Péages ferroviaires et redevance de marché : comprendre la tarification binomiale

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L’Autorité analyse la demande de la région Nouvelle-Aquitaine tendant à imposer un nouveau modèle de calcul des péages ferroviaires, dans lequel les autorités organisatrices ne financeraient que le coût directement imputable. Elle rappelle que le gestionnaire peut percevoir des majorations pour recouvrer l’ensemble de ses coûts lorsque le marché s’y prête et qu’il ne lui appartient pas de fixer la répartition des coûts fixes entre l’État et les autorités organisatrices. La demande est rejetée.

Analyse juridique

Péages ferroviaires et redevance de marché : comprendre la tarification binomiale

1. La question des péages ferroviaires et de la redevance de marché se situe au cœur de la régulation économique du réseau ferré national. Le passage d’une tarification strictement proportionnelle aux sillons-kilomètres à une tarification binomiale – combinant un forfait et une part variable – a suscité de vifs débats entre la région Nouvelle-Aquitaine, SNCF Réseau et l’Autorité de régulation. L’enjeu porte à la fois sur la soutenabilité des redevances pour les autorités organisatrices de transport (AOT), sur l’utilisation optimale du réseau, sur la couverture du coût complet de l’infrastructure et sur la mise en place d’un index d’indexation reflétant l’évolution des coûts/charges de SNCF Réseau.

2. L’Autorité rappelle d’abord que, conformément au cadre juridique applicable, le gestionnaire d’infrastructure n’est pas tenu de facturer uniquement le coût directement imputable à l’exploitation du service ferroviaire. Comme indiqué au point 72, « dès lors que le marché s’y prête, il peut, afin de procéder au recouvrement total des coûts encourus, percevoir des majorations des redevances d’infrastructure pour des segments particuliers de marché, y compris les services conventionnés (11) ». Cette possibilité de majoration s’inscrit dans la logique de la directive 2012/34/UE et de sa transposition en droit interne.

3. L’article 6 du décret n° 97-446, rappelé au point 73, précise que la redevance de marché fixée par SNCF Réseau dans le document de référence du réseau (DRR) « est due par toute entreprise ferroviaire utilisant le réseau ferré national ou par tout autre candidat, au sens de l’article L. 2122-11 du code des transports, attributaire d’un sillon ». La redevance de marché est donc une composante centrale de la tarification de l’utilisation de l’infrastructure ferroviaire, qui s’ajoute aux autres redevances liées aux prestations minimales.

4. L’Autorité souligne, au point 74, que la tarification fixée dans le DRR 2024-2026 est jugée soutenable. Cette soutenabilité, analysée en détail en partie 3.2.1 de la décision, conditionne la légitimité de l’application de majorations tarifaires. Dès lors que cette condition est remplie, SNCF Réseau « pouvait en l’espèce appliquer ces majorations tarifaires ». L’Autorité se borne à vérifier la conformité économique et juridique du dispositif, sans intervenir dans les choix budgétaires de l’État ou des AOT.

5. Au point 75, l’Autorité précise qu’il ne lui appartient pas, « en tant que régulateur économique sectoriel, dès lors que la condition de soutenabilité évoquée supra est vérifiée, d’apprécier la répartition entre la part des coûts fixes de gestion de l’infrastructure couverte par les redevances prise en charge par l’État et celle prise en charge par les AOT ». Cette répartition relève de décisions de politique publique qui excèdent sa compétence. L’Autorité se concentre sur la cohérence de la structure tarifaire avec les principes de transparence, de non-discrimination et de couverture des coûts.

6. Sur cette base, la demande de la région visant à l’« adoption d’un nouveau modèle de calcul des péages ferroviaires, avec une nouvelle répartition entre l’État et les autorités organisatrices, dans laquelle celles-ci n’auraient à supporter que le financement du coût directement imputable » est rejetée (point 76). L’Autorité confirme ainsi que la prise en charge d’une partie des coûts fixes par les AOT, via la redevance de marché, est compatible avec le cadre réglementaire, dès lors que la soutenabilité est assurée.

La contestation de la forfaitisation de la redevance de marché par la région Nouvelle-Aquitaine

7. La région Nouvelle-Aquitaine critique, au point 77, la mise en place d’un forfait pour la redevance de marché. Elle estime que ce mécanisme « méconnaîtrait les principes d’efficacité et de gestion optimale du réseau, prévus à l’article L. 2111-25 du code des transports », et demande un retour à un système de tarification linéaire fondé sur les trafics effectifs exprimés en sillons-kilomètres. Pour la région, la linéarité serait plus conforme à une logique d’incitation et de responsabilisation des acteurs.

