Protection fonctionnelle des agents publics : conditions et enjeux de l’octroi

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B… C… a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler la décision du 13 novembre 2019 par laquelle le président du centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège a rejeté sa demande de protection fonctionnelle, d’enjoindre au centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège de communiquer l’hémoglucotest qui a servi à réaliser les relevés ainsi que les conclusions du docteur … consulté par Mme … et de mettre à la charge du centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège une somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par ordonnance n° 462171 du 4 avril 2022, le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat a, en application de l’article R. 351-8 du code de justice administrative, transmis au tribunal administratif de Nîmes la requête présentée par Mme C….

Par ordonnance n°2020181, la présidente de la deuxième chambre du tribunal administratif de Nîmes a rejeté la requête en constatant le désistement d’office de Mme C…, sur le fondement des dispositions combinées des articles R. 222-1 et R. 612-5-1 du code de justice administrative.

Par un arrêt n°22TL22211 du 4 juillet 2023, la cour a annulé cette ordonnance et renvoyé l’affaire devant le tribunal.

Par un jugement n° 2302512 du 13 novembre 2023, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté les demandes de Mme C….

Procédure devant la cour :

Par une requête, des mémoires et un mémoire en production de pièce, enregistrés le 13 janvier 2024, le 16 juin 2025, le 29 août 2025 et le 21 octobre 2025, Mme B… C…, représentée par Me Ortholan, demande à la cour :

1. de surseoir à statuer dans l’attente de la décision pénale définitive à intervenir ;
2. d’annuler l’article 1er du jugement n°2302512 du tribunal administratif de Nîmes du 13 novembre 2023 ;
3. d’annuler la décision du 13 novembre 2019 par laquelle le président du centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège a rejeté sa demande de protection fonctionnelle ;
4. d’enjoindre au centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative de lui octroyer la protection fonctionnelle, dans un délai de 15 jours à compter de la notification de l’arrêt à intervenir et de communiquer l’hémoglucotest qui a servi à réaliser les relevés ainsi que les conclusions du docteur A… ;
5. de mettre à la charge du centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège une somme de 4 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• le jugement attaqué est entaché d’erreurs manifestes d’appréciation ;
• elle est fondée à se prévaloir des dispositions de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, les faits qu’elle invoque présentant la nature de faits de harcèlement et de discrimination ;
• elle a été la cible, de façon réitérée, dans le cadre de l’exercice de ses fonctions d’infirmière, d’agissements de la directrice de l’établissement qui excèdent le cadre des relations normales au travail, ces agissements ayant été signalés en leur temps et dans un temps non couvert par la prescription auprès du président du centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège ;
• la directrice s’est ingérée à plusieurs reprises dans le domaine médical, la confrontant à un problème déontologique du fait de la différence entre les prescriptions médicales du médecin coordonnateur de l’établissement et ses instructions ;
• une procédure pénale est en cours sur saisine par l’agence régionale de santé du procureur de la République de Foix, sur le fondement de l’article 40 du code de procédure pénale, elle-même s’étant constituée partie civile ;
• elle fait l’objet de différences de traitement dans l’établissement des plannings de temps de travail, par rapport aux autres infirmières diplômées d’Etat de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, cette différence de traitement trouvant son origine dans le fait qu’elle est syndiquée ;
• ces faits sont établis et justifient l’octroi d’une protection fonctionnelle ;
• elle a subi le 13 septembre 2019 un accident reconnu imputable au service, du fait du choc qu’elle a ressenti à la lecture de l’avis d’inaptitude médicale la concernant et au constat du défaut de prise en compte dans son dossier médical des documents attestant de la réalité des manœuvres de la directrice de l’établissement à son encontre.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 mars 2025 et le 22 juillet 2025, le centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège, représenté par Me Bazin, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme C… une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme C… ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 3 novembre 2025, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 18 novembre 2025 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Virginie Dumez-Fauchille, première conseillère,
• les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique,
• et les observations de Me Ortholan, représentant Mme C….

Une note en délibéré présentée pour Mme C… a été enregistrée le 6 février 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C…, infirmière diplômée d’Etat, recrutée en 2015 par le centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège, a été affectée à l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes Le Santoulis à Luzenac. Par courrier du 15 octobre 2019, elle a sollicité auprès du président du centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège l’octroi de la protection fonctionnelle à raison d’atteintes à sa personne, imputées à la directrice d’établissement. Par décision du 13 novembre 2019, cette autorité a rejeté sa demande. Par jugement du 13 novembre 2023, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté sa demande. Mme C… relève appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement :

2. Il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Dès lors, les moyens tirés des erreurs d’appréciation qu’auraient commises les premiers juges, qui se rapportent au bien-fondé du jugement et non à sa régularité, ne peuvent être utilement invoqués.

