II de l’article L. 1231-1 du code des transports comme ayant « organisé » ce service de transport ; une interprétation contraire, contreviendrait au principe du libre choix de gestion des services publics, issu lui-même du principe à valeur Constitutionnelle de libre administration des collectivités territoriales, lui-même garanti par l’article 72 de la Constitution ; le recours à un tiers pour exécuter un contrat public est également prévu par l’article 1er du code de la commande publique ; les premiers juges ont commis une erreur de droit, en confondant l’exercice de la compétence d’autorité organisatrice et la question du mode de gestion du service en exigeant pour que la commune soit considérée comme organisatrice de transport, qu’elle gère elle-même le service en régie ;
• elle a organisé sur son territoire des services de transport public de voyageurs, et ce, bien avant le 1er juillet 2021 ;
• s’agissant du transport touristique, elle a justifié de ce qu’elle a confié l’exploitation de ce service à la société Trainbus, par une délégation de service public de 11 ans en 1998, et, par la suite, par des contrats de prestations de services jusqu’en 2020 ; contrairement à ce qu’ont estimé les premiers juges, c’est bien la commune qui décidait des conditions tarifaires, ainsi qu’en attestent différents courriers échangés avec la société Trainbus ; par ailleurs, les points desservis par la société Trainbus étaient déterminés par la commune, en collaboration avec les services de l’Etat ;
• la compétence de la commune se déduit également du fait qu’elle assumait la prise en charge financière de l’exploitation des services qu’elle organisait ;
• il est ainsi établi par différents titres de recettes émis par le département, en contrepartie de services effectués au titre de la convention du 19 décembre 2014, que la commune avait la charge du transport scolaire et du transport de voyageurs ; il ne peut dès lors être soutenu que la commune ne pourrait être regardée comme ayant organisé des transports sur son territoire avant le 1er juillet 2021 ;
• dans ces conditions, et dès lors que le conseil communautaire de la communauté de communes des Albères, de la Côte Vermeille et de l’Illibéris a décidé par une délibération du 10 février 2021, de ne pas se saisir de la compétence mobilités au 1er juillet 2021, c’est bien la commune qui avait la compétence en matière de transports ; cette compétence a d’ailleurs été expressément reconnue par le préfet.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 mai 2025, M. Campigna, représenté par Me Durand, conclut au rejet de la requête de la commune d’Argelès-sur-Mer et à ce que soit mise à sa charge une somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par une ordonnance du 13 mai 2025, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 3 juin 2025 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de la commande publique ;
• le code général des collectivités territoriales ;
• le code des transports ;
• l’arrêté du 22 janvier 2015 définissant les caractéristiques et les conditions d’utilisation des véhicules autres que les autocars et les autobus, destinés à des usages de tourisme et de loisirs ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Bentolila, président-assesseur,
• les conclusions de M. Jazeron, rapporteur public,
• et les observations de Me Roche représentant la commune d’Argelès-sur-Mer et celles de Me Neveu substituant Me Durand, représentant M. Campigna.

Considérant ce qui suit :

