Sanction administrative des organismes HLM : droits de la défense et manquements aux obligations de réservation

Le Conseil d’État valide une sanction pécuniaire prononcée sur le fondement des articles L. 342-12, L. 342-14 et L. 342-16 du code de la construction et de l’habitation. L’article L. 342-14 permet de sanctionner les manquements entrant dans le champ de l’article L. 342-12, sans devoir dresser une liste autonome des comportements sanctionnables.

Les droits de la défense exigent que l’organisme soit informé des griefs susceptibles de fonder la sanction et puisse présenter utilement ses observations, conformément à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. La transmission du rapport définitif et de l’information précisant les griefs retenus suffit ; la communication de la délibération proposant la sanction n’est pas nécessaire. L’audition orale n’est pas obligatoire lorsque des observations écrites ont pu être présentées.

Le droit de se taire, découlant de l’article 9 de la Déclaration de 1789, ne s’applique pas aux opérations de contrôle antérieures à la notification des griefs. Il doit être notifié avant la première audition dans la procédure de sanction, mais l’absence de notification n’entache la sanction que si celle-ci repose de manière déterminante sur des propos recueillis sans cette information.

La sanction peut légalement se fonder sur le défaut d’information des réservataires, l’absence d’actualisation annuelle des conventions et le non-respect du seuil de 25 % prévu à l’article L. 441-1. Sa motivation doit préciser les manquements, les textes applicables, les éléments de calcul et les critères de modulation prévus par l’article L. 342-16.

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Une sanction pécuniaire peut réprimer les manquements relevant de l’article L. 342-12 sans énumération autonome. L’organisme doit être informé des griefs et pouvoir présenter ses observations, sans droit à une audition orale ni communication de la délibération proposant la sanction. Le droit de se taire s’applique avant la première audition de la procédure de sanction. La sanction doit préciser les manquements, les textes, le calcul et les critères de modulation.

Une société coopérative d’intérêt collectif gestionnaire de logements sociaux a fait l’objet d’un contrôle de l’ANCOLS portant sur l’année 2022 et le premier semestre 2023. Le contrôle a relevé plusieurs irrégularités relatives à l’information des réservataires sur les logements vacants, à l’actualisation des conventions de réservation et aux attributions bénéficiant aux demandeurs du premier quartile de ressources.

Après communication des griefs et recueil d’observations écrites, l’ANCOLS a proposé une sanction pécuniaire de 478 000 euros. La ministre chargée du logement a prononcé cette sanction. La société a demandé son annulation ou la réduction de son montant, en invoquant notamment l’incompétence du signataire, des irrégularités procédurales, la violation du droit de se taire, l’insuffisance de motivation et la disproportion de la sanction.

Le Conseil d’État rejette la requête. Il considère que la procédure était contradictoire, que les manquements étaient établis et que la sanction n’était pas disproportionnée.

• Griefs identifiés avant la proposition de sanction
• Observations utiles de l’organe délibérant de l’organisme contrôlé
• Absence de fondement déterminant dans des propos recueillis sans notification du droit de se taire
• Manquements constatés lors d’une opération de contrôle régulière
• Non-respect des obligations légales et réglementaires de réservation
• Motivation précisant les faits, le calcul et les critères de modulation
• Sanction prononcée dans un délai raisonnable et proportionné

• Rapport de contrôle de l’ANCOLS portant sur 2022 et le premier semestre 2023
• Courrier du 19 juin 2024 détaillant les manquements et la sanction envisagée
• Observations écrites transmises par l’organisme contrôlé
• Absence de justification pour 133 logements vacants réservés
• Informations transmises tardivement pour la majorité de 86 logements
• Taux d’attribution de 9,3 % aux demandeurs du premier quartile

L’organisme contrôlé demeure redevable de la sanction lorsque les griefs ont été communiqués et que des observations écrites ont pu être présentées. L’ANCOLS et l’autorité ministérielle peuvent retenir les irrégularités de réservation et moduler la sanction selon la gravité, la taille et les capacités financières de l’organisme.

• Maintien de la sanction pécuniaire de 478 000 euros
• Validation des constats relatifs aux logements vacants réservés
• Validation du défaut d’actualisation annuelle des conventions
• Prise en compte du taux d’attribution inférieur à 25 %
• Rejet de la demande de remboursement et de frais irrépétibles

À faire

• Identifier précisément les griefs susceptibles de fonder une sanction
• Transmettre le rapport définitif à l’organe délibérant concerné
• Recueillir des observations écrites dans les délais applicables
• Actualiser chaque année les conventions de réservation
• Documenter l’information des réservataires sous huit jours

À éviter

• Fonder la sanction sur des griefs non communiqués
• Confondre contrôle préalable et procédure formelle de sanction
• Négliger la notification du droit de se taire avant une audition
• Retenir uniquement des arguments relatifs à la régularisation ultérieure
• Omettre le suivi territorial du seuil de 25 % d’attributions

Le droit de se taire dans les procédures de sanction administrative

Le droit de se taire, fondé sur l’article 9 de la Déclaration de 1789, ne s’applique pas aux contrôles de l’ANCOLS menés avant la notification des griefs. Il doit être porté à la connaissance du représentant de la personne morale avant sa première audition dans la procédure de sanction. L’absence d’information n’entache toutefois la sanction que si celle-ci repose de manière déterminante sur des propos recueillis sans notification de ce droit.

Les garanties contradictoires de la procédure de sanction de l’ANCOLS

En application des articles L. 342-12 et L. 342-14 du code de la construction et de l’habitation, l’organisme doit être informé des griefs susceptibles de fonder la sanction et pouvoir présenter utilement ses observations. La transmission du rapport définitif et d’un document identifiant les griefs retenus suffit. L’ANCOLS n’est pas tenue de communiquer sa délibération de proposition ni d’organiser une audition orale lorsque des observations écrites ont été produites.

Les manquements sanctionnables en matière de réservation sociale

Les articles L. 441-1, R. 441-5 et R. 441-5-2 du code de la construction et de l’habitation permettent de sanctionner le défaut d’information des réservataires sur les logements vacants, l’absence d’actualisation annuelle des conventions et le non-respect du seuil légal de 25 % d’attributions aux demandeurs du premier quartile de ressources. Ces manquements peuvent fonder une sanction au titre de l’article L. 342-14.

Article L. 212-3 du code des relations entre le public et l’administration, Article L. 342-2 du code de la construction et de l’habitation, Article L. 342-9 du code de la construction et de l’habitation, Article L. 342-12 du code de la construction et de l’habitation, Article L. 342-14 du code de la construction et de l’habitation, Article L. 342-16 du code de la construction et de l’habitation, Article R. 342-1 du code de la construction et de l’habitation, Articles R. 342-1 à R. 342-4 du code de la construction et de l’habitation, Article R. 342-6 du code de la construction et de l’habitation, Article R. 342-13 du code de la construction et de l’habitation, Article R. 342-14 du code de la construction et de l’habitation, Article L. 441-1 du code de la construction et de l’habitation, Article R. 441-5 du code de la construction et de l’habitation, Article R. 441-5-2 du code de la construction et de l’habitation, Article 121-5 du code général de la fonction publique, Articles L. 121-1, L. 122-1, L. 122-2 et L. 122-8 du code des relations entre le public et l’administration, Articles L. 211-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, Article L. 761-1 du code de justice administrative

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