Propriété publique et stationnement : sécuriser la présomption de notification

1. Contexte constitutionnel de la décision relative à la propriété publique et au stationnement

1.1. La décision no 2026-1198 QPC du 7 mai 2026, publiée au Journal officiel de la République française du 8 mai 2026 (Texte 98 sur 141), s’inscrit dans le cadre de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité prévue à l’article 61-1 de la Constitution. Saisi le 13 février 2026 par le Conseil d’État (décision no 509923 du même jour), le Conseil constitutionnel a examiné la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de certaines dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 2323-7-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

1.2. La question prioritaire de constitutionnalité a été posée par M. Emmanuel F. et enregistrée au secrétariat général du Conseil constitutionnel sous le no 2026-1198 QPC. Elle porte sur la régularité constitutionnelle du mécanisme de présomption de notification d’un avertissement adressé au redevable titulaire du certificat d’immatriculation du véhicule, lors de l’émission d’un titre exécutoire destiné au recouvrement du forfait de post-stationnement impayé et de sa majoration.

1.3. Le Conseil constitutionnel a statué au vu de plusieurs textes de référence : la Constitution, l’ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, le code général des collectivités territoriales, le code général de la propriété des personnes publiques, la loi no 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, ainsi que le règlement du 4 février 2010 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité. Il a également pris en compte les observations du Premier ministre (enregistrées le 6 mars 2026), les secondes observations du requérant (enregistrées le 20 mars 2026) et l’ensemble des pièces produites et jointes au dossier.

1.4. Après audition de M. Thibault Cayssials, désigné par le Premier ministre, lors de l’audience publique du 28 avril 2026, et après avoir entendu le rapporteur, le Conseil constitutionnel a délimité l’objet exact de la QPC : la question doit être considérée comme portant sur les dispositions applicables au litige à l’occasion duquel elle a été posée. Il est ainsi saisi du deuxième alinéa de l’article L. 2323-7-1 dans sa rédaction issue de la loi du 29 décembre 2020.

2. Le dispositif contesté : avertissement, titre exécutoire et présomption de notification

2.1. Le deuxième alinéa de l’article L. 2323-7-1 du code général de la propriété des personnes publiques, dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2021, prévoit : « Lors de l’émission du titre exécutoire prévu à l’article L. 2333-87 mentionné ci-dessus, un avertissement est adressé au redevable titulaire du certificat d’immatriculation du véhicule, dont les mentions et modalités de délivrance sont précisées par arrêté du ministre de l’intérieur et du ministre chargé du budget. La notification de l’avertissement est réputée avoir été reçue cinq jours francs à compter du jour de l’envoi. L’envoi à l’adresse connue est justifié par tout moyen ».

2.2. La QPC porte précisément sur les mots : « Lors de l’émission du titre exécutoire prévu à l’article L. 2333-87 mentionné ci-dessus, un avertissement est adressé au redevable titulaire du certificat d’immatriculation du véhicule, » figurant à la première phrase du deuxième alinéa, ainsi que sur la deuxième phrase du même alinéa, qui instaure la présomption de réception de l’avertissement cinq jours francs après l’envoi.

2.3. Le dispositif contesté s’insère dans le régime du forfait de post-stationnement. L’article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales autorise le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat mixte compétent pour l’organisation de la mobilité à instituer une redevance de stationnement, dont il fixe le barème tarifaire. Cette redevance doit être acquittée par le conducteur dès le début du stationnement. À défaut de paiement, l’intéressé s’expose à un forfait de post-stationnement, lui-même susceptible de majoration en cas de non-paiement dans les délais.

2.4. En cas de forfait de post-stationnement impayé et de majoration, un titre exécutoire est émis pour permettre le recouvrement des sommes dues. L’article L. 2333-87 renvoie, pour la perception et le recouvrement du forfait et de sa majoration, aux dispositions de l’article L. 2323-7-1 du code général de la propriété des personnes publiques. C’est dans ce cadre que l’avertissement est adressé au redevable titulaire du certificat d’immatriculation et que la notification de cet avertissement est réputée reçue cinq jours francs après l’envoi, l’envoi à l’adresse connue pouvant être justifié par tout moyen.