1. La commune d’Argelès-sur-Mer (Pyrénées-Orientales) a lancé, le 1er juillet 2022, une consultation pour la passation d’un contrat de délégation de service public en vue de l’exploitation, à compter du 1er mai 2023, d’un service de transport comprenant les services de transports publics urbains réguliers, le transport scolaire, le transport touristique et le transport en mobilité douce. Par une délibération du 26 janvier 2023, le conseil municipal d’Argelès-sur-Mer a approuvé le choix de l’attributaire de la délégation de service public pour l’exploitation de ces services de transports, à savoir la société Transports Pagès. Un contrat de délégation de service public a ensuite été conclu le 25 février 2023 entre la commune d’Argelès-sur-Mer et la société Transports Pagès.
2. M. Campigna, conseiller municipal d’Argelès-sur-Mer, a demandé au tribunal administratif de Montpellier l’annulation de la délibération du 26 janvier 2023 du conseil municipal d’Argelès-sur-Mer et l’annulation de la convention de délégation de service public conclue le 25 février 2023 entre la commune et la société Transports Pagès.
3. Par un jugement n° 2301693 du 10 avril 2024, le tribunal administratif de Montpellier a annulé, à compter du 1er septembre 2024, la délégation de service public et a rejeté le surplus de la demande de M. Campigna.
4. La commune d’Argelès-sur-Mer relève appel de ce jugement en tant qu’il a annulé la délégation de service public conclue le 25 février 2023.
5. Pour annuler le contrat de délégation de service public conclu le 25 février 2023 entre la commune d’Argelès-sur-Mer et la société Transports Pagès, les premiers juges ont relevé d’office le moyen tiré de l’illicéité du contrat litigieux eu égard à l’incompétence de la commune pour le conclure. À cet égard, le tribunal a estimé que la commune était incompétente pour conclure un tel contrat, faute de pouvoir être regardée comme étant l’autorité organisatrice de la mobilité au sens des articles L. 1231-1 et L. 1231-1-1 du code des transports, ce qui entachait ce contrat d’un vice d’une particulière gravité. Au surplus, le tribunal a relevé, qu’en tout état de cause, en ce qui concerne le transport touristique, l’offre de la société Transports Pagès, qui proposait l’utilisation de petits trains thermiques, ne respectait pas le règlement de la consultation, lequel imposait au futur délégataire d’exécuter ses prestations en recourant à des petits trains électriques.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable :

1. Aux termes de l’article L. 1231-1 du code des transports : « I.- Les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles, la métropole de Lyon, les communes mentionnées au V de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales qui n’ont pas mis en œuvre le transfert prévu au second alinéa du II du présent article, les autres communes au plus tard jusqu’au 1er juillet 2021, les communautés de communes après le transfert de la compétence en matière de mobilité par les communes qui en sont membres, les syndicats mixtes mentionnés aux articles L. 5711-1 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, les pôles métropolitains mentionnés à l’article L. 5731-1 dudit code et les pôles d’équilibre territorial et rural mentionnés à l’article L. 5741-1 du même code, après le transfert de cette compétence par les établissements publics de coopération intercommunale qui en sont membres, sont les autorités organisatrices de la mobilité dans leur ressort territorial. / II.- Au 1er juillet 2021, la région exerce de droit, en tant qu’autorité organisatrice de la mobilité, l’ensemble des attributions relevant de cette compétence sur le territoire de la communauté de communes où le transfert prévu au III de l’article 8 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités n’est pas intervenu, sauf en ce qui concerne les services déjà organisés, à cette même date, par une ou plusieurs communes membres de la communauté de communes concernée qui peuvent continuer, après en avoir informé la région, à les organiser librement et pour le financement desquels elles peuvent continuer à prélever le versement destiné au financement des services de mobilité. Lorsqu’une de ces communes a transféré sa compétence d’organisation de la mobilité à un syndicat mixte, ce syndicat demeure compétent sur le périmètre de cette commune (…). »
2. Il résulte de ces dispositions, issues de la codification de la loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, qu’à compter du 1er juillet 2021, les communautés de communes ou, à défaut d’avoir pour ces dernières accepté le transfert de compétences, les régions, deviennent les autorités organisatrices de la mobilité, compétentes pour organiser les services publics de transport de personnes. À titre dérogatoire, seuls les services déjà organisés à cette date par les communes peuvent continuer d’être organisés par les communes.
3. Il résulte de l’instruction que, par une délibération du 8 février 2021, la communauté de communes des Albères, de la côte Vermeille et de l’Illibéris s’est opposée au transfert à son profit, au regard des articles L. 1231-1 et suivants du code des transports, de la compétence mobilités. Dans ces conditions, il résulte des dispositions précitées du II de l’article L. 1231-1 du code des transports que, sauf à la commune d’établir qu’elle aurait à la date du 1er juillet 2021 exercé de façon effective des compétences en matière de transport public, la région Occitanie est devenue, à compter du 1er juillet 2021, l’autorité organisatrice de la mobilité sur le territoire de la communauté de communes des Albères, de la côte Vermeille et de l’Illibéris, dont est membre la commune d’Argelès-sur-Mer.

