Contrôle d’honorabilité des encadrants de mineurs : vers une attestation généralisée

1. Renforcement du contrôle des antécédents judiciaires des personnels encadrant des enfants

1.1 Le rapport n° 636 du Sénat, présenté par Mmes Marie Mercier et Olivia Richard au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale, analyse en détail la proposition de loi déposée le 17 février 2026 par Hervé Maurey. Cette proposition vise à permettre la mise en place d’une enquête administrative et le contrôle des antécédents judiciaires des personnels d’encadrement des enfants, dans un contexte marqué par la multiplication de révélations de violences sexuelles subies par les enfants dans les milieux scolaires, périscolaires, sportifs et sociaux. L’objectif central est d’écarter les individus dangereux du contact avec des mineurs en renforçant les contrôles d’honorabilité préalables au recrutement.

1.2 Le texte initial entendait s’appuyer sur les enquêtes administratives préalables au recrutement prévues par l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure, dispositif historiquement conçu pour les emplois liés à la sécurité, à la défense, aux missions de souveraineté de l’État ou exposés à des risques de corruption et de criminalité organisée. Ces enquêtes, conduites par des services spécialisés de la police nationale ou de la gendarmerie, reposent sur la consultation de fichiers (fichier de traitement des antécédents judiciaires, fichier des personnes recherchées, etc.) et, le cas échéant, sur des enquêtes de voisinage ou des entretiens administratifs. En 2025, 1,5 million d’enquêtes ont été réalisées sur ce fondement, ce qui donne la mesure de l’outil que le Sénat était invité à étendre à l’ensemble des emplois d’encadrement de mineurs.

2. Un cadre juridique fragmenté, lent et incomplet en matière de contrôle d’honorabilité

2.1 Les rapporteurs dressent un constat sévère des lacunes du cadre juridique en vigueur. Les contrôles d’honorabilité sont décrits comme « en silo », avec des régimes disparates selon les secteurs (social, médico-social, éducatif, sportif) et des vides juridiques qui permettent à des individus malveillants d’échapper aux contrôles. Les régimes d’incapacité prévus par le code de l’action sociale et des familles (CASF), le code du sport et le code de l’éducation ciblent des infractions différentes, ce qui nuit à la lisibilité du droit et ouvre des brèches : un individu interdit dans un secteur peut continuer à exercer dans un autre.

2.2 L’article L. 133-6 du CASF prévoit une incapacité d’exercer pour les fonctions dans les établissements et services accueillant des enfants de moins de six ans, les services de garde d’enfants, les structures d’accueil collectif de mineurs ou les services d’aide à domicile, en cas de condamnations pour un large spectre d’infractions : atteintes volontaires à la vie, atteintes à l’intégrité physique ou psychique, mise en danger, atteintes aux libertés ou à la dignité, atteintes aux mineurs et à la famille, appropriations frauduleuses, corruption, trafic d’influence, faux, etc. Le code du sport (article L. 212-9) prévoit un régime similaire, mais avec des différences notables (infractions liées au dopage, à la sécurité des manifestations sportives, certaines atteintes involontaires à la vie ou à l’intégrité physique). Le code de l’éducation (article L. 911-5) vise les crimes ou délits « contraires à la probité des mœurs », les privations de droits civils, civiques et de famille, ou certaines condamnations pour abus de faiblesse ou de sujétion psychologique.

2.3 Au-delà des divergences de contenu, les modalités de contrôle varient. Dans les champs de la protection de l’enfance, de l’accueil du jeune enfant et, depuis 2026, de l’enfance handicapée, le contrôle repose sur la remise d’une attestation d’honorabilité via la plateforme numérique « SI Honorabilité ». Cette attestation est délivrée en l’absence de condamnation pour les infractions listées à l’article L. 133-6 du CASF et d’inscription au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes (Fijaisv). Elle doit être fournie à l’employeur avant la prise de fonctions et à intervalles réguliers. Dans le champ de la jeunesse et des sports, c’est l’autorité administrative qui consulte le bulletin n° 2 du casier judiciaire, le Fijaisv et le fichier des cadres interdits. Dans l’éducation nationale, les vérifications sont internes et ne concernent que les personnes employées, à l’exclusion des bénévoles.

