Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme S… et N… D…, Mme E… P…, M. et Mme G… et R… Q…, M. et Mme H… J… et T… A…, M. F… O… et M. et Mme K… et L… B… ont demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler la décision implicite née le 12 juillet 2022 par laquelle la présidente de Nantes Métropole a rejeté leur demande du 12 mai 2022 tendant à ce que soit mise à l’ordre du jour d’une prochaine séance du conseil métropolitain de Nantes Métropole la question de l’abrogation partielle, par l’engagement d’une procédure de révision du plan local d’urbanisme, dans ses dispositions applicables à la commune de Carquefou, à l’effet de réduire l’emprise des servitudes d’espace paysager à protéger grevant, sur le fondement de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme, les parcelles cadastrées à la section BK sous les n° 146, n° 147, n° 96 et n° 122, à la section BE sous les n° 58, n° 57 et n° 82 ainsi qu’à la section AL sous le n° 2.

Par un jugement n° 2211791 du 11 juin 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 août 2024 et 24 mars 2025, M. et Mme S… et N… D…, Mme E… P…, M. et Mme H… J… et T… A… et M. F… O…, représentés par Me Lefèvre, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes ;

2°) d’annuler la décision implicite née le 12 juillet 2022 par laquelle la présidente de Nantes Métropole a rejeté leur demande du 12 mai 2022 tendant à l’abrogation partielle, par l’engagement d’une procédure de révision, du règlement graphique du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole, dans ses dispositions applicables à la commune de Carquefou, à l’effet de réduire l’emprise des servitudes d’espace paysager à protéger grevant, sur le fondement de l’article

L. 151-23 du code de l’urbanisme, les parcelles cadastrées à la section BK sous les n° 146, n° 147, n° 96 et n° 122 ;

3°) d’enjoindre à la présidente de Nantes Métropole d’inscrire à l’ordre du jour d’un prochain conseil métropolitain la mise en révision du plan local d’urbanisme métropolitain, en vue de la réduction des espaces paysagers à protéger sur le territoire de la commune de Carquefou, dans un délai de 2 mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de Nantes Métropole les sommes de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative au titre de la première instance et au titre de l’instance d’appel.

Ils soutiennent que :

– ils justifient d’un intérêt à agir contre la décision contestée ;

– leur demande de première instance n’était pas tardive ;

– le classement de leurs parcelles en espaces paysagers à protéger est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ; ce classement résulte d’une mauvaise appréciation qualitative de la végétation présente sur ces parcelles ; les périmètres retenus sont excessifs en ce qu’ils recouvrent la presque totalité des parcelles en cause, y compris les accès à la voie publique desservant les parcelles, à la seule exclusion des constructions ; l’inconstructibilité qui résulte du classement critiqué les prive de toute possibilité d’extension de leurs habitations ou de toute annexe et d’améliorer leurs accès à la voie publique et porte de la sorte atteinte à leur droit de propriété ; les périmètres de ce classement présentent un caractère inégalitaire ;

– l’instauration de espaces paysagers à protéger est disproportionnée par rapport à l’objet recherché d’assurer des continuités écologiques ou la présence de la nature en ville.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 janvier 2025, Nantes Métropole, représentée par Me Caradeux, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport U… Montes-Derouet,

– les conclusions U… Dubost, rapporteure publique,

– et les observations de Me Lefevre, pour M. et Mme D… et autres, et de Me Rouxel, substituant Me Caradeux, pour Nantes Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Le plan local d’urbanisme métropolitain (PLUm) de Nantes Métropole a été approuvé par une délibération du conseil métropolitain du 5 avril 2019. M. et Mme D…, Mme P…, M. et Mme Q…, M. J… et Mme A…, Mme C…, M. et Mme B…, M. O… et M. I…, propriétaires respectivement des parcelles cadastrées section BK n° 146,147, 96, 122, 57, 82 et section AL n° 2, situées dans le quartier du Housseau sur le territoire de la commune de Carquefou ont saisi, le 12 mai 2022, la présidente de Nantes Métropole d’une demande tendant à ce que soit mise à l’ordre du jour d’une réunion du conseil métropolitain la question de l’abrogation partielle du PLUm, par l’engagement d’une procédure de révision, à l’effet de réduire l’emprise des servitudes d’espace paysager à protéger grevant, sur le fondement de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme, leurs terrains. Par une décision implicite née le 12 juillet 2022, leur demande a été rejetée. Par un jugement du 11 juin 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de M. et Mme D…, U… Mme P…, de M. et Mme Q…, de M. J… et U… A…, de M. et Mme B… et de M. O… tendant à l’annulation de cette décision implicite de rejet née le 12 juillet 2022. M. et Mme D…, Mme P…, M. J… et Mme A… et M. O… relèvent appel de ce jugement.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. En raison de la permanence de l’acte réglementaire, la légalité des règles qu’il fixe, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l’ordre juridique. Cette contestation peut prendre la forme d’un recours pour excès de pouvoir contre la décision refusant d’abroger l’acte réglementaire, comme l’exprime l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration aux termes duquel :  » L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de faits postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé (…) « .