En ce qui concerne la question de l’exercice effectif par la commune des compétences en matière de transport public à la date du 1er juillet 2021 :

1. Aux termes de l’article L. 1231-1-1 du code des transports : « I.- Sur son ressort territorial, chacune des autorités organisatrices de la mobilité mentionnées au I de l’article L. 1231-1, ainsi que la région lorsqu’elle intervient dans ce ressort en application du II du même article L. 1231-1, est compétente pour : 1° Organiser des services réguliers de transport public de personnes ; 2° Organiser des services à la demande de transport public de personnes ; 3° Organiser des services de transport scolaire définis aux articles L. 3111-7 à L. 3111-10, dans les cas prévus au quatrième alinéa de l’article L. 3111-7 et à l’article L. 3111-8 ; 4° Organiser des services relatifs aux mobilités actives définies à l’article L. 1271-1 ou contribuer au développement de ces mobilités ; 5° Organiser des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur ou contribuer au développement de ces usages ; 6° Organiser des services de mobilité solidaire, contribuer au développement de tels services ou verser des aides individuelles à la mobilité, afin d’améliorer l’accès à la mobilité des personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale et des personnes en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite (…). »
2. Pour apprécier si la commune d’Argelès-sur-Mer exerçait, à la date du 1er juillet 2021, des compétences en matière de transport, il convient de déterminer, service par service, si elle a organisé de tels services, en régie, par délégation de service public, ou par la passation de marchés publics, en décidant de leurs modalités d’exécution telles que les itinéraires, les tarifs, le niveau de service.

S’agissant des transports scolaires :

1. Si la commune d’Argelès-sur-Mer, par une délibération du 19 janvier 2012, a décidé de solliciter la création d’un périmètre de transport urbain recouvrant le territoire de la commune et si cette création a été décidée par un arrêté du préfet des Pyrénées-Orientales du 3 août 2012, ces actes ne constituaient que le cadre permettant l’exercice de compétences en matière de transport et ne valaient pas, en eux-mêmes, exercice de telles compétences. À cet égard, il résulte de l’instruction que, par une convention entrée en vigueur le 2 janvier 2015, c’est le département des Pyrénées-Orientales, ainsi que le stipule l’article 2 de ladite convention, qui avait la charge de l’organisation des transports scolaires. À compter du 1er septembre 2017, ainsi que l’a au demeurant relevé la chambre régionale des comptes Occitanie, saisie du contrat de délégation de service public par le préfet, le 9 mars 2023, sur le fondement de l’article L.1411-18 du code général des collectivités territoriales, dans son avis, rendu le 26 avril 2023 en formation plénière, le service des transports scolaires se trouvait, en vertu de l’article L. 3111-7 du code des transports dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015, organisé sous l’égide de la région. Si, comme l’ont relevé les premiers juges, une « convention de transfert de compétence mobilité » a été conclue le 16 mars 2022 entre la région et la commune, laquelle dans son point 1.3, portait sur les transports scolaires, il ne résulte pas de l’instruction que la commune ait exercé cette compétence, soit en régie, soit par délégation de service public, soit par la passation d’un marché public, avant le 1er juillet 2021, la chambre régionale des comptes, dans l’avis précité du 26 avril 2023, ayant relevé que la commune avait conclu un marché relatif aux transports scolaires le 22 décembre 2021, soit à une date postérieure à celle du 1er juillet 2021, à laquelle en vertu des dispositions précitées de l’article L. 1231-1 du code des transports devait s’apprécier l’exercice effectif de la compétence en matière de transport par la commune d’Argelès-sur-Mer.
2. Il résulte de ce qui précède qu’à la date du 1er juillet 2021, sans que n’ait d’incidence à cet égard le fait que, par une délibération du 18 mai 2021 portant l’intitulé « prise de compétence mobilité », le conseil municipal ait entendu « acter la prise de compétence mobilité sur son ressort territorial dans le cadre de la loi d’orientation des mobilités dans le prolongement logique de la qualité d’autorité organisatrice de la mobilité qui avait été fixé par (une) délibération et (un) arrêté préfectoral (en) 2012 », la commune d’Argelès-sur-Mer ne pouvait être regardée comme exerçant une compétence effective en matière de transports scolaires.