8. Au point 78, la région développe plusieurs critiques de fond. Elle considère que la forfaitisation de la redevance de marché « échoue à envoyer des signaux tarifaires efficaces aux AOM et à favoriser une utilisation optimale de l’infrastructure ». Elle estime que cette évolution « “déresponsabilise” grandement SNCF Réseau s’agissant de la qualité des sillons proposés », qu’elle « aboutit à une perte d’efficacité dans la mesure où les entreprises ferroviaires ne seront pas forcément incitées à rendre des sillons attribués mais non-utilisés », et qu’elle « génère une incohérence dans la comparaison des évolutions de trafic d’une année sur l’autre ». Enfin, la région souligne que ce système « n’offre aucune garantie de ne pas dépasser la quote-part du coût complet imputable aux services conventionnés pour chaque AOT ».

9. En réponse, SNCF Réseau défend la structure binomiale de la redevance de marché. Au point 79, il affirme qu’elle constitue « un optimum économique répondant à tous les objectifs de la directive 2012/34, dont, au premier plan, celui d’utilisation optimale de l’infrastructure ferroviaire ». Cette structure induit « une baisse du prix moyen avec les volumes réalisés » et permet la réalisation d’économies d’échelle. L’argument central est que la combinaison d’un forfait et d’une part variable alignée sur le coût marginal favorise l’augmentation des circulations sans surenchère tarifaire sur chaque train supplémentaire.

10. SNCF Réseau met également en avant, au point 80, la prévisibilité offerte aux AOT : la tarification binomiale garantit « une plus grande prévisibilité pour les AOT car le montant total de la redevance de marché, qui représente plus de la moitié des péages dus par les AOT, est connu à l’avance et est moins dépendant des circulations réellement effectuées ». Cette stabilité budgétaire est présentée comme un atout pour la planification des services conventionnés et des contrats de service public.

11. Enfin, au point 81, SNCF Réseau rappelle que, « dans sa décision du 2 octobre 2025, le Conseil d’État a expressément jugé que les redevances respectaient le principe d’utilisation optimale du réseau ferré national ». Cette référence jurisprudentielle renforce la légitimité de la forfaitisation de la redevance de marché et de la structure binomiale face aux critiques régionales.

La justification économique de la tarification binomiale

12. L’Autorité, dans son analyse (points 82 et suivants), s’appuie explicitement sur la doctrine économique de la régulation pour apprécier la tarification binomiale. Au point 82, elle indique que la mise en place d’une telle tarification est conforme aux enseignements de la théorie, tels qu’exposés par Philippe GagnepainParis School of Economics, dans une note réalisée pour l’Autorité (12), et par Jean Tirole, Prix Nobel d’économie. Dans une situation de monopole en aval, la théorie recommande « d’appliquer une tarification en deux parties avec un montant forfaitaire payé par l’opérateur au gestionnaire de réseau (couvrant ainsi les coûts fixes) et un tarif d’accès reflétant le coût marginal pour le gestionnaire d’infrastructures ».

13. L’Autorité rappelle que cette approche est particulièrement pertinente pour le secteur ferroviaire, où certaines activités, comme les transports régionaux de voyageurs, demeurent en situation de monopole ou de concurrence pour le marché. Jean Tirole souligne que, pour les trains régionaux concédés à une entreprise unique, il convient de « privilégier une tarification en deux parties, avec un prix d’usage des infrastructures plus faible (13) ». La structure binomiale permet ainsi de concilier la couverture des coûts fixes et l’incitation à l’usage de l’infrastructure.

14. Au point 83, l’Autorité affirme que, « dans son principe, la structure tarifaire binomiale répond aux objectifs posés par la directive 2012/34/UE (14) ». La forfaitisation de la redevance de marché concourt à une « utilisation effective et optimale » du réseau, au sens de l’article 26 de la directive (15), puisqu’elle incite à maximiser les circulations sur un réseau donné pour répondre à la demande ferroviaire. Le coût moyen d’une circulation diminuant avec le volume, les AOT sont incitées à augmenter l’offre de transport ferroviaire, chaque circulation supplémentaire ne supportant que les coûts directement imputables (coûts marginaux). Cette configuration est présentée comme celle qui « permet de maximiser le bien-être social ».