3. L’effet utile de l’annulation pour excès de pouvoir du refus opposé à la demande tendant à ce que soit abrogé un document de portée générale réside dans l’obligation, que le juge peut prescrire d’office en vertu des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l’autorité compétente, de procéder à son abrogation. Il s’ensuit que le juge doit apprécier la légalité des dispositions contestées en l’espèce au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision.

4. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration :  » L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé « . Aux termes de l’article R. 153-19 du code de l’urbanisme :  » L’abrogation d’un plan local d’urbanisme est prononcée par l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunal compétent ou par le conseil municipal après enquête publique menée dans les formes prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement. / Le dossier soumis à l’enquête publique comprend un rapport exposant les motifs et les conséquences juridiques de l’abrogation projetée. « . Aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales :  » Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour (…) « .

5. Il résulte de la combinaison des articles cités au point 4 ci-dessus que, si le conseil communautaire de la métropole de Nantes est seul compétent pour abroger tout ou partie du plan local d’urbanisme métropolitain, c’est à la présidente de la métropole de Nantes qu’il revient d’inscrire cette question à l’ordre du jour d’une réunion de ce conseil. Par suite, la présidente de la métropole de Nantes a compétence pour rejeter une demande tendant à l’abrogation du plan local d’urbanisme ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, elle ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l’abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l’hypothèse inverse, en effet, elle est tenue d’inscrire la question à l’ordre du jour du conseil métropolitain, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l’abrogation des dispositions illégales.

6. Aux termes de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme :  » Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d’ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu’il s’agit d’espaces boisés, il est fait application du régime d’exception prévu à l’article L. 421-4 pour les coupes et abattages d’arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. « . Aux termes de l’article R. 151-43 du même code :  » Afin de contribuer à la qualité du cadre de vie, assurer un équilibre entre les espaces construits et les espaces libres et répondre aux enjeux environnementaux, le règlement peut : / (…) / 5° Identifier, localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger au titre de l’article L. 151-23 pour lesquels les travaux non soumis à un permis de construire sont précédés d’une déclaration préalable et dont la démolition est subordonnée à la délivrance d’un permis de démolir, et définir, s’il y a lieu, les prescriptions nécessaires pour leur préservation ; / (…) « .

7. D’une part, il est de la nature de toute réglementation d’urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir mais sans être liés par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d’un plan local d’urbanisme s’apprécie au regard du parti d’urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables. L’appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir.

8. D’autre part, les dispositions de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme permettent au règlement d’un plan local d’urbanisme d’édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l’intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l’objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s’il s’agit du seul moyen permettant d’atteindre l’objectif poursuivi.

9. Le règlement du plan local d’urbanisme de Nantes Métropole prévoit que l’espace paysager à protéger au titre des dispositions de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme est au nombre des outils graphiques de protection du patrimoine non-bâti. Le point B.2.2 de l’article B.2 des dispositions communes à toutes les zones du règlement du PLUm dispose que l’espace paysager à protéger est un  » Elément tel que haie, zone humide, cœur d’îlot, boisement ou ensemble paysager à protéger pour des motifs d’ordre écologique et/ou paysager, notamment pour favoriser la sauvegarde de son intérêt urbain, paysager et environnemental. / Dans le cas où un terrain est concerné par un Espace Paysager à Protéger identifié au règlement graphique, les constructions, ouvrages et travaux sont autorisés à condition qu’ils ne soient pas de nature à porter atteinte à l’intégrité de cet Espace Paysager à Protéger. / (…) ».

10. Il ressort des pièces du dossier, notamment du cahier communal de Carquefou joint au rapport de présentation, que le quartier du Housseau, où se situent les parcelles des requérants, est décrit comme un quartier résidentiel de standing qui est composé de vastes terrains de plus de 2 000 m²et  » présente encore une qualité paysagère exceptionnelle qui lui est propre et qui doit être préservée « , sa trame paysagère étant composée de nombreuses haies arbustives ou boisées, de cœurs d’îlots et d’espaces verts offrant un cadre de vie de qualité. Il ressort également des pièces du dossier, notamment du projet d’aménagement et de développement durables (PADD), que les auteurs du PLUm ont considéré, s’agissant spécifiquement du territoire  » Erdre et Loire  » dont fait partie la commune de Carquefou, que la richesse et la diversité naturelle de ce territoire est  » aussi caractérisée par les éléments de nature en ville, tels que les jardins, les arbres remarquables, les haies bocagères intégrées aux lotissements pavillonnaires, les espaces publics végétalisés, etc « , tous éléments qu’ils ont entendu valoriser en consacrant, au sein de l’orientation  » Dessiner la métropole nature « , un objectif dédié au développement de la nature en ville où est affirmée la volonté d’intégrer ces éléments naturels dans le projet urbain et de valoriser l’armature verte, caractéristique de certains quartiers pavillonnaires, dont le quartier du Housseau.