2.4 Les mesures administratives d’interdiction d’exercer complètent ces régimes. Le CASF (articles L. 227-10 et L. 227-11) permet au préfet d’interdire temporairement ou définitivement à une personne d’exercer auprès de mineurs ou d’exploiter des locaux les accueillant, en cas de risques pour leur santé ou leur sécurité physique ou morale. Le code du sport (article L. 212-13) prévoit des dispositions analogues pour les établissements d’activités physiques et sportives. Toutefois, ces mesures souffrent d’un manque de pilotage national et intersectoriel : les fichiers des cadres interdits ne sont pas interopérables, ce qui permet à des personnes exclues d’un secteur d’être recrutées dans un autre.

2.5 La lenteur des contrôles internes par les administrations est un autre point critique. Les vérifications du casier judiciaire et du Fijaisv prennent souvent plusieurs semaines, incompatibles avec les tensions de recrutement et le fort roulement des équipes, notamment dans le périscolaire. Le ministère de l’éducation nationale reconnaît que ces délais conduisent certaines collectivités à intégrer des personnes dans les équipes « dans des délais très courts, ne permettant pas parfois de disposer du temps suffisant pour opérer les contrôles d’honorabilité ». Il en résulte des contournements de la loi pour maintenir la capacité d’accueil. À l’inverse, le système d’attestation d’honorabilité via SI Honorabilité délivre un document en moyenne en 2,4 à 3 jours, ce qui en fait un outil jugé « prometteur » pour accélérer les contrôles.

2.6 Enfin, la réglementation secteur par secteur a généré des zones d’ombre. Certaines structures n’entrant pas dans la catégorie des « accueils collectifs de mineurs » (soutien scolaire, enseignement religieux ou linguistique, associations diverses) échappent à tout contrôle. La direction générale de la cohésion sociale signale l’absence de vérification des antécédents pour les membres du foyer du tiers accueillant dans le cadre de l’accueil durable et bénévole ou pour les membres du foyer d’une personne s’apprêtant à adopter. Dans l’éducation nationale, les bénévoles peuvent intervenir sans être soumis à un régime d’incapacité, contrairement au champ de la jeunesse et des sports où la distinction bénévole/professionnel n’existe pas.

3. Les limites de l’extension des enquêtes administratives du code de la sécurité intérieure

3.1 La proposition de loi initiale voulait inclure les emplois publics et privés d’encadrement des enfants dans la liste des emplois soumis aux enquêtes administratives de l’article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure. Or, les auditions menées par les rapporteurs ont mis en évidence plusieurs difficultés majeures. D’abord, l’impact quantitatif : les administrations centrales estiment qu’environ cinq millions de personnes seraient concernées, soit une augmentation de plus de 200 % par rapport aux 1,5 million d’enquêtes annuelles actuelles. Les équipes chargées de ces contrôles ne sont pas dimensionnées pour un tel volume, ce qui ferait peser un risque sérieux sur l’opérationnalité du dispositif.

3.2 Ensuite, la nature même du contrôle apparaît inadaptée. Les enquêtes de l’article L. 114-1 ont été pensées pour détecter des risques en matière de défense et de sécurité nationale, non pour identifier des profils dangereux pour des mineurs. Elles ne prévoient pas la consultation du Fijaisv, pourtant décrit comme « l’outil le plus efficace de détection des antécédents judiciaires disqualifiants pour un emploi au contact d’enfants ». De plus, ces enquêtes confèrent à l’enquêteur un large pouvoir d’appréciation sans liste d’infractions prédéfinies, contrairement aux régimes d’incapacité du CASF ou du code du sport. Cette dimension discrétionnaire est jugée peu compatible avec des contrôles de masse et risque de nuire à la lisibilité pour les employeurs et les candidats, les décisions négatives n’étant pas nécessairement motivées de manière précise.

