RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

COUR D’APPEL DE GRENOBLE

CHAMBRE SOCIALE – PROTECTION SOCIALE

ARRÊT DU 02 OCTOBRE 2026

N° RG 24/04023 – N° Portalis DBVM-V-B7I-MPLI

C6

Appel d’une décision (N° RG 23/00696)

rendue par le pôle social du tribunal judiciaire de Valence

en date du 22 août 2024

suivant déclaration d’appel du 21 novembre 2024

APPELANTE :

L’URSSAF RHÔNE ALPES

prise en la personne de son représentant légal en exercice domicilié en cette qualité audit siège

[Adresse 1]

[Localité 1]

représentée par Me Marie GIRARD-MADOUX de la SCP GIRARD-MADOUX ET ASSOCIES, avocat au barreau de CHAMBÉRY substituée par Me Gaëlle ACHAINTRE, avocat au barreau de CHAMBÉRY

INTIMÉE :

Le SYNDICAT D’IRRIGATION DROMONS

pris en la personne de son représentant légal en exercice domicilié en cette qualité audit siège

[Adresse 2]

[Localité 2]

représenté par Me Yasmina BELKORCHIA de la SELARL R & K AVOCATS, avocat au barreau de LYON substituée par Me Pierre HAMOUMOU, avocat au barreau de LYON

COMPOSITION DE LA COUR :

LORS DES DÉBATS ET DU DÉLIBÉRÉ :

Mme Bénédicte MANTEAUX, Présidente,

Mme Martine RIVIÈRE, Conseillère,

Mme Elsa WEIL, Conseillère,

Assistées lors des débats de M. [G] [K], Greffier, en présence de Mme [R] [J], stagiaire en 3e année de licence

DÉBATS :

A l’audience publique du 02 juin 2026,

Mme Elsa WEIL, Conseillère chargée du rapport, Mme Bénédicte MANTEAUX, Présidente et Mme Martine RIVIÈRE, Conseillère ont entendu les représentants des parties en leurs conclusions et plaidoiries,

Et l’affaire a été mise en délibéré à la date de ce jour à laquelle l’arrêt a été rendu.

EXPOSÉ DES FAITS ET DE LA PROCÉDURE

Par courrier du 7 avril 2022, le syndicat d’irrigation drômois (le syndicat) a demandé à l’URSSAF Rhône-Alpes le remboursement d’une somme de 101 218 euros qu’il lui a versée, correspondant à l’application de la réduction générale des cotisations et au titre de l’éligibilité de ce syndicat à l’application du taux réduit d’allocations familiales au titre de la période 2021.

Par courrier du 13 mai 2022 l’URSSAF a adressé au syndicat une décision de refus en expliquant qu’au regard de sa qualité d’EPA il ne pouvait bénéficier de la réduction générale des cotisations et de l’application du taux réduit d’allocation familiale.

Le syndicat a contesté devant la commission de recours amiable, par courrier du 13 juillet 2022, la position de l’URSSAF et a demandé le remboursement de la somme de 101 218 euros au titre de l’année 2021 ; la commission a rendu une décision explicite de rejet le 24 février 2023.

Par requête du 18 avril 2023, le syndicat a saisi le pôle social du tribunal judiciaire de Valence d’un recours contre cette décision de rejet.

Par jugement en date du 22 août 2024, le pôle social du tribunal judiciaire de Valence a :

– jugé le recours contentieux recevable en la forme s’agissant des cotisations sociales patronales aux taux d’allocations familiales et maladies réduits pour l’année 2021,

– sur le fond, jugé que ce syndicat est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC),

– infirmé la décision de la commission de recours amiable en date du 24 février 2023,

– condamné l’URSSAF à appliquer au bénéfice du syndicat pour l’année 2021 les exonérations réductions/minorations (cotisations sociales générales patronales/allocations familiales et taux maladie) et donc à restituer au syndicat le trop payé à ces titres,

– enjoint à l’URSSAF, sur production des documents idoines qui lui appartient de requérir, de calculer le montant de ce trop payé,

– condamné l’URSSAF aux entiers dépens de l’instance.