Sur le bien-fondé du jugement :

3. D’une part, aux termes de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, alors en vigueur :  » IV.- La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. « 

4. Les dispositions de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires établissent à la charge de l’administration une obligation de protection de ses agents dans l’exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d’intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent est exposé, mais aussi d’assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu’il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l’administration à assister son agent dans l’exercice des poursuites judiciaires qu’il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l’autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce.

5. Si la protection résultant du principe rappelé au point précédent n’est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l’un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l’exercice normal du pouvoir hiérarchique.

6. Il ressort des pièces du dossier que la demande de protection fonctionnelle de Mme C…, formée par courrier du 15 octobre 2019, se fondait sur l’existence de trois agressions verbales de la part de la directrice de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes dans lequel elle travaille, depuis 2016, sur une tentative de subornation d’agent par abus de position dominante de cette même supérieure hiérarchique, par des pressions exercées sur une collègue en vue de la faire témoigner pour des faits de harcèlement la concernant, sur la divergence entre les instructions de cette même autorité et les prescriptions médicales et sur des différences de traitement dans la gestion des plannings des infirmières diplômées d’Etat de l’établissement, révélant une discrimination syndicale. La décision attaquée du 13 novembre 2019, par laquelle le président du centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège a refusé d’octroyer à Mme C… le bénéfice de la protection fonctionnelle se fonde sur ce que cette agente ne produisait pas d’élément à l’appui de ses affirmations, et sur ce que l’arrêt de travail dont elle faisait l’objet depuis le 16 septembre 2019 n’était pas lié aux atteintes alléguées par l’intéressée sur sa personne.

7. En premier lieu, il résulte des termes de la demande de protection fonctionnelle du 15 octobre 2019, rappelés au point précédent, que celle-ci n’était pas fondée sur des agissements constitutifs de harcèlement moral, mais sur des atteintes à l’intégrité de sa personne et de violences au sens des dispositions de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 rappelées au point 3. Dès lors, et sans que Mme C… puisse utilement invoquer le contenu de précédents courriers adressés au président du centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège, l’appelante ne peut utilement se prévaloir, à l’encontre de la décision attaquée, de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, ni du régime de preuve propre à l’application de cet article, dès lors qu’au regard de la teneur de sa demande de protection fonctionnelle, il n’appartenait pas au président du centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège de se prononcer sur le fondement de ces dispositions.

8. En deuxième lieu, Mme C… invoque, au nombre des atteintes portées sur sa personne, trois situations d’agression de la part de sa supérieure hiérarchique, directrice de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes Le …, depuis 2016. S’agissant des faits datés du 2 octobre 2016, qu’elle invoque, elle fait état d’une visite impromptue de Mme …, directrice, pour vérifier son travail. Toutefois, la violence du ton et des propos qu’aurait alors tenus Mme …, alléguée par Mme C…, n’est étayée par aucune pièce du dossier. Ensuite, l’incident survenu le 31 août 2018, dont se prévaut Mme C…, est étayé par une unique attestation d’une aide-soignante, établie plus d’un an après les faits, qui fait état d’une altercation entre Mme C… et Mme …, d’une grande insistance de cette dernière au sujet d’un rendez-vous au siège de la communauté de communes, et de ce que le ton serait « monté », suivi d’un « arrachage du chariot de traitements » des mains de Mme C…. Les faits ainsi rapportés, s’ils témoignent d’un échange tendu et d’un regrettable geste d’humeur de la directrice de l’établissement sur le chariot de traitements, ne caractérisent pas d’atteinte à la personne de Mme C… ni de violences dont elle aurait été victime, justifiant l’octroi de la protection fonctionnelle, dont la demande est d’ailleurs postérieure de plus d’un an. Mme C… relate enfin un échange relatif à une modification des préconisations sur l’usage de flacons d’alcool, dont le caractère violent ou agressif n’est étayé par aucune pièce du dossier, Mme C… ayant d’ailleurs seulement, à l’issue de l’échange, sollicité par courriel une transmission des préconisations et protocoles.

9. En troisième lieu, si Mme C… se prévaut de ce que la directrice de l’établissement aurait incité ses collègues à témoigner à son encontre en vue de caractériser une situation de harcèlement moral dont elle serait à l’origine, l’attestation d’une aide-soignante en ce sens, et le dépôt d’une main courante par Mme C…, le 16 avril 2019, rapportant avoir été contactée par une collègue lui ayant relaté avoir été incitée par la directrice de l’établissement à se rendre auprès de la médecine du travail pour témoigner contre elle, ne suffisent pas à caractériser les pressions alléguées par Mme C… de sa supérieure hiérarchique sur ses subordonnées. Il ressort d’ailleurs des pièces du dossier, notamment de l’attestation précitée, que des collègues de Mme C… se plaignaient du comportement de cette dernière à leur endroit, tandis que le médecin du travail, après avoir examiné Mme C… et l’ayant observée en situation de travail pendant une journée, concluait à une inaptitude de l’intéressée au travail en équipe. Dès lors, les tentatives de pression et de subornation d’agents, qu’invoque Mme C…, ne sont pas établies.

10. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que Mme C… a eu l’occasion de signaler, auprès du président du centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège, des contradictions entre des instructions de sa hiérarchie et des prescriptions médicales, en octobre 2016 quant aux personnes habilitées à distribuer des médicaments, et en mars 2019 quant à la fréquence de changements des pansements pour les escarres. Pour regrettables que soient les consignes données en contradiction avec les prescriptions médicales, il ressort toutefois des échanges de courriers et courriels produits, notamment du courrier du président du centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège du 15 novembre 2016 et du courriel de Mme …, directrice, du 19 mars 2019, qu’il a été rapidement mis fin à ces contradictions, de sorte que Mme C… n’établit pas la persistance d’ordres contradictoires et de la confrontation de ses obligations déontologiques aux instructions données. Elle n’est ainsi pas fondée à invoquer l’existence de manœuvres destinées à lui faire commettre une faute professionnelle. Enfin, s’agissant des erreurs de relevés de taux de glycémie, signalées par Mme C… en avril 2016, des vérifications ont été effectuées, n’ayant pas fait ressortir d’incohérence dans les résultats, comme indiqué par le président du centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège dans son courrier du 15 mai 2018. Par suite, et sans qu’il soit besoin d’ordonner le supplément d’instruction qu’elle demande, Mme C… n’est pas fondée, en tout état de cause, à soutenir que la protection fonctionnelle aurait dû lui être octroyée au titre d’ingérences de sa hiérarchie dans l’exercice de son activité professionnelle et de contradiction avec ses obligations déontologiques.

11. En cinquième lieu, s’il ressort des pièces du dossier que la modification du planning des infirmières intervenu pour la semaine du 16 au 22 septembre 2019 a empêché Mme C… d’assister à des rendez-vous médicaux prévus de longue date, cette circonstance ne suffit toutefois pas à démontrer une inégalité fautive de traitement, dès lors qu’il n’est pas contesté que la directrice, qui a procédé à cette modification, n’avait pas connaissance des contraintes personnelles de Mme C… ainsi contrariées. Par ailleurs, cette dernière n’est pas fondée à invoquer la suppression, dans le planning modifié de septembre 2019, des jours concernés par une autorisation spéciale d’absence pour raison syndicale les 6 et 10 septembre 2019, dès lors qu’il résulte du courrier de la directrice du 20 août 2019, en réponse au courriel de Mme C… du même jour concernant ce planning, qu’il en a été tenu compte par une nouvelle adaptation des emplois du temps. Par ailleurs, la différence de traitement entre Mme C… et ses collègues dans l’allocation des week-ends travaillés et des semaines de récupération n’est pas établie et ne permet pas de caractériser une discrimination à son encontre.

12. En dernier lieu, s’il ressort des pièces du dossier que Mme C… s’est trouvée en état de choc à la lecture du compte-rendu médical la concernant, à l’occasion de la séance du comité médical devant statuer sur son aptitude, à la suite duquel Mme C… a fait l’objet d’un arrêt de travail à compter du 16 septembre 2019, en raison d’un syndrome anxiodépressif sévère réactionnel et a été placée en congé pour invalidité temporaire imputable au service par arrêté du président du centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège du 24 novembre 2020, la circonstance que l’accident de travail dont elle a été victime ait été reconnu imputable au service n’implique pas qu’il trouve son origine dans les atteintes, qu’elle allègue, qu’aurait portées la directrice de l’établissement à sa personne et ne justifie pas, par elle-même, l’octroi de la protection fonctionnelle.

13. Par suite, c’est sans commettre d’illégalité que le président du centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège a rejeté la demande de protection fonctionnelle formée par Mme C… à raison d’atteintes à sa personne, imputées à la directrice d’établissement.

14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté ses demandes.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

15. L’exécution du présent arrêt, qui rejette les conclusions de la requête aux fins d’annulation, n’implique aucune mesure d’exécution au titre des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Dès lors, les conclusions de la requête aux fins d’injonction doivent être rejetées.

Sur les frais exposés à l’occasion du litige :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par Mme C… au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu dans les circonstances de l’espèce de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de Mme C… la somme demandée par le centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège en application de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme C… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B… C… et au centre intercommunal d’action sociale de la Haute-Ariège.

Délibéré après l’audience du 3 février 2026, à laquelle siégeaient :

• M. Massin, président,
• Mme Teuly-Desportes, présidente assesseure,
• Mme Dumez-Fauchille, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 février 2026.

La rapporteure,

V. Dumez-Fauchille

Le président,

O. Massin

La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne au préfet de l’Ariège en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

N°24TL00120