Montagne vivante : écoles, santé, urbanisme et économie de montagne adaptées

1. Une « montagne vivante et souveraine » : continuité et renouvellement de la politique de la montagne

1.1. Le rapport n° 2755 sur la proposition de loi « pour une montagne vivante et souveraine » s’inscrit dans la continuité de la loi Montagne de 1985 et de la loi Montagne II de 2016, tout en cherchant à combler les lacunes identifiées par l’évaluation de 2020. Il rappelle que, quarante ans après l’adoption de la loi de 1985, l’adaptation des normes nationales aux réalités géographiques, démographiques et climatiques de la montagne reste incomplète : des directeurs académiques des services de l’éducation nationale (DASEN) ignorent encore le statut particulier des communes de montagne, l’expérimentation sur l’accès aux soins d’urgence prévue par l’article 23 de la loi Montagne II n’a jamais été mise en œuvre, et les mécanismes intercommunaux censés porter la voix des élus de montagne sont inexistants dans de nombreux territoires.

1.2. La proposition de loi, déposée par M. Jean-Pierre Vigier et 122 députés issus de groupes politiques différents, est présentée comme l’acte III d’une politique de différenciation territoriale. Elle part d’un constat simple : les règles nationales s’appliquent « comme si la géographie n’existait pas », comme si un enfant en Haute-Savoie avait les mêmes conditions d’accès à l’école qu’un enfant en banlieue parisienne, ou comme si un patient du Queyras pouvait accéder aux urgences dans les mêmes délais qu’un habitant de Lyon. Cette indifférence à la géographie se traduit par des fermetures d’écoles, des déserts médicaux et l’effacement de filières économiques faute d’outils de transformation de proximité.

1.3. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a examiné le texte le 6 mai 2026 et a adopté de nombreux amendements qui en renforcent la portée juridique tout en corrigeant certaines fragilités. La méthode revendiquée est celle du passage d’obligations de moyens à des obligations de résultat, et de la transformation d’engagements déclaratifs en contraintes effectives pour l’administration.

2. Services publics fondamentaux : carte scolaire et accès aux soins d’urgence

2.1. Sur le volet des services publics fondamentaux, l’article 1er renforce les obligations de l’État et des conseils départementaux de l’éducation nationale en matière d’information et de concertation préalable à l’élaboration de la carte scolaire, et rend plus prescriptive l’adaptation des seuils d’ouverture et de fermeture de classe aux spécificités des territoires de montagne. Il crée un article L. 211‑1‑1 nouveau dans le code de l’éducation, imposant à l’État d’informer les collectivités des prévisions de variations des effectifs scolaires et des conséquences possibles pour les ouvertures et fermetures de classes sur une période de trois à cinq ans, et oblige les DASEN à engager une concertation avec les collectivités concernées, en tenant compte des dynamiques démographiques locales et des projets d’aménagement.

2.2. L’article 1er modifie également l’article L. 212‑3 du code de l’éducation pour passer d’une simple faculté d’identification des écoles justifiant des modalités spécifiques à une obligation d’adaptation effective des seuils d’ouverture et de fermeture de classe dans les zones de montagne, en fonction des caractéristiques géographiques, de l’isolement, de la démographie scolaire, des conditions d’accès et des temps de transport scolaire. Un amendement (CD16) impose en outre aux autorités académiques d’accorder une attention particulière aux établissements à classe unique, souvent dernier service public d’un village de montagne, afin de limiter les contraintes géographiques, climatiques et de transport qu’engendrerait leur fermeture.