Pour parvenir à cette décision, le tribunal a jugé que le syndicat, gérant un service public à caractère industriel et commercial, reconnu par la loi et par un arrêté préfectoral, devait être reconnu comme un EPIC, la cour d’appel ayant statué dans le même sens par arrêt du 15 juin 2021, ce qui lui permettait de bénéficier des exonérations de cotisations prévues par la loi.

Le 22 novembre 2024, l’URSSAF a interjeté appel de cette décision.

Les débats ont eu lieu à l’audience du 2 juin 2026 et les parties avisées de la mise à disposition au greffe de la présente décision le 2 octobre 2026.

EXPOSÉ DES PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES

L’URSSAF, selon ses conclusions d’appel responsives et récapitulatives n°2 transmises par RPVA le 27 mai 2026, déposées le 2 juin 2026 et reprises à l’audience, demande à la cour d’infirmer le jugement entrepris, et, statuant à nouveau, de :

– débouter le syndicat de l’ensemble de ses demandes,

– condamner le syndicat à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile ainsi qu’au paiement des entiers dépens.

Elle rappelle que la réduction générale des cotisations s’applique pour les employeurs qui sont soumis à l’obligation d’adhésion au régime d’assurance chômage édictée à l’article L. 5422-13 du code du travail, c’est-à-dire à tout employeur du secteur privé en France. À l’inverse, elle rappelle que cette réduction n’est pas applicable pour les établissements publics de l’État et notamment les établissements publics administratifs (EPA) qui ne peuvent opter de manière irrévocable à l’assurance chômage.

Elle soutient que, si le caractère d’EPIC a été reconnu par la cour d’appel de Grenoble dans une décision de 2021 pour la période de janvier 2014 à décembre 2015, aucune décision définitive ayant autorité de la chose jugée n’a été rendu pour les périodes postérieures. Par ailleurs elle relève que le syndicat n’est pas immatriculé en qualité d’EPIC au registre du commerce et des sociétés, qu’il ne remplit pas les critères jurisprudentiels cumulatifs permettant de le qualifier comme tel et que celui-ci n’a pas adhéré de façon irrévocable à l’assurance chômage. Sur ce dernier point, l’URSSAF souligne que le syndicat ne peut solliciter le remboursement de cotisations dont il ne s’est jamais acquitté puisqu’il n’a pas assuré ses salariés contre le risque chômage, l’adhésion de manière irrévocable à l’assurance-chômage devant être démontrée y compris pour les EPIC.

À titre subsidiaire, sur la répétition de l’indu, l’URSSAF indique que le syndicat ne justifie pas des sommes dont il sollicite le remboursement et qu’il ne communique pas le registre du personnel permettant de s’assurer des dates d’entrée de sortie des salariés ou des contrats de travail de ces derniers. Elle relève qu’il ne justifie pas non plus du statut de chaque salarié au sein de son établissement et qu’en l’état la dette dont le syndicat sollicite le remboursement n’est ni définitive ni certaine à défaut d’effectuer une vérification mois par mois et salariés par salarié. Elle relève que le syndicat ne justifie pas avoir payé la somme qu’il réclame aujourd’hui dans le cadre de son action en répétition de l’indu.

Elle souligne, à l’inverse, que les bulletins de salaires communiqués montrent que les salariés cotisent à l’IRCANTEC (régime de retraite complémentaire obligatoire des agents contractuels de la fonction publique d’état territoriale et hospitalière) et à la CNRACL (régime de sécurité sociale chargé de l’assurance vieillesse des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers) et que ces salariés sont des fonctionnaires soumis au droit public pour lesquels le syndicat n’a jamais cotisé au titre de l’assurance chômage.

Le syndicat, par ses conclusions d’intimé transmises par RPVA le 11 mai 2026, déposées le 2 juin 2026 et reprises à l’audience, demande à la cour de confirmer le jugement entrepris et, y ajoutant, de :

– ordonner le remboursement par l’URSSAF à son profit de la somme de 101 218 euros au titre de la réduction générale des cotisations patronales, du taux réduit d’allocations familiales et du taux réduit de maladie pour l’année 2021 ;

– condamner l’URSSAF aux entiers dépens.