3. Les griefs du requérant : droits de la défense, recours effectif et article 15 de la Déclaration de 1789

3.1. Le requérant reproche aux dispositions contestées d’instaurer une présomption de réception de l’avertissement adressé au titulaire du certificat d’immatriculation lors de l’émission du titre exécutoire. Selon lui, cette présomption, combinée à l’impossibilité pour le redevable d’apporter la preuve contraire, priverait ce dernier de la possibilité de prendre connaissance des griefs qui lui sont reprochés, des voies de recours qui lui sont ouvertes et, dans certains cas, de la faculté de les exercer effectivement.

3.2. Le requérant soutient également que l’envoi concomitant de l’avertissement et du titre exécutoire ne permettrait pas au redevable de bénéficier d’une procédure contradictoire préalable au prononcé d’une sanction qui, selon lui, aurait le caractère d’une punition. Il en déduit une méconnaissance des droits de la défense et du droit à un recours juridictionnel effectif, protégés par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

3.3. En outre, le requérant invoque l’article 15 de la Déclaration de 1789, aux termes duquel « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Selon lui, la présomption de notification ne permettrait pas à l’intéressé de prendre connaissance de manière certaine des mesures prises à son encontre, ce qui porterait atteinte au droit de demander compte à un agent public de son administration.

3.4. La question prioritaire de constitutionnalité se concentre ainsi sur l’équilibre entre, d’une part, l’efficacité de la procédure de recouvrement du forfait de post-stationnement impayé et de sa majoration, et, d’autre part, la garantie des droits de la défense, du droit à un recours juridictionnel effectif et du droit de contrôle de l’administration par les citoyens.

4. Le cadre constitutionnel : article 16 et article 15 de la Déclaration de 1789

4.1. Le Conseil constitutionnel rappelle que l’article 16 de la Déclaration de 1789 dispose : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». Il en résulte qu’il ne doit pas être porté d’atteinte substantielle au droit des personnes intéressées d’exercer un recours effectif devant une juridiction. Ce texte fonde à la fois le droit à un recours juridictionnel effectif et la protection des droits de la défense.

4.2. Le Conseil souligne également que l’article 16 de la Déclaration de 1789 garantit spécifiquement les droits de la défense. Ces droits impliquent que toute personne faisant l’objet d’une mesure susceptible d’affecter sa situation juridique dispose d’une information suffisante et d’une possibilité réelle de contester cette mesure devant une juridiction.

4.3. S’agissant de l’article 15 de la Déclaration de 1789, le Conseil rappelle que ce texte consacre le droit de demander compte à tout agent public de son administration. Ce droit suppose que les personnes concernées puissent prendre connaissance des mesures qui les affectent et, le cas échéant, mettre en cause la responsabilité des autorités publiques dans le cadre des voies de droit existantes.

4.4. L’analyse constitutionnelle menée par le Conseil consiste donc à apprécier si la présomption de notification de l’avertissement, telle qu’organisée par l’article L. 2323-7-1, porte une atteinte disproportionnée au droit à un recours juridictionnel effectif, aux droits de la défense et au droit de demander compte à un agent public, au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi par le législateur.

5. L’objectif d’intérêt général et la gestion du contentieux pécuniaire de stationnement

5.1. Le Conseil constitutionnel relève que le législateur, en adoptant les dispositions contestées, a entendu assurer l’efficacité et la bonne gestion de la procédure de recouvrement du forfait de post-stationnement impayé et de sa majoration. Ce contentieux est décrit comme pouvant concerner un très grand nombre de personnes et comme étant un contentieux exclusivement pécuniaire.

