Certification de logements : irrecevabilité de la saisine Prestaterre

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Prestaterre dénonçait des ententes entre Cerqual et des collectivités imposant les labels NF Habitat dans des chartes d’urbanisme et conventions, ce qui exclurait les organismes concurrents. L’Autorité juge qu’en adoptant ces documents, les personnes publiques agissent dans l’exercice de leurs prérogatives de puissance publique et non comme opérateurs économiques, et se déclare incompétente, renvoyant au juge administratif.

Analyse juridique

1. Compétence de l’Autorité et limites face aux actes des personnes publiques

1. La décision n° 26-D-01 illustre les limites de la compétence de l’Autorité de la concurrence lorsque les pratiques dénoncées impliquent des personnes publiques agissant dans le cadre de leurs prérogatives de puissance publique. La société Prestaterre, organisme d’évaluation de conformité (OEC) actif dans la certification énergétique et environnementale des bâtiments, dénonçait des pratiques d’entente entre Cerqual Qualitel Certification et diverses collectivités territoriales (communes, départements, régions).

2. Selon Prestaterre, ces entités publiques auraient élaboré, en concertation avec Cerqual, des chartes ou guides d’urbanisme imposant aux porteurs de projets de faire certifier leurs constructions selon les référentiels « NF Habitat » ou « NF Habitat HQE », dont Cerqual détient les licences exclusives. Le respect de ces prescriptions conditionnerait l’acceptation des projets, l’octroi de subventions ou l’accompagnement par les collectivités, créant de facto des droits exclusifs au bénéfice de Cerqual et des barrières à l’entrée pour les autres OEC.

3. L’Autorité rappelle que les règles de concurrence s’appliquent à « toutes les activités de production, de distribution et de services », y compris celles des personnes publiques, mais uniquement lorsqu’elles exercent une activité économique. Lorsque les personnes publiques agissent pour assurer une mission de service public au moyen de prérogatives de puissance publique (pouvoir normatif, organisation du service), leurs décisions relèvent de la juridiction administrative.

4. La jurisprudence du Tribunal des conflits et de la Cour de cassation (notamment l’arrêt Ordre des architectes de 2023) consacre cette distinction : l’Autorité est compétente pour sanctionner les pratiques anticoncurrentielles des personnes publiques lorsqu’elles interviennent hors de leur mission de service public ou sans mettre en œuvre de prérogatives de puissance publique. À l’inverse, les actes par lesquels elles organisent le service public ou exercent leur pouvoir normatif échappent à la compétence de l’Autorité, même s’ils peuvent avoir des effets restrictifs de concurrence.

2. Nature des chartes d’urbanisme et conventions de partenariat avec Cerqual

5. Les chartes et guides d’urbanisme contestés sont des documents adoptés unilatéralement par les collectivités, en complément des règles d’urbanisme, pour encadrer la qualité environnementale des projets immobiliers sur leur territoire. Ils visent à engager les porteurs de projets à adopter des pratiques répondant aux enjeux climatiques et environnementaux, en recourant à des certifications délivrées par des OEC tiers selon des référentiels reconnus.

6. Parallèlement, certaines collectivités ont conclu des conventions de partenariat territorialisées avec Cerqual, aux termes desquelles elles s’engagent à prescrire les référentiels « NF Habitat » et « NF Habitat HQE » auprès des maîtres d’ouvrage. Prestaterre soutient que ces conventions, combinées aux chartes, instaurent une exclusivité de fait au profit de Cerqual et faussent le jeu de la concurrence sur le marché de la certification énergétique et environnementale des logements collectifs et bâtiments tertiaires.

7. L’Autorité constate que l’adoption de ces chartes et la conclusion de ces partenariats s’inscrivent dans le cadre du pouvoir normatif des collectivités en matière d’aménagement du territoire et de politique environnementale. Elles participent de l’organisation du service public local (urbanisme, transition énergétique) et ne constituent pas, en elles-mêmes, une activité de production, de distribution ou de services au sens de l’article L. 410-1 du code de commerce.

8. En conséquence, même si ces documents peuvent avoir des effets restrictifs de concurrence (en orientant la demande vers un seul OEC), leur appréciation relève de la compétence exclusive du juge administratif. L’Autorité ne peut ni qualifier ni sanctionner ces pratiques au titre des articles L. 420-1 et suivants du code de commerce.

3. Irrecevabilité de la saisine et articulation avec le contrôle administratif

9. En application de l’article L. 462-8 du code de commerce, l’Autorité doit déclarer une saisine irrecevable lorsque les faits invoqués n’entrent pas dans le champ de sa compétence. Après avoir rappelé les principes applicables, elle conclut que les pratiques dénoncées par Prestaterre relèvent de l’exercice de prérogatives de puissance publique par les collectivités (adoption de chartes, conclusion de partenariats dans le cadre de leur mission d’aménagement et de transition énergétique).

10. L’Autorité souligne que, si les chartes ou guides d’urbanisme et les conventions de partenariat devaient être contestés, ce serait par la voie d’un recours pour excès de pouvoir ou d’une action en responsabilité devant le juge administratif. Elle mentionne d’ailleurs une décision du tribunal administratif de Rouen ayant déjà statué sur la licéité d’une charte d’urbanisme locale.

11. La décision n° 26-D-01 ne préjuge donc pas du bien-fondé concurrentiel des pratiques dénoncées, mais rappelle la frontière institutionnelle entre le contrôle des pratiques économiques des entreprises (compétence de l’Autorité) et le contrôle des actes administratifs (compétence du juge administratif). Cette articulation est essentielle pour garantir à la fois la sécurité juridique des collectivités dans l’exercice de leurs missions et la possibilité, pour les opérateurs économiques, de contester les actes publics susceptibles de restreindre la concurrence.

Repères utiles

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