3.3 Enfin, le champ retenu par l’article initial – les seuls emplois publics ou privés d’encadrement d’enfants – est jugé trop étroit. Il exclut les intervenants bénévoles ou occasionnels, déjà souvent en marge des contrôles. Or, les scandales récents montrent que des violences sexuelles peuvent être commises par des personnes intervenant à titre non professionnel dans des activités périscolaires, sportives ou associatives. Pour les rapporteurs, un dispositif efficace doit couvrir « toute personne qui organise, intervient ou exerce des fonctions à quelque titre que ce soit » auprès de mineurs, y compris à domicile.

4. Le choix d’un modèle harmonisé fondé sur l’attestation d’honorabilité

4.1 Face à ces limites, la commission des lois a opté pour une réécriture globale de l’article unique. Plutôt que d’étendre les enquêtes administratives du code de la sécurité intérieure, elle propose de généraliser le régime d’attestation d’honorabilité prévu à l’article L. 133-6 du CASF pour la protection de l’enfance et la petite enfance. Le nouveau dispositif s’appliquerait à toute personne qui organise, intervient ou exerce des fonctions, « à quelque titre que ce soit », dans le cadre d’un accueil de mineurs en dehors du domicile parental, ainsi qu’à toute personne exerçant à domicile des fonctions d’animation, d’enseignement ou de garde de mineurs. L’obligation de présenter une attestation d’honorabilité avant l’embauche, puis à intervalles réguliers, devient la règle générale.

4.2 Ce choix répond à plusieurs objectifs. D’abord, combler les failles juridiques en posant une obligation par défaut de contrôle pour tout encadrement de mineurs, y compris dans les secteurs aujourd’hui non couverts (soutien scolaire, activités religieuses ou linguistiques, interventions à domicile). Ensuite, accélérer les délais : la délivrance de l’attestation en moins de trois jours via SI Honorabilité est plus rapide que les contrôles internes actuels. Enfin, clarifier les critères : le recours à une liste d’infractions définies (article L. 133-6 du CASF) et à la consultation systématique du Fijaisv offre un cadre plus transparent que l’appréciation discrétionnaire des enquêtes de sécurité intérieure.

4.3 La commission souligne que ce dispositif rejoint largement celui adopté dans le cadre de l’article 12 de la proposition de loi n° 455 (2025-2026) visant à lutter contre l’entrisme islamiste en France, rapportée par Agnès Canayer, à la différence près que le nouveau texte inclut explicitement les personnes intervenant à domicile. Il s’inscrit ainsi dans une dynamique plus large de renforcement du contrôle d’honorabilité dans tous les espaces où des mineurs sont accueillis.

4.4 Les rapporteurs insistent toutefois sur la nécessité de mesures réglementaires complémentaires. Il s’agit notamment de renforcer l’interopérabilité des fichiers des cadres interdits (éducation nationale, sport, assistants maternels, etc.) et d’assurer un pilotage national de ces dispositifs. Sans ce partage d’informations, des « zones d’ombre » subsisteront dans le contrôle de l’honorabilité des personnels, permettant à certains individus de se déplacer d’un département ou d’un secteur à l’autre pour contourner les interdictions.

5. Les débats en commission : enjeux pratiques et attentes des acteurs

5.1 Lors de l’examen en commission du 20 mai 2026, présidé par Muriel Jourda, les interventions ont mis en lumière l’ampleur du problème. Olivia Richard rappelle les chiffres de la Commission indépendante sur l’inceste et les violences sexuelles faites aux enfants (Ciivise) : 160 000 enfants victimes de violences sexuelles chaque année, soit « une victime toutes les trois minutes ». Malgré des avancées législatives successives, des individus malveillants parviennent encore à se maintenir dans des fonctions au contact d’enfants, en exploitant les failles juridiques et les lenteurs administratives.