5.2. La mise en place d’un mécanisme de présomption de réception de l’avertissement vise à éviter les difficultés liées à la preuve de la notification dans un volume important de dossiers. Le Conseil considère que, ce faisant, le législateur a poursuivi un objectif d’intérêt général lié à la gestion des redevances de stationnement et au recouvrement des créances publiques résultant du forfait de post-stationnement.

5.3. Le caractère exclusivement pécuniaire du contentieux est un élément central de l’analyse : la mesure contestée ne porte pas sur une privation de liberté ou une sanction pénale au sens strict, mais sur le recouvrement d’une créance liée à l’usage du domaine public de stationnement. Cette nature pécuniaire permet au Conseil de calibrer l’intensité du contrôle de proportionnalité entre l’objectif d’intérêt général et les droits fondamentaux invoqués.

5.4. L’organisation de la mobilité, la redevance de stationnement et le forfait de post-stationnement s’inscrivent dans la gestion de la propriété publique et des collectivités territoriales. Le renvoi à l’article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales et à l’article L. 2323-7-1 du code général de la propriété des personnes publiques montre l’articulation entre la propriété publique, la compétence des organes délibérants locaux et les mécanismes de recouvrement des sommes dues au titre du stationnement.

6. La présomption de notification : délai, preuve de l’envoi et possibilité de renversement

6.1. Le Conseil constitutionnel examine d’abord le délai de cinq jours francs prévu pour la présomption de réception de l’avertissement. En prévoyant que l’avertissement est réputé avoir été notifié au terme de ce délai, le législateur a, selon le Conseil, retenu un délai qui tient compte de la durée normale d’acheminement du courrier. Ce paramètre est déterminant pour apprécier la raisonnabilité de la présomption.

6.2. Le Conseil souligne ensuite que, en cas de contestation, l’administration doit être en mesure de prouver par tout moyen l’envoi de l’avertissement à l’adresse connue du titulaire du certificat d’immatriculation. L’envoi à l’adresse connue ne se réduit donc pas à une simple affirmation : il doit pouvoir être justifié, ce qui introduit un contrôle sur la réalité de la démarche de notification.

6.3. Le point central de l’analyse réside dans la qualification de la présomption comme présomption simple. Le Conseil précise que la présomption instituée par les dispositions contestées est susceptible d’être renversée par le redevable qui entend contester avoir reçu l’avertissement dans le délai mentionné. Cette possibilité de renversement distingue la situation d’une présomption irréfragable, qui aurait pu porter une atteinte beaucoup plus grave au droit à un recours juridictionnel effectif.

6.4. En combinant ces éléments – délai raisonnable, obligation pour l’administration de prouver l’envoi, présomption simple – le Conseil conclut que, compte tenu de l’objectif d’intérêt général poursuivi, les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit à un recours juridictionnel effectif. Le grief tiré de la méconnaissance de ce droit est donc écarté.

6.5. Le Conseil ajoute qu’il appartient au pouvoir réglementaire, compétent pour fixer les modalités de recours à l’encontre du titre exécutoire, de le faire, sous le contrôle du juge, dans le respect de cette exigence constitutionnelle. Cette précision renvoie à la nécessité d’une mise en œuvre réglementaire conforme aux droits fondamentaux, notamment en ce qui concerne l’information du redevable et les délais de recours.

7. Droits de la défense et procédure contradictoire préalable

7.1. Sur le grief tiré de la méconnaissance des droits de la défense, le Conseil rappelle que l’article 16 de la Déclaration de 1789 garantit ces droits. Toutefois, il relève que les dispositions contestées du deuxième alinéa de l’article L. 2323-7-1 se bornent à prévoir les modalités selon lesquelles l’avertissement est adressé et notifié au redevable titulaire du certificat d’immatriculation.

7.2. Les dispositions en cause ne portent pas sur les conditions d’émission du titre exécutoire, lesquelles sont prévues par l’article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales, texte dont le Conseil constitutionnel n’est pas saisi. En conséquence, le Conseil estime qu’il n’y a pas lieu d’examiner l’argument selon lequel le fait que le titre exécutoire est envoyé concomitamment à l’avertissement, sans procédure contradictoire préalable, méconnaîtrait les droits de la défense.