2.3. L’article 2 traite de l’accès aux soins d’urgence et de la gouvernance sanitaire. Il intègre un représentant des collectivités de montagne au sein du conseil d’administration des agences régionales de santé (ARS) concernées, désigné par les comités de massif, afin de faire remonter la spécificité montagnarde au niveau décisionnaire. Il abroge l’article 23 de la loi Montagne II, dont l’expérimentation n’a jamais été mise en œuvre, et le remplace par une obligation pérenne : dans les zones de montagne, le projet régional de santé doit désormais s’attacher à garantir aux populations un accès par voie terrestre à un service de médecine générale, à un service d’urgence médicale, à un service de réanimation et à une maternité dans des délais raisonnables. Il impose aussi de planifier un transport sanitaire d’urgence aérien dans les territoires très enclavés où l’accès terrestre ne peut être assuré dans des délais compatibles avec la sécurité des patients.

3. Gouvernance intercommunale et représentation des communes de montagne

3.1. L’article 3 répond aux effets de la rationalisation de la carte intercommunale opérée par la loi NOTRe, qui a conduit à la création d’EPCI à fiscalité propre associant des communes de montagne et des communes de plaine. Dans ces EPCI mixtes, les problématiques propres aux communes de montagne (population dispersée, distances importantes, handicaps naturels permanents liés à l’altitude, au climat et à la pente, contraintes de déneigement et d’entretien des voiries, accès aux services publics) peuvent être insuffisamment prises en compte.

3.2. La rédaction initiale de l’article 3 conditionnait la création d’une commission dédiée à la montagne à l’adoption d’un pacte de gouvernance au sein de l’EPCI. La commission a intégralement réécrit l’article pour corriger deux fragilités : la commission de la montagne existera désormais de plein droit dans tout EPCI à fiscalité propre dont le périmètre comprend au moins une commune de montagne sans en être intégralement composé, indépendamment du choix de se doter d’un pacte de gouvernance ; ses missions sont complétées pour intégrer explicitement les enjeux de préservation des écosystèmes montagnards et d’adaptation au dérèglement climatique. Cette évolution vise à garantir une prise en compte spécifique des intérêts montagnards dans la gouvernance intercommunale.

4. Ressource en eau, biodiversité et gouvernance des bassins versants

4.1. L’article 4 porte sur l’usage partagé et le stockage équilibré de la ressource en eau dans les zones de montagne. Il est enrichi par deux apports : à la demande du groupe Écologiste et Social, la préservation de la biodiversité et des milieux naturels est ajoutée à la liste des usages auxquels doit répondre la politique de stockage et d’usage partagé de l’eau ; sur proposition de Mme Marie-Noëlle Battistel, la consultation systématique des commissions locales de l’eau est rendue obligatoire, garantissant la légitimité et la cohérence des décisions prises à l’échelle des bassins versants.

4.2. L’article 11, consacré à la gestion des milieux aquatiques et à la prévention des inondations (GEMAPI), est entièrement réécrit. Au lieu du mécanisme de prélèvement obligatoire initialement prévu, la commission adopte un plan d’action pluriannuel d’intérêt commun élaboré par les établissements publics territoriaux de bassin. Ce plan, approuvé par des délibérations concordantes des collectivités membres, organise une solidarité financière amont-aval en tenant explicitement compte des charges spécifiques supportées par les communes de montagne. Ce mécanisme, fondé sur la coopération volontaire, s’inspire des travaux du Sénat sur la gouvernance de la GEMAPI.

5. Urbanisme, habitat permanent et patrimoine montagnard

5.1. L’article 6 clarifie la notion d’urbanisation en continuité dans les zones de montagne, en introduisant la notion de « coupures physiques » (voies, cours d’eau, chemins ruraux). La commission précise que la présence d’une coupure physique doit être intégrée dans l’appréciation de la continuité, et non considérée comme un facteur de discontinuité. Un sous-amendement du groupe Socialistes et apparentés ajoute que l’appréciation de la continuité doit tenir compte de la nature et de la vocation du projet, notamment de sa contribution au maintien de l’habitat permanent, et que le représentant de l’État dans le département apprécie ce caractère au regard des spécificités géographiques et topographiques locales.

