Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Total Quadran, devenue Total Energies Renouvelables France, a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler l’arrêté du 22 août 2019 par lequel la préfète de la Mayenne a refusé de lui délivrer un permis de construire une centrale photovoltaïque sur le territoire de la commune de Villaines-la-Juhel, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Par un jugement n° 2001555 du 4 juillet 2024, le tribunal administratif de Nantes a annulé l’arrêté du 22 août 2019 de la préfète de la Mayenne et la décision implicite rejetant le recours gracieux formé contre cet arrêté et a enjoint à cette dernière de délivrer à la société Total Quadran le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 septembre 2024 et 19 septembre 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, représenté par Me Rouhaud, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 4 juillet 2024 ;

2°) de rejeter la demande présentée par la société Total Quadran, devenue TotalEnergies Renouvelables France, devant le tribunal administratif de Nantes ;

3°) de mettre à la charge de la société Total Quadran, devenue TotalEnergies Renouvelables France, le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

– le refus de permis de construire pouvait être légalement fondé sur le motif tiré de ce que le projet méconnaît les articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l’urbanisme, celui-ci devant être examiné au regard des dispositions du règlement national d’urbanisme compte tenu de l’illégalité des dispositions du plan local d’urbanisme de Villaines-la-Juhel, approuvé le 17 mai 2010, et du plan d’occupation des sols de la commune, approuvé le 27 juin 1992, applicable avant son entrée en vigueur, dont l’application doit dès lors être écartée ; le classement du terrain d’assiette du projet en zone à urbaniser 1AUa par le plan local d’urbanisme et, antérieurement à son entrée en vigueur, en zone à urbaniser 1NAa par le plan d’occupation des sols, est incompatible avec le principe d’équilibre posé par les dispositions du 1° de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme et est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, dès lors qu’il n’est pas justifié au regard des besoins de la commune et ne répond pas aux objectifs de maîtrise du développement urbain et d’utilisation économe des espaces naturels, et ne s’explique pas par des considérations d’urbanisme mais par les réserves foncières constituées par une entreprise privée ;

– il pouvait être légalement fondé sur le motif tiré de ce que le projet méconnaît l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme ;

– le projet méconnaît l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 février 2025, la société TotalEnergies Renouvelables France, représentée par Me Gelas, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de l’Etat le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de Mme Rosemberg,

– et les conclusions de Mme Dubost, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La société Total Quadran, devenue Total Energies Renouvelables France, a déposé, le 2 novembre 2017, une demande de permis de construire en vue de la construction d’une centrale photovoltaïque sur un terrain situé au lieudit Le Champ Blanc à

Villaines-la-Juhel. Le projet a donné lieu à une enquête publique, qui s’est déroulée du

3 septembre au 3 octobre 2018, puis, à la suite d’une modification du projet, à une enquête publique complémentaire qui s’est déroulée du 27 mai au 11 juin 2019. Par un arrêté du

22 août 2019, la préfète de la Mayenne a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Par un jugement du 4 juillet 2024, le tribunal administratif de Nantes a annulé, à la demande de la société Total Quadran, devenue Total Energies Renouvelables France, l’arrêté du

22août 2019 de la préfète de la Mayenne et la décision implicite rejetant le recours gracieux formé contre cet arrêté. Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires relève appel de ce jugement.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le motif de l’arrêté du 22 août 2019 tiré de ce que le projet méconnaît l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme :

2. Aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme :  » Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. « . Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

3. Il ressort des pièces du dossier, notamment du volet paysager de l’étude d’impact, que le terrain d’assiette du projet est situé à 1 km au sud du bourg de Villaines-la-Juhel, dans le prolongement de la zone d’activités de la Boorie, au-delà de la route départementale n° 20 qui borde sa partie nord. Si le relief collinaire offre ponctuellement des vues sur le lointain, la trame végétale dense qui l’accompagne cloisonne les vues sur le paysage proche. Le secteur, qui ne fait pas l’objet d’une protection paysagère particulière, comprend des parcs éoliens, visibles depuis le terrain d’assiette du projet au sud et à l’ouest, ainsi que de nombreuses installations photovoltaïques en toiture de bâtiments industriels ou agricoles.

4. Le projet de la société Total Energies Renouvelables France consiste en la création, sur un terrain cultivé adossé au coteau de Villaines-la-Juhel, d’un parc photovoltaïque au sol, comprenant l’installation de 12 308 modules montés sur structures métalliques et d’une hauteur de 2,20 m, d’un poste de livraison et de deux transformateurs sur une superficie de 5,3 hectares. Compte tenu de la topographie du site et des caractéristiques du paysage, l’installation ne sera pas visible depuis le bourg de Villaines-la-Juhel. Si elle sera visible depuis les routes départementales n° 20 et n° 240 longeant le terrain d’assiette du projet au nord et à l’ouest, au niveau d’une maison située au lieudit Courtemanche, au niveau de la sortie nord du lieudit la Boorie et de manière très ponctuelle depuis le circuit de Grande Randonnée de Pays (GRP)  » Tour Mayenne Profonde « , la préservation des structures paysagères, notamment des haies et boisements, permettra de créer des filtres atténuant son impact visuel. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que, compte tenu des caractéristiques des lieux et des choix d’aménagement réalisés, le projet de parc photovoltaïque porterait atteinte à l’intérêt des lieux avoisinants. Il s’ensuit qu’en se fondant sur une telle atteinte pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité en vue de la construction de ce parc photovoltaïque, la préfète de la Mayenne a fait une inexacte application des dispositions de l’article R. 111-27 du code l’urbanisme.

En ce qui concerne les substitutions de motifs demandées :

5. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

6. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme :  » Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L’équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l’étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; / (…) « . Ces dispositions imposent seulement aux auteurs des documents d’urbanisme d’y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu’elles énoncent. En conséquence, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme.

7. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction.

8. D’autre part, si un permis de construire ne peut être délivré que pour un projet qui respecte la réglementation d’urbanisme en vigueur, il ne constitue pas un acte d’application de cette réglementation. Par suite, un requérant demandant l’annulation d’un permis de construire ne saurait utilement se borner à soutenir qu’il a été délivré sous l’empire d’un document d’urbanisme illégal, quelle que soit la nature de l’illégalité dont il se prévaut. Cependant, il résulte de l’article L. 125-5 devenu L. 121-8 du code de l’urbanisme que la déclaration d’illégalité d’un document d’urbanisme a, au même titre que son annulation pour excès de pouvoir, pour effet de remettre en vigueur le document d’urbanisme immédiatement antérieur. Dès lors, il peut être utilement soutenu devant le juge qu’un permis de construire a été délivré sous l’empire d’un document d’urbanisme illégal – sous réserve, en ce qui concerne les vices de forme ou de procédure, des dispositions de l’article L. 600-1 du même code -, à la condition que le requérant fasse en outre valoir que ce permis méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur.

9. Enfin, aux termes des dispositions du règlement du plan local d’urbanisme de Villaines-la-Juhel approuvé le 17 mai 2010, en vigueur à la date de l’arrêté du 22 août 2019, applicables à la zone à urbaniser 1AU :  » La zone 1AU représente l’aire d’extension directe de l’agglomération. Elle comprend les secteurs à caractère naturel destinés à être ouverts à l’urbanisation à court et moyen termes. / Plusieurs secteurs sont répertoriés : / – 1AUa, à vocation d’activités économiques, industrielles, artisanales, commerciales, tertiaires et de bureaux / (…) « .

10. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet, situé à 1 km au sud du bourg de Villaines-la-Juhel, dans le prolongement de la zone d’activités de la Boorie, devant accueillir un parc photovoltaïque sur une superficie de 5,3 hectares, est classé en secteur 1AUa par le plan local d’urbanisme de Villaines-la-Juhel, permettant notamment l’installation d’activités industrielles. Si le ministre soutient que le secteur 1AUa s’étend sur 33,3 hectares, soit 1 % de la surface du territoire communal, alors que la consommation d’espaces naturels et agricoles à destination d’activité par la commune a représenté 9 hectares au cours de la période du 1er janvier 2011 au 1er janvier 2023, une telle circonstance n’est pas de nature, en elle-même et au regard de l’objet du classement en secteur 1AUa défini par les dispositions précitées du règlement du plan local d’urbanisme, à établir que le classement de ce terrain en secteur 1AUa ne répondrait pas aux besoins de la commune, ne serait pas compatible avec le principe d’équilibre posé par les dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme et serait entaché d’une erreur manifeste d’appréciation. En outre, si le ministre soutient que  » l’étendue des zones à urbaniser (…) ne s’explique pas par des considérations d’urbanisme mais uniquement par les réserves foncières constituées par une entreprise privée « , il ne ressort pas des pièces du dossier, compte tenu des caractéristiques du terrain d’assiette du projet, que le classement de ce terrain en secteur 1AUa du plan local d’urbanisme ne répondrait pas à un motif d’intérêt général de sorte que le détournement de pouvoir, à le supposer invoqué, n’est pas établi. Il en résulte que le ministre n’est pas fondé à invoquer, par voie d’exception, l’illégalité du plan local d’urbanisme en tant qu’il classe ce terrain en secteur 1AUa, ni à soutenir que son application, de même que celle du plan d’occupation des sols de la commune, approuvé le 27 juin 1992, antérieurement en vigueur et classant également le terrain en cause en zone à urbaniser, devraient être écartées. Dès lors, les motifs dont le ministre demande la substitution, tirés de ce que le projet, dont la légalité devrait, de ce fait, être examinée au regard du règlement national d’urbanisme, méconnaîtrait les dispositions des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l’urbanisme ne sont pas de nature à fonder légalement le refus de permis de construire contesté.

11. En second lieu, aux termes de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme :  » Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l’aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. / (…) « .

12. Il résulte de ces dispositions qu’un permis de construire ou d’aménager doit être refusé lorsque, d’une part, des travaux d’extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d’autre part, l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation.

13. Si le ministre soutient que le projet nécessite de raccorder le poste de livraison au réseau public d’électricité, situé à cent mètres, il n’apporte aucun élément de nature à établir qu’après avoir accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires, il ne serait pas en mesure de déterminer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. Dès lors, le motif tiré de ce que le permis de construire devait être refusé en application de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme n’est pas de nature à fonder légalement le refus de permis de construire en cause.

14. Il résulte de ce qui a été dit aux points 5 à 13 que les demandes de substitution de motif présentées par le ministre ne peuvent être accueillies.

15. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de la transition écologique et du développement durable n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a annulé l’arrêté du 22 août 2019 de la préfète de la Mayenne et la décision implicite rejetant le recours gracieux formé contre cet arrêté.

Sur les frais liés au litige :

16. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat le versement à la société TotalEnergies Renouvelables France d’une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : La requête du ministre de la transition écologique et du développement durable est rejetée.

Article 2 : L’Etat versera à la société TotalEnergies Renouvelables France une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature et à la société TotalEnergies Renouvelables France.

Délibéré après l’audience du 15 septembre 2026, à laquelle siégeaient :

– Mme Buffet, présidente de chambre,

– Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure,

– Mme Rosemberg, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 octobre 2026.

La rapporteure,

V. ROSEMBERG

La présidente,

C. BUFFET

La greffière,

A. MARCHAND

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N° 24NT02694