Il expose qu’il est un EPIC, l’arrêté préfectoral à l’origine de sa création prévoyant qu’il est constitué exclusivement en vue de l’exploitation d’un service public industriel et commercial, et que cette qualité lui a également été reconnue par la cour d’appel de Grenoble dans un arrêt du 15 juin 2021 par référence exclusive à l’arrêté préfectoral.

En tout état de cause, il estime répondre aux critères jurisprudentiels cumulatifs permettant de le définir comme un EPIC, la gestion de l’eau pouvant être assurée par des organismes privés, son mode de financement reposant essentiellement sur la vente de produits et son mode de fonctionnement étant comparable à celui d’une entreprise privée.

Au regard de ces éléments, il estime pouvoir bénéficier des dispositions relatives tant aux réductions Fillon qu’au taux réduit d’allocations familiales.

En ce qui concerne son adhésion irrévocable à l’assurance-chômage, il rappelle que la réduction générale des cotisations s’applique aux salariés qui relèvent des EPIC par application de l’article L. 241-13, II, du code de la sécurité sociale, cette seule mention lui permettant de prétendre au bénéfice de cette réduction. Il souligne, en ce qui concerne les bulletins de salaire transmis, que l’exemple pris par l’URSSAF n’est pas probant en ce qu’il s’agit d’un élu pour lequel les cotisations sociales sont différentes des salariés de droit privé, le syndicat comptant majoritairement mais non exclusivement des personnes embauchées sous contrat de droit privé.

Pour le surplus de l’exposé des moyens des parties au soutien de leurs prétentions, il est renvoyé à leurs conclusions visées ci-dessus par application des dispositions de l’article 455 du code de procédure civile.

MOTIVATION

I- Sur la nature juridique du syndicat

1. Le syndicat ayant sollicité le bénéfice du dispositif dit ’ Fillon d’allègement des cotisations patronales, par application des dispositions combinées des articles L. 241-13, II, et L. 5424-1 3° du code de la sécurité sociale, les parties s’opposent sur la qualification juridique du syndicat, ce dernier estimant relever des EPIC lui permettant de bénéficier de ce dispositif, pendant que l’URSSAF estime qu’il relève des EPA qui sont expressément exclus de ce dispositif d’allégement, par le titre Ier du livre VII du code de la sécurité sociale.

2. En effet, l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, dans sa version en vigueur au moment du présent litige, disposait que :

’ I.-Les cotisations à la charge de l’employeur dues au titre des assurances sociales et des allocations familiales, les cotisations dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles, à hauteur du taux fixé par l’arrêté mentionné à la seconde phrase du deuxième alinéa de l’article L. 241-5, les contributions mentionnées à l’article L. 813-4 du code de la construction et de l’habitation, les cotisations à la charge de l’employeur dues au titre des régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires mentionnés à l’article L. 921-4 du présent code ou créés par la loi, la contribution mentionnée au 1° de l’article L. 14-10-4 du code de l’action sociale et des familles et les contributions à la charge de l’employeur dues au titre de l’assurance chômage prévues au 1° de l’article L. 5422-9 du code du travail, à hauteur d’un taux ne tenant pas compte de l’application des dispositions prévues aux deuxième à dernier alinéas de l’article L. 5422-12 du même code qui sont assises sur les rémunérations ou gains inférieurs au salaire minimum de croissance majoré de 60 % font l’objet d’une réduction dégressive.

II.- Cette réduction est appliquée aux revenus d’activité tels qu’ils sont pris en compte pour la détermination de l’assiette des cotisations définie à l’article L. 242-1 versés aux salariés au titre desquels l’employeur est soumis à l’obligation édictée par l’article L. 5422-13 du code du travail et aux salariés mentionnés au 3° de l’article L. 5424-1 du même code, à l’exception des revenus d’activité versés par les particuliers employeurs. Elle s’applique également aux gains et rémunérations des apprentis pour lesquels l’employeur n’est pas éligible à l’exonération prévue à l’article L. 6227-8-1 dudit code.

