Suspension d’importation de denrées alimentaires : enjeux de légalité et d’urgence

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire en réplique et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 13 et 28 janvier 2026 ainsi que les 3 et 5 février 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Chambre syndicale des importateurs français de fruits et légumes (CSIF) demande au juge des référés du Conseil d’Etat, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

1. de suspendre l’exécution de l’arrêté du ministre des petites et moyennes entreprises, de l’artisanat, du tourisme et du pouvoir d’achat et de la ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la souveraineté française du 5 janvier 2026 portant suspension d’importation, d’introduction et de mise sur le marché à titre gratuit ou onéreux, en France, de denrées alimentaires provenant de pays tiers à l’Union européenne contenant des résidus de certaines substances actives phytopharmaceutiques interdites d’utilisation dans l’Union européenne ;
2. d’enjoindre à l’Etat de procéder à la publication de la présente ordonnance sous forme d’avis aux importateurs dans un délai de sept jours, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;
3. d’enjoindre à l’Etat et à la Commission européenne de notifier la présente ordonnance à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et à l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) dans un délai de sept jours, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;
4. de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• le Conseil d’Etat est compétent en premier et dernier ressort ;
• sa requête est recevable ;
• la condition d’urgence est satisfaite en ce que :
• d’une part, ses adhérents importent annuellement plus de 1,7 millions de tonnes de fruits et légumes pour une valeur commerciale de 1,5 milliards d’euros, soit 70% des produits importés depuis des Etats tiers à l’Union européenne dans son domaine d’activité, d’autre part, 56% des volumes de fruits et légumes importés depuis les pays tiers sont susceptibles d’être concernés par l’arrêté contesté, la consommation domestique de fruits et légumes procédant, par ailleurs, à hauteur de 20%, de produits importés, de sorte que l’impact, notamment économique et organisationnel, de l’arrêté litigieux sur les entreprises qu’elle représente et, au-delà, sur les autres opérateurs du marché français de fruits et légumes est majeur, d’autant qu’aucune période transitoire d’une durée suffisante n’est prévue ;
• l’arrêté litigieux affecte l’attractivité des ports français, tels ceux de Dunkerque, Marseille-Fos, Sète, les transports maritimes de fruits et légumes se détournant vers les ports d’autres Etats membres, d’autant que la mise en place des contrôles phytosanitaires sur les denrées entrantes est de nature à perturber leur fonctionnement ;
• l’arrêté litigieux porte une atteinte grave et immédiate à l’intérêt public s’attachant au respect, de première part, des principes de participation de la France à l’Union européenne et de primauté du droit de l’Union européenne dans l’ordre juridique interne garantis par l’article 88-1 de la Constitution, de deuxième part, des principes, communautaires, de confiance mutuelle, de coopération loyale, de sécurité juridique et d’effectivité du droit de l’Union, de dernière part, des politiques communes, plus particulièrement, s’agissant de l’union douanière, de la politique commerciale commune, de la réalisation et au bon fonctionnement du marché intérieur, de la liberté de circulation des marchandises au sein de l’Union européenne, une telle méconnaissance devant, compte tenu de sa nature et de sa gravité, impliquer que la condition d’urgence doit être regardée comme, en principe, satisfaite, sauf circonstances particulières de nature à renverser la présomption d’urgence ;
• l’arrêté litigieux est de nature à accroître le prix des fruits et légumes importés ou des produits élaborés à partir de ceux-ci, au détriment des consommateurs ;
• il existe un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté contesté ;