S’agissant des transports urbains de voyageurs :

1. Si la commune se prévaut de l’existence d’une délégation de service public passée en 2004 avec la société des Petits Trains d’Argelès, elle ne produit pas de contrat de délégation, mais seulement la délibération du 26 février 2004 du conseil municipal autorisant la signature par le maire d’une « délégation de service public de transport routier par petits trains » pour une durée de huit ans. En tout état de cause, l’exécution de ce service assuré par la société des Petits Trains d’Argelès à compter de 2004 n’a été prorogée, par un dernier avenant adopté par une délibération du conseil municipal du 29 mars 2012, que jusqu’au 1er juin 2014. Par ailleurs, la commune a passé, à compter de septembre 2015, différents contrats de transport avec la société des Petits Trains d’Argelès assurant des navettes en direction des parkings ou du marché. À supposer que ces services puissent être considérés, au regard des dispositions précitées de l’article L. 1231-1-1 du code des transports, comme constituant des services réguliers de transport public de personnes, ces contrats mentionnaient que la commune avait la qualité de cliente, sans que la commune n’exerce un quelconque pouvoir d’organisation du service tenant à ses modalités d’exécution telles que les itinéraires, les tarifs, le niveau de service. À cet égard, ni la proposition tarifaire pour l’année 2003-2004, présentée par la société des Petits Trains d’Argelès, ni les différents courriers échangés entre la commune et la société, lesquels ne traduisent que des relations de clientèle, n’établissent un encadrement de ce service par la commune. En tout état de cause, ainsi que l’ont relevé les premiers juges, les relations avec la société des Petits Trains d’Argelès ont cessé après 2018. Il résulte également de l’instruction qu’une convention du 19 décembre 2014, entrée en vigueur le 2 janvier 2015, a été passée entre le département des Pyrénées-Orientales et la commune dont l’article 1 stipule que le département avait la charge de l’organisation « …de services interurbains de voyageurs passant sur la commune d’Argelès-sur-Mer, sous la forme de lignes locales, afin de permettre aux voyageurs domiciliés dans la commune de bénéficier d’une meilleure offre de transport public », l’article 2 de cette convention stipulant que « … Les scolaires et les voyageurs utilisant ces services doivent s’acquitter des prix délibérés par l’assemblée départementale des Pyrénées-Orientales applicables sur son réseau ». C’est donc le département qui organisait le service notamment quant à la fixation des tarifs.
2. Il résulte de ce qui précède qu’à la date du 1er juillet 2021 la commune d’Argelès-sur-Mer ne pouvait être regardée comme exerçant de façon effective une compétence en matière de transports urbains de voyageurs.

S’agissant des transports touristiques :

1. Il résulte de l’instruction que, si la commune a contracté avec la société des Petits Trains d’Argelès (Trainbus) entre 2012 et 2018 pour le transport de personnes par petits trains touristiques, les contrats de transport afférents aux factures produites émises par la société désignent en leur article 3, la commune d’Argelès-sur-Mer en qualité de client. Dans ces conditions, et alors qu’en tout état de cause ces prestations n’ont plus été assurées en 2021, la commune ne peut être regardée comme ayant au 1er juillet 2021, organisé le transport touristique, le contrat de délégation de service public du 25 février 2023 lui-même mentionnant qu’à la date de la signature du contrat le transport touristique était assuré par une société privée sur autorisation préfectorale. À cet égard, les seules circonstances que le maire ait été sollicité pour rendre un avis, préalablement à la délivrance de l’autorisation préfectorale autorisant la circulation du petit train touristique sur son territoire, portant notamment sur la sécurité de l’itinéraire envisagé, conformément aux dispositions de l’article 4 de l’arrêté du 22 janvier 2015 susvisé, et qu’il ait annuellement accordé une autorisation d’occupation du domaine public pour la circulation de ces trains touristiques, ne sont pas de nature à faire regarder la commune comme ayant été organisatrice, sur son territoire, du transport touristique, lequel, contrairement à ce qui est soutenu, entre dans le champ d’application de l’article L.1231-1-1 du code des transports.
2. Il résulte de ce qui précède qu’à la date du 1er juillet 2021, la commune d’Argelès-sur-Mer ne pouvait être regardée comme exerçant une compétence effective en matière de transports touristiques.