Cette réduction n’est pas applicable aux revenus d’activité tels qu’ils sont pris en compte pour la détermination de l’assiette des cotisations définie à l’article L. 242-1 versés par les employeurs relevant des dispositions du titre Ier du livre VII du présent code, à l’exception des employeurs relevant des régimes spéciaux de sécurité sociale des marins, des mines et des clercs et employés de notaires.

L’article L. 5424-1 du code du travail, dans sa version en vigueur du 1er janvier 2011 au 24 mai 2019, prévoyait qu’ ’ ont droit à une allocation d’assurance dans les conditions prévues aux articles L. 5422-2 et L. 5422-3 : (…)

3° Les salariés des entreprises inscrites au répertoire national des entreprises contrôlées majoritairement par l’Etat, les salariés relevant soit des établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales, soit des sociétés d’économie mixte dans lesquelles ces collectivités ont une participation majoritaire .

Il résulte de ces textes que les cotisations listées font l’objet d’une réduction dégressive (dite Fillon) appliquée aux gains et rémunérations versés aux salariés relevant des EPIC des collectivités territoriales.

3. En matière de litige opposant un établissement public à l’URSSAF pour l’application de la réglementation relative à la réduction Fillon, il appartient au juge de rechercher s’il s’agit d’un EPA ou d’un EPIC. Toutefois, par principe, lorsqu’un service public est géré par un établissement, quel qu’il soit, dont la nature juridique n’est définie ni par un texte, ni par ses statuts, il est présumé administratif. Le caractère de l’établissement s’apprécie au regard de son objet, qui doit être assimilable à celui d’une entreprise privée, de l’origine de son financement par des ressources et non des recettes fiscales ou des subventions, et de ses modalités d’organisation et de fonctionnement qui doivent se distinguer de celles d’une administration (CE, Ass. Plén., 16 novembre 1956, n° 26549 ; Soc. 24 juin 2014, n° 13-11.142).

4. En ce qui concerne le syndicat d’irrigation drômois, l’article 6 de ses statuts annexés à l’arrêté préfectoral du 11 mars 2015 modifiant ces derniers (pièce 9 de l’URSSAF) indique que, sa régie étant dotée d’une autonomie financière, il est un EPIC. La présomption de son caractère administratif doit donc être écartée, la qualité d’EPIC étant donnée par ses statuts.

Pour autant, et bien que ce caractère a d’ailleurs déjà été reconnu par la présente cour par arrêt du 15 juin 2021, qui n’a pas pour autant autorité de la chose jugée, les périodes examinées n’étant pas les mêmes, cette désignation ne présente pas un caractère irréfragable et il appartient donc à l’URSSAF de démontrer, à partir des critères jurisprudentiels précédemment rappelés, que malgré la qualité d’EPIC posée par ses statuts, le syndicat est en réalité un EPA.

5. Ainsi, l’URSSAF doit démontrer au titre de ces trois critères cumulatifs, que :

– son objet correspond à une activité de production et d’échange de biens et de services, susceptible d’être exercée et concurrencée par des entreprises privées (par opposition à un objet visant des opérations d’intérêt général),

– son mode de financement provient principalement des redevances versées par les usagers en contrepartie du service rendu (au contraire d’un mode de financement abondé majoritairement, par des fonds publics),

– son mode de fonctionnement est comparable à celui d’une entreprise privée (au contraire de modalités de fonctionnement présentant un caractère purement administratif).

5-1. Sur l’objet du service :

Il résulte des dispositions combinées des articles L. 2224-7-1, L. 2224-8 et L. 2224-11 du code général des collectivités locales que les communes sont compétentes en matière de distribution d’eau potable et d’assainissement des eaux usées, ces services étant financièrement gérés somme de services à caractère industriel et commercial.

En l’espèce, le syndicat a pour compétence la production et la distribution d’eau potable. Il intervient également en matière d’assainissement, et ces activités peuvent relever du secteur privé.