15. L’Autorité insiste également, au point 84, sur le caractère efficace, transparent et non discriminatoire de la structure binomiale, à condition que le forfait s’applique à toutes les AOT « sans distinction, et selon des modalités identiques et transparentes ». L’annexe technique du DRR (16) explicite : les volumes de trafic retenus pour dimensionner les forfaits par AOT, la méthode détaillée de calcul des forfaits (identique pour chaque AOT, à partir des volumes prévisionnels et des barèmes unitaires de l’HDS 2023), ainsi que les modalités de régularisation ex post. Cette documentation contribue à la transparence de la tarification.

16. Au point 85, l’Autorité rappelle que, dans sa décision du 2 octobre 2025, le Conseil d’État a jugé que les AOT requérantes n’établissaient pas que la nouvelle structure tarifaire, fondée sur la forfaitisation de la redevance de marché à partir des prévisions de trafic communiquées par les AOT, « ne tiendrait pas compte des impératifs de l’utilisation optimale du réseau ferré national » et méconnaîtrait l’article L. 2111-25 du code des transports. Cette validation juridictionnelle conforte l’analyse économique de l’Autorité.

17. En conséquence, au point 86, l’Autorité rejette la demande de la région tendant à modifier le DRR pour l’HDS 2024 afin de revenir à une évaluation de la redevance de marché en fonction des trafics effectifs, exprimés en sillons-kilomètres, et non plus de manière forfaitaire. La tarification binomiale est confirmée comme le cadre de référence pour le cycle tarifaire 2024-2026.

La garantie de non-dépassement du coût complet de l’infrastructure ferroviaire

18. La région Nouvelle-Aquitaine demande, au point 87, la modification du DRR afin de mettre en place une tarification garantissant que le montant total des redevances n’excède pas le coût complet de l’infrastructure ferroviaire. Elle invoque un « risque de dépassement du coût complet sur le cycle tarifaire 2024-2026 », en raison d’« inconnues » sur le niveau optimal d’utilisation du réseau ferré national et sur les niveaux de redevance de marché permettant de l’atteindre.

19. Au point 88, la région soutient que le coût complet du réseau ferré national et la quote-part des coûts du réseau allouée à la région sont surestimés. Elle se fonde sur l’application, au cycle 2024-2026, de la méthode de calcul des coûts du réseau alloués aux AOT définie pour le cycle 2027-2029, qui mettrait en évidence un dépassement du coût complet, « couvert à hauteur de 112 % pour l’HDS 2026 ». Cette approche vise à démontrer que la tarification actuelle excéderait la part de coûts imputable aux services conventionnés.

20. SNCF Réseau conteste cette analyse. Au point 89, il soutient que le coût fixe du réseau n’est pas surestimé et que la méthode d’allocation des coûts n’est pas contestable. Il affirme que « la région ne peut valablement se fonder sur les résultats du DRR 2027-2029 pour critiquer la détermination des coûts alors adoptée par SNCF Réseau dans le cadre du DRR 2024-2026 » et que la comparaison entre redevances 2026 et coût complet 2027 « n’est donc pas pertinente ».

21. Au point 90, SNCF Réseau met en avant le mécanisme de régularisation de la redevance de marché sur le cycle tarifaire suivant en cas de trop-perçu pour une AOT, prévu dans le DRR « précisément pour garantir le respect de la couverture du coût complet et éviter que les AOT ne paient ce qu’elles ne doivent pas ». Ce mécanisme de régularisation ex post est un élément clé de la maîtrise du risque de dépassement.

22. Au point 91, SNCF Réseau rappelle que le Conseil d’État, dans sa décision du 2 octobre 2025, « a jugé qu’il ne résultait aucunement de la tarification adoptée un dépassement des coûts complets ». Cette appréciation juridictionnelle vient conforter la robustesse de la méthode de calcul et d’allocation des coûts.

23. L’Autorité, dans son analyse (points 92 et suivants), considère que, « dans son principe, la mise en place d’une structure forfaitaire garantit, par elle-même, le non-dépassement de la quote-part du coût complet imputable aux services conventionnés ». Au contraire, une redevance de marché linéaire en fonction des sillons-kilomètres ne permettrait pas d’exclure, « au moins en théorie », le risque de dépassement, chaque circulation supplémentaire donnant lieu à une majoration destinée à couvrir les coûts fixes du réseau. Dans le modèle binomiale, une fois le forfait arrêté, les AOT ne s’acquittent plus que du coût directement imputable à chaque circulation (point 92).