11. Il ressort également des pièces du dossier, notamment de la vue aérienne du quartier du Housseau insérée dans le cahier communal de Carquefou, que ce quartier se caractérise par un tissu bâti aéré et la présence d’un maillage arboré dense qui se déploie de façon continue sur l’ensemble des parcelles le composant, lui conférant une physionomie spécifique et une richesse écologique et paysagère certaines. Si les requérants soutiennent que cette trame paysagère résulte du seul aménagement de jardins d’agrément ne présentant aucun intérêt particulier, il ressort des pièces du dossier, notamment du PADD et du cahier communal de Carquefou, que ce quartier s’est développé sur des  » terres agro-naturelles  » et qu’il a intégré en son sein des haies bocagères. Par ailleurs, la circonstance que le périmètre des espaces paysagers à protéger grevant les parcelles de M. et Mme D… et autres intègre, pour partie, des allées gravillonnées ou goudronnées aménagées pour le passage des véhicules ainsi que des pelouses et conduit à encercler les constructions n’est pas de nature à établir le caractère excessif ou  » inégalitaire  » de la délimitation de ces espaces paysagers à protéger, dès lors que cette délimitation, qui épouse, ainsi que cela ressort des extraits du règlement graphique et des vues aériennes produites par Nantes Métropole, la couverture paysagère des parcelles, répond à l’objectif de préserver, pour un motif d’ordre écologique, la trame paysagère dans son ensemble et non pas quelques sujets particuliers. Enfin, eu égard à ce qui a été dit au point 7, les requérants ne sauraient utilement soutenir que le quartier du Housseau aurait dû être classé en zone UMd2 en lieu et place d’un classement en zone UMd1 ni que les auteurs du PLUm disposaient d’autres outils réglementaires pour assurer la préservation de l’ensemble paysager du quartier du Housseau.

12. Il résulte des développements qui précèdent que, eu égard à la qualité paysagère et écologique des espaces paysagers attenant aux maisons d’habitation du quartier du Housseau à Carquefou, l’identification comme espace paysager à protéger, par les auteurs du plan, de ce secteur, dans lequel sont comprises les parcelles des requérants, n’est pas entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.

13. Par ailleurs, les dispositions précitées du point B.2.2 de l’article B.2 des dispositions communes à toutes les zones du règlement du PLUm autorisent les constructions, ouvrages et travaux à condition qu’ils ne soient pas de nature à porter atteinte à l’intégrité de l’espace à protéger. Dès lors, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la délimitation du périmètre retenu et les prescriptions applicables à cet espace protégé grevant leurs parcelles, qui ne rendent pas inconstructibles les espaces non bâtis de ces parcelles, ne présentent pas un caractère disproportionné et n’excèdent pas ce qui est nécessaire à l’objectif poursuivi par les auteurs du plan de les préserver.

14. Il résulte de ce qui a été dit aux points 11 à 13 ci-dessus que l’identification de l’espace paysager à protéger grevant leurs terrains n’étant pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation et les prescriptions qui y sont applicables n’étant pas disproportionnées, les requérants ne sauraient soutenir qu’elles porteraient une atteinte illégale au principe d’égalité devant la loi alors, en tout état de cause, que, d’une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que les périmètres retenus pour d’autres parcelles du quartier du Housseau n’épouseraient pas la trame paysagère présente dans ces parcelles et, d’autre part, qu’il ressort des pièces du dossier que l’absence de toute protection au titre des espaces paysagers à protéger dans les quartiers de la Madelaine et du Bois de Saint-Lys se justifie par la circonstance qu’ils ne présentent pas des caractéristiques paysagères identiques à celles que les auteurs du PLUm ont cherché à préserver dans le quartier du Housseau.

15. Il résulte des points 10 à 14, qu’en l’absence d’illégalité des dispositions du PLUm contestées par les requérants, la présidente de Nantes Métropole a pu légalement rejeter leur demande tendant à ce que soit portée à l’ordre du jour d’une réunion du conseil métropolitain la question de l’abrogation partielle, par l’engagement d’une procédure de révision du PLUm, en vue de réduire l’emprise des servitudes d’espace paysager à protéger grevant, sur le fondement de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme, leurs terrains.

16. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme D… et autres ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande.

Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :

17. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d’annulation de la requête de M. et Mme D… et autres, n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction sous astreinte présentées par les intéressés doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Nantes Métropole, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. et Mme D… et autres demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. et Mme D… et autres une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par Nantes Métropole et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. et Mme D… et autres est rejetée.

Article 2 : M. et Mme D… et autres verseront à Nantes Métropole une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme D…, représentants uniques désignés par Me Lefèvre, mandataire et à Nantes Métropole.

Délibéré après l’audience du 1er septembre 2026, à laquelle siégeaient :

– Mme Buffet, présidente de chambre,

– Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure,

– Mme Rosemberg, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 septembre 2026.

La rapporteure,

I. MONTES-DEROUET

La présidente,

C. BUFFET

La greffière,

M. M…

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N° 24NT02520