• il est entaché d’incompétence en ce que, en premier lieu, seule l’Union européenne est compétente en matière de sécurité des denrées alimentaires, en deuxième lieu, les conditions, prévues aux articles 53 et 54 du règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, selon lesquelles un Etat-membre peut intervenir, au titre d’une action subsidiaire en cas de carence des instances européennes à prendre des mesures d’urgence, ne sont pas réunies et, en dernier lieu, les dispositions de l’article L. 521-17 du code de la consommation ne peuvent faire échec à la compétence de l’Union européenne ;
• il est entaché d’incompétence en ce qu’il n’est pas signé par la ministre des outre-mer alors qu’il s’applique sur l’ensemble du territoire national, ce qui inclut les territoires français qui ne sont pas intégrés à l’Union européenne ;
• il est entaché de vice de procédure en ce qu’il a été édicté en méconnaissance du principe de participation du public garanti par l’article 7 de la Charte de l’environnement, les articles 4, 6 et 8 de la convention d’Aarhus du 25 juin 1998, par la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil et par la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, en ce que, d’une part, le Gouvernement n’a pas rendu publiques les informations sur l’environnement en cause et n’a pas engagé une procédure préalable de participation du public alors qu’il n’existe aucun élément récent et urgent de nature à dispenser l’Etat de la mise en œuvre d’une telle procédure ;
• il est entaché de vice de procédure en ce que les conditions procédurales, prévues aux articles 53 et 54 du règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 s’agissant de la demande préalable adressée à la Commission européenne, n’ont pas été respectées ;
• il est insuffisamment motivé, en méconnaissance de l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;
• il est entaché d’illégalité en ce que, en premier lieu, il méconnait le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dès lors qu’il est contraire aux libertés communautaires et constitue une restriction à l’importation des biens ou une  » mesure d’effet équivalent  » et qu’il a été pris afin de faire obstacle au principe d’application uniforme du droit de l’Union européenne et à l’égalité de traitement entre produits, en deuxième lieu, il fait obstacle à la primauté et à l’effectivité du règlement (CE) n° 178/2002 du 28 janvier 2002, lequel ne considère pas comme dangereux, au sens de son article 14, les appariements de produits et substances en cause, en dernier lieu, il méconnaît le règlement (CE) n° 396/2005 du Parlement européen et du Conseil du 23 février 2005 concernant les limites maximales applicables aux résidus de pesticides présents dans ou sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux d’origine végétale et animale et modifiant la directive 91/414/CEE du Conseil qui fixe des seuils et limites admis pour les substances et fruits et légumes litigieux ;
• il est entaché d’erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’il ne repose sur aucun élément nouveau fondé sur des données scientifiques fiables de nature à justifier l’adoption d’une telle mesure en urgence ;
• il institue des mesures disproportionnées en ce que, en premier lieu, il ne fixe pas de périmètre géographique aux interdictions auxquelles il procède, en deuxième lieu, un étiquetage comportant des informations à l’attention des consommateurs aurait pu être imposé en lieu et place des mesures en cause, en troisième lieu, il fait obstacle à la commercialisation des denrées reconnues conformes à la réglementation, en dernier lieu, les analyses scientifiques ne permettent pas toujours de distinguer les produits prohibés dès lors qu’ils peuvent se rencontrer soit sous la forme de traces, soit sous la forme d’éléments issus de la dégradation naturelle ;
• il méconnaît le principe de légalité des délits et des peines en ce qu’il institue une interdiction, dont le non-respect est passible de sanctions, reposant sur plusieurs notions imprécises, telles celles de  » résidu quantifiable « , de  » diligences raisonnables  » et de  » denrées alimentaires acquises « ;
• il est entaché d’illégalité en ce que certaines mesures apparaissent inapplicables, au regard des capacités d’analyse des laboratoires ;
• il est entaché de détournement de pouvoir.