7.3. Cette distinction entre, d’une part, les modalités de notification de l’avertissement (objet de la QPC) et, d’autre part, les conditions d’émission du titre exécutoire (hors du champ de la saisine), structure le raisonnement du Conseil. Elle permet de circonscrire le contrôle de constitutionnalité au seul régime de notification, sans se prononcer sur l’opportunité d’une procédure contradictoire préalable à l’émission du titre exécutoire.

7.4. Le Conseil conclut que le grief tiré de la méconnaissance des droits de la défense ne peut qu’être écarté. Les dispositions contestées ne sont donc pas jugées contraires à l’article 16 de la Déclaration de 1789 sur ce point.

8. Article 15 de la Déclaration de 1789 et contrôle de l’administration

8.1. S’agissant du grief fondé sur l’article 15 de la Déclaration de 1789, le Conseil constitutionnel considère que les dispositions contestées ne méconnaissent pas le droit de demander compte à un agent public de son administration. La possibilité pour le redevable de renverser la présomption de notification et l’obligation pour l’administration de prouver l’envoi de l’avertissement à l’adresse connue constituent des garanties suffisantes pour que l’intéressé puisse, le cas échéant, mettre en cause l’action de l’administration.

8.2. Le Conseil souligne que les dispositions contestées ne privent pas le redevable de la faculté de contester les mesures prises à son encontre ni de demander des comptes sur la manière dont l’administration a procédé à la notification de l’avertissement et à l’émission du titre exécutoire. Le droit de demander compte à un agent public demeure donc préservé.

8.3. En tout état de cause, le Conseil indique que les dispositions contestées ne méconnaissent aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit. Cette formule générale clôt l’examen des différents griefs constitutionnels soulevés par le requérant, qu’ils soient explicitement mentionnés (article 16, article 15) ou implicitement invoqués.

9. Portée de la décision : conformité à la Constitution et sécurisation de la présomption de notification

9.1. Au terme de son analyse, le Conseil constitutionnel décide que les mots : « Lors de l’émission du titre exécutoire prévu à l’article L. 2333-87 mentionné ci-dessus, un avertissement est adressé au redevable titulaire du certificat d’immatriculation du véhicule, » figurant à la première phrase du deuxième alinéa de l’article L. 2323-7-1 du code général de la propriété des personnes publiques, dans sa rédaction résultant de la loi no 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, ainsi que la deuxième phrase du même deuxième alinéa, sont conformes à la Constitution.

9.2. La décision précise que celle-ci sera publiée au Journal officiel de la République française et notifiée dans les conditions prévues à l’article 23-11 de l’ordonnance du 7 novembre 1958. Elle a été jugée par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 7 mai 2026, sous la présidence de M. Richard FERRAND, en présence de M. Philippe BAS, Mme Jacqueline GOURAULT, M. Alain JUPPÉ, Mme Véronique MALBEC, MM. Jacques MÉZARD, François PILLET, François SÉNERS et Mme Laurence VICHNIEVSKY. La décision a été rendue publique le 7 mai 2026.

9.3. La portée de cette décision est de sécuriser juridiquement la présomption de notification de l’avertissement dans le cadre du recouvrement du forfait de post-stationnement impayé et de sa majoration, en la qualifiant de présomption simple et en l’inscrivant dans un objectif d’intérêt général de bonne gestion d’un contentieux pécuniaire de masse. Elle confirme la compatibilité de ce mécanisme avec le droit à un recours juridictionnel effectif, les droits de la défense et le droit de demander compte à un agent public, tout en renvoyant au pouvoir réglementaire et au juge le soin de veiller, dans la pratique, au respect des exigences constitutionnelles dans la mise en œuvre concrète de la notification de l’avertissement et des recours contre le titre exécutoire.