24. Au point 93, l’Autorité en conclut que la structure forfaitaire du cycle 2024-2026 permet, « par construction », de ne pas dépasser la quote-part du coût complet imputable aux services conventionnés. La logique économique est que le forfait est calibré pour couvrir tout ou partie des coûts fixes imputables, tandis que la part variable reste limitée aux coûts marginaux.

25. L’Autorité vérifie également empiriquement l’absence de dépassement. Au point 94, elle indique que les redevances « ne dépassent pas le coût complet de l’infrastructure ferroviaire, au global et pour chaque service conventionné ». Le taux de couverture du coût complet attribuable à la région Nouvelle-Aquitaine était estimé par SNCF Réseau à 81 % pour 2024, 87 % pour 2025 et 91 % pour 2026 lors de la construction du cycle tarifaire (17). L’Autorité juge ces estimations « suffisamment robustes et étayées », notamment grâce à l’amélioration de la méthode de répartition des coûts fixes par activité, fondée sur un modèle technico-économique inspiré de la méthode de Moriarity (18).

26. L’Autorité a procédé à des tests de sensibilité : retraitements des « autres produits » et « autres coûts » (19) intégrés dans le calcul du taux de couverture, et diminution de l’hypothèse de coût moyen pondéré du capital de 0,5 point. Même dans ces scénarios prudents, le taux de couverture de la région Nouvelle-Aquitaine atteignait 96 % en 2026, comme pour l’ensemble de l’activité TER. Ces résultats confirment l’absence de dépassement du coût complet.

27. Au point 95, l’Autorité estime qu’« il n’est pas cohérent d’apprécier le taux de couverture du coût complet sur le cycle tarifaire 2024-2026 en utilisant la méthode de calcul des coûts du réseau alloués aux AOT définie pour le cycle tarifaire 2027-2029 », comme le fait la région. Chaque cycle tarifaire repose sur des hypothèses et des méthodes propres, et leur mélange fausse l’analyse.

28. L’Autorité relève, au point 96, que le DRR prévoit une régularisation, sur le cycle 2027-2029, des éventuels trop-perçus facturés au titre du forfait de redevance de marché, afin d’éviter que le coût complet de gestion du réseau imputable aux services conventionnés ne soit dépassé. Ce mécanisme complète la garantie structurelle apportée par la tarification forfaitaire.

29. Au point 97, l’Autorité rappelle que le Conseil d’État a jugé que les AOT requérantes n’étaient pas fondées à soutenir que les dispositions tarifaires du DRR 2024-2026 conduiraient à ce que « le montant des redevances au titre des services conventionnés [s’établisse] à un niveau qui [excède] la part de coût complet du réseau qui leur est imputable ». Cette décision confirme la conformité de la tarification au principe de non-dépassement du coût complet.

30. En conséquence, au point 98, la demande de la région visant à modifier le DRR pour l’HDS 2024 afin de mettre en place une tarification garantissant que le montant total des redevances n’excède pas le coût complet de l’infrastructure ferroviaire est rejetée. L’Autorité considère que la combinaison de la structure forfaitaire, des estimations de taux de couverture et des mécanismes de régularisation suffit à prévenir tout dépassement.

La question de l’indexation des redevances sur l’évolution des coûts de SNCF Réseau

31. La région Nouvelle-Aquitaine formule, au point 99, une demande complémentaire : la mise en place, dès le cycle tarifaire 2024-2026, d’un index permettant « de refléter l’évolution des coûts/charges de SNCF Réseau en fonction de l’évolution générale des prix et des différents indicateurs macroéconomiques pertinents ». Elle relève « une hausse du taux d’indexation [de la redevance de marché] sans rapport avec les conditions économiques et nettement supérieure à celle appliquée aux activités non conventionnées ». La critique porte donc sur la cohérence de l’indexation des redevances avec la réalité des coûts de SNCF Réseau.

32. SNCF Réseau répond, au point 100, qu’« pour la période 2025-2026, la redevance d’accès est indexée de la même manière pour toutes les AO […], i.e. en fonction de l’inflation + le terme fixe composé de l’indice des travaux publics “TP01” et de l’indice des prix des matières premières “IPC énergie/béton/acier”, visant à refléter l’évolution réelle des coûts de SNCF Réseau ». Cette réponse met en avant l’utilisation d’indices macroéconomiques pertinents pour ajuster les redevances, ce qui rapproche déjà le système d’un index spécifique des coûts.