Par des mémoires enregistrés les 23 janvier, 3 et 9 février 2026, la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête. Elle soutient que la condition d’urgence n’est pas remplie, un intérêt public s’attachant au contraire à ce que l’exécution de l’arrêté litigieux soit maintenue, et que les moyens présentés ne sont pas de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte contesté.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 janvier 2026, le ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l’artisanat, du tourisme et du pouvoir d’achat déclare faire siennes les conclusions présentées par la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire dans son mémoire du 23 janvier 2026.

Par un mémoire distinct, enregistré le 3 février 2026, la Chambre syndicale des importateurs français de fruits et légumes, en application de l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative, soutient que les pièces produites à l’appui de son mémoire en duplique, adressées au Conseil d’Etat par courrier postal et enregistrées le 3 février 2026, sont protégées par le secret des affaires et demande au Conseil d’Etat de statuer sur la requête sans les soumettre au débat contradictoire.

Le mémoire distinct a été communiqué au ministre des petites et moyennes entreprises, de l’artisanat, du tourisme et du pouvoir d’achat et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Après avoir convoqué à une audience publique, d’une part, la Chambre syndicale des importateurs français de fruits et légumes, d’autre part, la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire, le ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l’artisanat, du tourisme et du pouvoir d’achat, le Premier ministre, le ministre de l’Europe et des affaires étrangères et le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique ;

Ont été entendus lors de l’audience publique du 30 janvier 2026, à 14 heures :

• Me Melka, avocate au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, avocate de la Chambre syndicale des importateurs français de fruits et légumes ;
• les représentants de la Chambre syndicale des importateurs français de fruits et légumes ;
• les représentants de la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire ;

À l’issue de laquelle la juge des référés a prolongé l’instruction, en dernier lieu, jusqu’au 9 février 2026 à 12 heures ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

• la Constitution ;
• le Traité sur l’Union européenne ;
• le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
• le règlement (CE) n° 178/2002 Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 ;
• le règlement (CE) n° 396/2005 du Parlement européen et du Conseil du 23 février 2005 ;
• le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ;
• le code de la consommation, notamment l’article L. 521-17 ;
• le code de justice administrative et notamment l’article R. 412-2-1 ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :  » Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision « . L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications apportées par le requérant, si les effets de l’acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement au fond, l’exécution de la décision soit suspendue.
2. En vertu du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil, la mise sur le marché et l’utilisation des substances actives phytopharmaceutiques carbendazime, bénomyl, glufosinate, thiophanate-méthyl et mancozèbe sont depuis plusieurs années interdites dans l’Union européenne. En revanche, l’importation sur le territoire européen de produits comportant des résidus de ces substances actives phytopharmaceutiques ainsi que leur commercialisation restent autorisées par le droit de l’Union pour autant que soient respectées, pour chaque appariement de substance et de produit, les limites maximales de résidus (LMR) fixées, en application du règlement (CE) n° 396/2005 du Parlement européen et du Conseil du 23 février 2005 concernant les limites maximales applicables aux résidus de pesticides présents dans ou sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux d’origine végétale et animale et modifiant la directive 91/414/CEE du Conseil.
3. Par note du 23 décembre 2025, le Gouvernement français a fait part à la Commission européenne de la nécessité de prendre des mesures d’urgence en application de l’article 53 du règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, en ce qui concerne l’importation de denrées alimentaires ou d’aliments pour animaux comportant des résidus de sept substances actives phytopharmaceutiques, incluant les cinq mentionnées au point précédent. La note indique à ce titre que les LMR de ces substances ont été définies à une date où la mise sur le marché de ces substances et leur utilisation sur le territoire de l’Union étaient encore autorisées et qu’elles n’ont pas été révisées depuis l’interdiction de ces dernières sur le territoire européen, alors même qu’elles excèdent les valeurs toxicologiques de référence désormais retenues et qu’elles présentent, dès lors, un danger pour la santé humaine en cas d’exposition alimentaire.