S’agissant des mobilités douces :

1. Le contrat de délégation de service public du 25 février 2023 mentionne qu’il porte aussi sur les « services de mobilité douce ». Si la commune soutient qu’elle a candidaté en 2019 dans le cadre d’un appel du « Fonds de mobilité active-continuité cyclable » et qu’elle aurait investi entre 2020 et 2023, ce dont au demeurant elle ne justifie pas, dans la réalisation de pistes cyclables, de tels éléments ne sont pas de nature à établir que la commune aurait organisé un tel service au 1er juillet 2021.
2. Il résulte de ce qui précède qu’à la date du 1er juillet 2021 la commune d’Argelès-sur-Mer ne pouvait davantage être regardée comme exerçant une compétence effective en matière de mobilités douces.

Il résulte de tout ce qui précède qu’ainsi que l’ont considéré à bon droit les premiers juges, et sans que n’ait d’incidence le fait que par une délibération du 18 mai 2021 portant l’intitulé « prise de compétence mobilité », le conseil municipal ait entendu « acter la prise de compétence mobilité », sur son ressort territorial dans le cadre de la loi d’orientation des mobilités, la commune d’Argelès-sur-Mer ne peut être regardée comme ayant effectivement organisé un service de transport comprenant les services de transports publics urbains réguliers, les transports scolaires, les transports touristiques et les transports en mobilité douce, antérieurement au 1er juillet 2021. Par suite, la délégation de service public litigieuse, laquelle a précisément pour objet de proposer une nouvelle offre globale de services publics de transport de voyageurs, ne peut être regardée comme s’inscrivant dans la poursuite de l’exécution des « services déjà organisés » au 1er juillet 2021 par la commune, au sens des dispositions précitées de l’article L. 1231-1 du code des transports. Dès lors, à compter de cette même date, à laquelle la compétence en matière de transports a été transférée à la région, la commune était incompétente pour conclure la délégation de service public en litige.

Il résulte de ce qui précède que, pour ce seul motif d’incompétence revêtant une particulière gravité et non régularisable, la commune d’Argelès-sur-Mer n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement n° 2301693 du 10 avril 2024, le tribunal administratif de Montpellier a annulé, à compter du 1er septembre 2024, la délégation de service public conclue le 25 février 2023 entre la commune d’Argelès-sur-Mer et la société Transports Pagès.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative s’opposent à ce que soit mise à la charge de M. Campigna, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, une somme à verser à la commune d’Argelès-sur-Mer. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune d’Argelès-sur-Mer une somme de 1 000 euros à verser à M. Campigna sur le fondement de ces mêmes dispositions.

DECIDE :

1. La requête de la commune d’Argelès-sur-Mer est rejetée.
2. La commune d’Argelès-sur-Mer versera une somme de 1 000 euros à M. Campigna sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
3. Le présent arrêt sera notifié à la commune d’Argelès-sur-Mer, à M. Charles Campigna, et à la société Transports Pagès.

Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Orientales.

Délibéré après l’audience du 10 février 2026, à laquelle siégeaient :

• M. Romnicianu, président,
• M. Bentolila, président-assesseur,
• Mme Lasserre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 février 2026.

Le rapporteur,

P. Bentolila

Le président,

M. Romnicianu

La greffière,

C. Lanoux

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N° 24TL01486