5.2. Un article 6 bis nouveau, adopté à l’initiative de M. Vincent Rolland, autorise expressément la reconstruction des chalets d’alpage et bâtiments d’estive détruits ou en ruine à l’emplacement de l’ancienne construction, sous réserve de la conservation de leurs caractéristiques principales et d’une délibération du conseil municipal. Cette disposition comble un vide juridique de longue date et répond à une demande forte des acteurs de la montagne, soucieux de préserver un patrimoine bâti traditionnel tout en permettant son adaptation aux usages contemporains.

6. Économie montagnarde, abattoirs de proximité et certifications forestières

6.1. L’article 7 soutient l’organisation d’un maillage territorial des infrastructures de transformation des produits agricoles de proximité. Un amendement de M. Christophe Naegelen reconnaît les spécificités des abattoirs de montagne et pose le principe d’une adaptation proportionnée des normes qui leur sont applicables, pour ne pas les assimiler aux abattoirs industriels de grande capacité. Un article 7 bis nouveau, adopté à l’initiative de Mme Battistel, crée une dérogation préfectorale au seuil journalier d’autorisation applicable aux installations d’abattage, permettant de tenir compte des activités saisonnières des petits abattoirs de proximité.

6.2. L’article 8 désigne l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) comme acteur de référence pour l’élaboration des programmes spécifiques aux productions agricoles de montagne, mais la commission adopte une rédaction plus prudente que celle initialement proposée : plutôt que de substituer l’INAO à l’ensemble des acteurs existants, elle l’insère dans une liste aux côtés des organismes de recherche, des instituts techniques et de FranceAgriMer, dont le rôle demeure pleinement justifié.

6.3. L’article 9 est précisé pour étendre le champ des certifications forestières visées à l’ensemble des marques de certification, sans se limiter aux seules marques de massif. Il s’agit d’intégrer le développement des certifications en faveur du bois de massif dans les objectifs des stratégies locales de développement forestier, afin de valoriser les ressources forestières montagnardes dans une perspective de durabilité et de traçabilité.

7. Sports de nature, servitudes de passage et solidarité amont-aval

7.1. L’article 10 étend la servitude de passage aux espaces, sites et itinéraires définis dans les plans départementaux des sports de nature. La commission réécrit l’article pour soumettre l’ensemble des servitudes de passage en zone de montagne à l’avis consultatif préalable de la chambre d’agriculture, afin de concilier le développement des sports de nature avec la protection des activités agricoles et des espaces pastoraux.

7.2. L’article 11, déjà évoqué, organise une solidarité financière amont-aval pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, en substituant au prélèvement obligatoire un plan d’action pluriannuel d’intérêt commun élaboré par les établissements publics territoriaux de bassin. Ce mécanisme tient explicitement compte des charges spécifiques supportées par les communes de montagne (entretien des cours d’eau, gestion des risques naturels) et repose sur des délibérations concordantes des collectivités membres.

8. Synthèse : effectivité des droits et reconnaissance de la montagne comme bien commun

8.1. Le rapport conclut que la commission a adopté un texte dont la cohérence tient à la fois à l’ambition politique et à la méthode : rendre effectifs des droits reconnus depuis quarante ans, garantir aux habitants des zones de montagne un accès équitable aux services publics (éducation, santé, transports), aux outils de développement économique (abattoirs de proximité, certifications forestières, infrastructures de transformation), et affirmer, à l’heure du changement climatique, que la montagne n’est pas un espace périphérique mais un bien commun de la nation.

8.2. En renforçant les obligations de l’État (carte scolaire, projet régional de santé), en créant des instances spécifiques (commission de la montagne dans les EPCI mixtes, représentation des collectivités de montagne dans les ARS), en adaptant les normes (urbanisme, abattoirs, servitudes de passage) et en organisant une solidarité financière au sein des bassins versants, la proposition de loi cherche à traduire dans le droit positif la reconnaissance des handicaps significatifs des territoires de montagne et de leur rôle stratégique dans l’équilibre territorial et la transition écologique.