5-2. Sur le mode de financement et l’origine des ressources :

L’URSSAF retient du rapport de fonctionnement 2021 (pièce 11 de l’URSSAF) que le syndicat percevant des subventions, il ne peut être qualifié d’EPIC. Toutefois, il résulte de ce document que 70 % du financement du syndicat résulte de la vente d’eau auprès des usagers, alors même que les subventions apparaissent résiduelles (autour de 2%). L’URSSAF échoue donc à démontrer qu’en 2021 le financement était principalement assuré par des subventions et ce, d’autant plus l’origine privée des ressources s’inscrit dans la durée, la rapport 2019 mentionnant déjà état que 68 % des ressources provenaient de la vente d’eau aux usagers (pièce 10 de l’URSSAF).

5-3. Sur le mode de fonctionnement :

L’URSSAF s’appuie sur l’article 10 des statuts de 2015 (pièce 9 de l’URSSAF) instaurant un comité syndical composé des délégués issus des territoires pour retenir un mode de gouvernance caractéristique d’un EPA. Pour autant, ce même article prévoit l’élargissement à des personnes extérieures pour exercer les attributions du comité d’administration de la régie, mais surtout l’article 6 dispose que cette dernière est dotée de l’autonomie financière, ce qui permet véritablement de caractériser que le syndicat est un EPIC.

Dès lors, il résulte de l’examen des critère jurisprudentiels appliqués au fonctionnement du syndicat que ce dernier est un EPIC, et qu’il était donc légitime en cette qualité, à vouloir bénéficier des dispositions relatives à la réduction générale des cotisations et au taux réduits des cotisations pour les allocations familiales.

II- Sur l’adhésion irrévocable à l’assurance-chômage

6. Toutefois, l’URSSAF relève que contrairement à ce qui s’impose aux EPIC, le syndicat ne garantit pas ses salariés contre le risque de chômage et il ne justifie d’aucune affiliation irrévocable à l’assurance-chômage. Ce dernier ne produit d’ailleurs aucun bulletin de salaire permettant de vérifier qu’il a effectivement cotisé pour tous ses salariés relevant du droit privé à l’assurance-chômage. Or, le bénéfice de l’exonération générale des cotisations est lié au versement par l’employeur de cotisations permettant de garantir les salariés contre le risque chômage, la seule qualification d’EPIC ne suffisant pas pour obtenir le bénéfice des réductions des cotisations patronales (2e Civ. 26 septembre 2024, n° 22-19.437, 10 avril 2025 n°22-18.044 n°22-18.045 et n°22-24.101). Dès lors, faute de justifier de cette adhésion irrévocable et du versement effectif des cotisations pour garantir les salariés contre le risque chômage, le syndicat ne peut prétendre au remboursement des cotisations au titre de la réduction générale et au titre du taux réduit pour les allocations familiales pour l’année 2021.

Le jugement sera donc infirmé.

7. Succombant à l’instance, le syndicat sera débouté de sa demande formée au titre des frais irrépétibles, condamné aux dépens ainsi qu’à verser la somme de 1 500 euros à l’URSSAF au titre de l’article 700 du code de procédure civile.

PAR CES MOTIFS

La cour, statuant publiquement et contradictoirement :

INFIRME, en ses dispositions soumises à la cour, le jugement RG n° 23/00696 rendu le 22 août 2024 par le pôle social du tribunal judiciaire de Valence,

Statuant à nouveau :

DÉBOUTE le syndicat d’irrigation drômois de sa demande en remboursement des cotisations pour l’année 2021 au titre de la réduction générale des cotisations et du taux réduit d’allocations familiales,

DÉBOUTE le syndicat d’irrigation drômois de sa demande formée au titre de l’article 700 du code de procédure civile et, à ce titre, le CONDAMNE à verser la somme de 1 500 euros au titre de l’article 700 du code de procédure civile à l’URSSAF Rhône-Alpes,

CONDAMNE le syndicat d’irrigation drômois aux dépens de l’appel.

Prononcé publiquement par mise à disposition au greffe, les parties ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 450 du code de procédure civile.

Signé par Mme Bénédicte MANTEAUX, Présidente et par Mme Astrid OLECH, Greffier

Le greffier La présidente