5.2 Marie Mercier insiste sur le caractère inadapté des enquêtes administratives du code de la sécurité intérieure pour détecter les violences sexuelles et les profils dangereux pour les mineurs. Elle rappelle que ces enquêtes ont été conçues après les attaques de 2001 pour repérer des menaces terroristes, que les équipes ne sont pas formées à la détection des signaux spécifiques de violences sexuelles, et qu’elles ne peuvent pas consulter le Fijaisv. Elle souligne aussi le risque de paralysie des services si l’on passait de 1,5 à 6,5 millions d’enquêtes annuelles.

5.3 Plusieurs sénateurs, dont Agnès Canayer et Dominique Vérien, rappellent les travaux antérieurs sur les violences sexuelles sur mineurs en institutions et les difficultés liées à l’absence de mise en commun des fichiers. Le témoignage d’un maire incapable d’obtenir des informations de la préfecture sur un candidat à un poste en centre aéré illustre le désarroi des élus locaux. La nécessité d’un pilotage national et d’une interopérabilité des fichiers est largement partagée.

5.4 Olivia Richard décrit également les difficultés d’accès et de compréhension de la plateforme SI Honorabilité pour le grand public. Lorsqu’une mère coche la case « autres secteurs d’activité » (associations en contact avec des enfants, baby-sitters, professeurs particuliers), un message l’informe qu’elle n’est pas concernée et qu’elle risque des poursuites pénales pour demande abusive d’attestation. Certaines associations de défense des droits des enfants ont néanmoins demandé à leurs collaborateurs de produire des attestations, en assumant le risque pénal, ce qui montre le décalage entre l’outil et les besoins de terrain.

5.5 Au terme des débats, la commission adopte l’amendement COM-2 de Marie Mercier, qui généralise le contrôle d’honorabilité par attestation à l’ensemble des activités d’encadrement, d’animation et d’accueil de mineurs, y compris à domicile. L’amendement concurrent COM-1 de Nathalie Delattre, poursuivant le même objectif avec une rédaction différente, devient sans objet. L’article unique, ainsi réécrit, constitue l’intégralité de la proposition de loi adoptée par la commission.

6. Portée juridique et perspectives d’évolution

6.1 Sur le plan constitutionnel, la commission rappelle les règles relatives à l’application de l’article 45 de la Constitution et de l’article 44 bis du Règlement du Sénat concernant les « cavaliers » législatifs. Le périmètre de la proposition de loi n° 408 (2025-2026) est défini comme incluant les dispositions relatives au contrôle des antécédents judiciaires et de l’honorabilité des individus exerçant des missions d’encadrement, d’animation et d’accueil auprès de mineurs. Les amendements sans lien, même indirect, avec cet objet seraient irrecevables.

6.2 La liste des personnes entendues montre l’ampleur de la concertation : Hervé Maurey, la direction générale de la cohésion sociale, la direction générale de la police nationale, la direction des sports, la DJEPVA, la direction des affaires juridiques du ministère de l’éducation nationale, le Haut-Commissariat à l’enfance, la Ciivise, l’Association des maires de France, l’association L’Enfant bleu – Enfance maltraitée, ainsi que plusieurs autres acteurs institutionnels et associatifs. Cette diversité d’interlocuteurs confirme que la réforme du contrôle d’honorabilité des encadrants de mineurs est au croisement de la protection de l’enfance, de la politique pénale, de la gouvernance des fichiers et de la gestion des ressources humaines dans les secteurs éducatif, social et sportif.

6.3 Les rapporteurs envisagent que les dispositions adoptées soient complétées lors de l’examen annoncé d’un projet de loi relatif à la protection de l’enfance. Ce futur texte devrait permettre d’identifier d’éventuelles dispositions législatives manquantes pour assurer une protection complète des enfants, notamment en matière de partage d’informations entre administrations, de suivi des retraits d’agrément au niveau national et de contrôle des intervenants bénévoles dans tous les contextes où des mineurs sont présents.

Pour en savoir plus

6.4 Le tableau synoptique de la loi en construction, permettant de suivre les rédactions successives du texte, les apports de chaque assemblée et les impacts sur le droit en vigueur, est accessible sur le site du Sénat : https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl25-408.html.