33. L’Autorité rappelle, au point 101, que dans son avis n° 2024-060 du 5 septembre 2025, elle avait recommandé à SNCF Réseau, « en lieu et place de l’indexation des redevances d’utilisation de l’infrastructure sur l’évolution de l’indice des prix à la consommation harmonisé, d’établir pendant le cycle tarifaire 2024-2026 un index qui permette de refléter l’évolution des coûts de SNCF Réseau en fonction de l’évolution générale des prix et des différents indicateurs macroéconomiques pertinents (20) ». L’Autorité partage donc, sur le principe, la préoccupation de la région.

34. Au point 102, l’Autorité souligne toutefois une différence de temporalité : la région souhaite l’application de cet index pour le cycle 2024-2026, tandis que l’Autorité recommandait son élaboration pendant ce cycle. Autrement dit, l’Autorité envisage une mise en place progressive, en vue des cycles tarifaires ultérieurs, plutôt qu’une application immédiate.

35. Au point 103, l’Autorité considère que la mise en place d’un index reflétant le plus fidèlement possible l’évolution des coûts et des charges de SNCF Réseau est, « à terme, pleinement justifiée ». Elle estime cependant que cette mise en place « ne revêt pas un caractère impératif aussi longtemps que le niveau des tarifs reste suffisamment éloigné de la couverture du coût complet de gestion de l’infrastructure pour exclure le risque que celle-ci soit dépassée au cours du cycle tarifaire considéré ». L’urgence de l’indexation dépend donc du proximité des redevances au coût complet.

36. Or, comme rappelé au point 104, le niveau des tarifs pour le cycle 2024-2026 « exclut tout risque de dépassement du coût complet de gestion de l’infrastructure au cours de cette période ». Dans ce contexte, l’Autorité juge qu’« il n’y a pas lieu d’enjoindre à SNCF Réseau de mettre en œuvre l’index demandé par la région dès ce cycle ». La priorité est donnée à la stabilité du cadre tarifaire, l’indexation fine des redevances sur les coûts devant être préparée mais non imposée immédiatement.

37. Au point 105, l’Autorité conclut que la demande de la région visant à établir, pour le cycle tarifaire 2024-2026, un index reflétant l’évolution des coûts/charges de SNCF Réseau en fonction de l’évolution générale des prix et des indicateurs macroéconomiques pertinents est rejetée. L’orientation de fond – une meilleure adéquation entre indexation tarifaire et coûts réels – est reconnue, mais sa mise en œuvre est renvoyée à une temporalité plus adaptée.

Portée de la décision et cadre institutionnel

38. La décision se conclut par le rejet global des demandes de la région Nouvelle-Aquitaine. L’article 1er dispose que « les demandes de la région Nouvelle-Aquitaine sont rejetées ». L’article 2 précise que le secrétaire général est chargé de l’exécution de la décision, qui sera notifiée à la région et à SNCF Réseau et publiée sur le site internet de l’Autorité, sous réserve des secrets protégés par la loi. La décision a été adoptée le 15 janvier 2026, en présence du président Thierry Guimbaud et des vice-présidents Florence Rousse, Patrick Vieu, Sophie Auconie et Charles Guené.

39. Les notes de bas de page rappellent le cadre plus large de la régulation des prestations minimales, la définition du coût direct (2), les références aux décrets n° 97-446 et n° 2003-194, ainsi que les apports de la jurisprudence de la CJUE (affaire LatRailNet, C-144/20, point 62) sur les majorations de redevances. Elles détaillent également la référence à la littérature économique (note de P. Gagnepain, ouvrage de J. Tirole), les lignes directrices interprétatives de la Commission du 7 mai 2025 sur les « prix à double composante », l’annexe 5.1.1 du DRR 2024-2026, la figure 9 de l’avis n° 2024-060, la méthode de Moriarity pour la répartition des coûts fixes, ainsi que la définition des « autres coûts » et « autres produits ».

40. L’ensemble de ces éléments montre que la tarification binomiale des péages ferroviaires et de la redevance de marché repose sur un socle juridique et économique solide : possibilité de majorations pour couvrir le coût complet, conformité aux objectifs de la directive 2012/34/UE, prise en compte de l’utilisation optimale du réseau, transparence et non-discrimination entre AOT, mécanismes de régularisation pour éviter tout dépassement du coût complet, et réflexion engagée sur un index d’indexation aligné sur l’évolution des coûts de SNCF Réseau. La décision confirme la légitimité de ce cadre pour le cycle tarifaire 2024-2026, tout en ouvrant la voie à des ajustements méthodologiques pour les cycles suivants.

Repères utiles

Les références essentielles de ce texte, en un coup d’œil.

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