4. En invoquant les dispositions de l’article 54 du règlement (CE) n° 178/2002 du 28 janvier 2002, qui permettent à un Etat-membre, lorsqu’il a informé officiellement la Commission européenne de la nécessité de prendre des mesures d’urgence et qu’elle n’a adopté aucune mesure, de prendre des mesures conservatoires, et de l’article L. 521-17 du code de la consommation, qui, en cas de danger grave et immédiat, habilite le ministre chargé de la consommation et les ministres intéressés à suspendre à titre temporaire l’importation et la mise sur le marché de produits, le ministre des petites et moyennes entreprises, de l’artisanat, du tourisme et du pouvoir d’achat et la ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la souveraineté française ont, par un arrêté du 5 janvier 2026, publié au Journal officiel de la République française du 7 janvier suivant, décidé la suspension de l’importation, de l’introduction et de la mise sur le marché à titre gratuit ou onéreux, en France, de certaines denrées alimentaires – essentiellement des fruits et légumes, en particulier des fruits exotiques, des agrumes ainsi que des pommes de terre – provenant de pays tiers à l’Union européenne, lorsqu’ils contiennent des  » résidus quantifiables  » des cinq substances actives phytopharmaceutiques mentionnées au point 2. Ce même arrêté prévoit, à son article 3, qu’il ne s’applique pas aux denrées alimentaires  » acquises  » par l’importateur ou le metteur en marché pour le marché français au plus tard un mois après son entrée en vigueur et qu’il cesse de produire effet dès l’entrée en vigueur de mesures appropriées par la Commission européenne ou, à défaut, un an après son entrée en vigueur. Il énonce enfin que des  » données scientifiques mett[e]nt en évidence la possibilité d’un risque sérieux pour la santé humaine en cas d’exposition par [les] différentes denrées alimentaires [qu’il vise] aux substances  » précitées.
5. Postérieurement à l’édiction de cet arrêté, ainsi que le prévoit le point 2 de l’article 54 du règlement (CE) n° 178/2002 du 28 janvier 2002, la Commission européenne a saisi le Comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et de l’alimentation animale, lequel s’est réuni le 20 janvier 2026. La Commission européenne a ensuite fait savoir aux Etats membres qu’elle entend poursuivre les actions déjà en cours tenant, en premier lieu, à l’abaissement des LMR pour les substances carbendazime, thiophanate-méthyle et bénomyl, en deuxième lieu, à la mise à jour de l’évaluation des risques pour le glufosinate, en dernier lieu, à la mise en œuvre de méthodes analytiques spécifiques pour les dithiocarbamates.
6. Le 2 février 2026,  » une foire aux questions  » (FAQ) afférente à l’arrêté litigieux a été publiée sur le site internet du ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la souveraineté française. Elle précise en particulier que les seuils retenus pour l’application de l’arrêté correspondent aux limites de quantification propres au laboratoire d’Etat, soit 0,01 mg/kg pour le carbendazime et le bénomyl, 0,02 mg/kg pour le mancozèbe sur les mangues, papayes, avocats et pommes de terre et 0,063 mg/kg pour le glufosinate (exprimé en somme) sur les pommes de terre. Elle mentionne, en outre, s’agissant de la période de transition instituée par l’article 3 de l’arrêté, mentionné au point 4, que ce dernier s’applique uniquement aux denrées alimentaires acquises par l’importateur ou le metteur sur le marché pour le marché français après le 8 février 2026, de sorte qu’un produit acquis par un exploitant du secteur alimentaire tel un importateur avant ce terme pour le marché français n’est pas affecté par l’abaissement des LMR auquel procède l’arrêté, ni davantage tous les opérateurs  » en aval  » qui feraient à leur tour l’acquisition de cette denrée pour la commercialiser, la transformer ou la stocker.
7. La Chambre syndicale des importateurs français de fruits et légumes (CSIF), association fondée entre des entreprises d’importation de fruits et légumes frais ainsi que des entreprises de première mise en marché ou de mûrissage et de commercialisation de bananes en France et dans l’Union européenne et chargée de défendre leurs intérêts, y compris en justice, a formé, par une requête enregistrée le 13 janvier 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, un recours tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté du 5 janvier 2026 mentionné au point 4. Par la présente requête, enregistrée le même jour, elle demande, dans l’attente du jugement de sa requête au fond, que le juge des référés du Conseil d’Etat suspende, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, l’exécution de ce même arrêté.
8. Cependant, dès lors que le recours pour excès de pouvoir introduit par la requérante contre l’arrêté du 5 janvier 2026 sera examiné dans les prochaines semaines par une formation de jugement collégiale du Conseil d’Etat et qu’il n’apparaît pas, au vu de l’ensemble des éléments de droit et de fait apportés, d’une part, par la requérante, y compris ceux produits selon la procédure prévue à l’article R. 412-2-1 du code de justice administrative, étant au demeurant relevé que l’arrêté ne s’applique qu’aux denrées alimentaires qui ont été acquises par un importateur ou un metteur en marché pour le marché français après la date du 8 février 2026, d’autre part, par l’administration en défense, tenant à l’intérêt qui s’attache, en termes de politique de santé publique, à la réduction de l’exposition humaine aux substances actives phytosanitaires identifiées comme toxiques, que l’exécution de l’arrêté contesté à l’horizon de cette proche échéance caractériserait une situation d’urgence telle qu’elle justifierait la suspension de son exécution sans attendre le jugement au fond. Par suite, la présente requête de la Chambre syndicale des importateurs français de fruits et légumes doit, faute que la condition d’urgence prévue à l’article L. 521-1 du code de justice administrative cité au point 1 ne soit, dès lors, remplie, être rejetée, y compris celles des conclusions qu’elle comporte présentées à fin d’injonction et au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E :

1. Article 1er : La requête de la Chambre syndicale des importateurs français de fruits et légumes est rejetée.
2. Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la Chambre syndicale des importateurs français de fruits et légumes, à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire et au ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l’artisanat, du tourisme et du pouvoir d’achat.

Copie en sera adressée au Premier ministre, au ministre de l’Europe et des affaires étrangères et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Fait à Paris, le 19 février 2026

Signé : Maud Vialettes

ECLI:FR:CEORD:2026:511528.20260219