Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire complémentaire et trois nouveaux mémoires, enregistrés les 20 mars et 20 juin 2025 et les 17 avril, 8 et 9 octobre 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Equinor demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler la décision n° 08-40-23 du comité de règlement des différends et des sanctions de la Commission de régulation de l’énergie du 20 janvier 2025 en tant qu’elle prononce une sanction à son encontre ;

2°) de saisir la Cour de justice de l’Union européenne de questions préjudicielles relatives à l’interprétation du ii) du a du 2 de l’article 2 du règlement (UE) n° 1227/2011 du 25 octobre 2011 concernant l’intégrité et la transparence du marché de gros de l’énergie ;

3°) à titre subsidiaire, de réduire le montant de la sanction pécuniaire prononcée à son encontre et d’annuler les mesures de publication prévues par le paragraphe 94 de la décision attaquée.

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 8 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– la décision attaquée est irrégulière du fait de la communication tardive du procès-verbal établi par les agents de la Commission de régulation de l’énergie préalablement à la saisine du comité de règlement des différends et des sanctions ;

– la procédure de sanction est irrégulière, faute que lui ait été notifié son droit de se taire préalablement à l’audience devant le comité, en méconnaissance de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;

– la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit dès lors que le comité de règlement des différends et des sanctions a sanctionné une capacité de se concerter et non une action positive de concertation ;

– la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit à avoir appliqué un standard de la preuve incompatible avec la présomption d’innocence ;

– la décision attaquée est entachée d’erreur de droit dès lors que le comité de règlement des différends et des sanctions s’est seulement prononcé sur l’existence d’une action concertée, laquelle ne caractérise pas, à elle seule, une manipulation de marché au sens du ii) du a du 2 de l’article 2 du règlement ;

– la décision attaquée est entachée d’erreurs de droit et d’erreurs d’appréciation en ce que le comité de règlement des différends et des sanctions a retenu un faisceau d’indices erronés pour caractériser un manquement de sa part et qu’il a, à tort, écarté ses justifications de nature à établir la cohérence et la rationalité des actes qui lui ont été reprochés ;

– la sanction prononcée est disproportionnée.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 23 janvier, 7 octobre et 13 octobre 2026, la présidente du comité de règlement des différends et des sanctions de la Commission de régulation de l’énergie conclut au rejet de la requête. Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– le règlement (UE) n° 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’intégrité et la transparence du marché de gros de l’énergie ;

– le code de l’énergie ;

– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Benoît Chatard, auditeur,

– les conclusions de M. Bastien Lignereux, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Piwnica & Molinié, avocat de la société Equinor ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 15 octobre 2026, présentée par la présidente du comité de règlement des différends et des sanctions de la Commission de régulation de l’énergie ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes du troisième alinéa de l’article L. 134-25 du code de l’énergie : « Le comité de règlement des différends et des sanctions peut (…) à la demande (…) du président de la Commission de régulation de l’énergie (…) sanctionner les manquements aux règles définies aux articles 3, 4, 5, 8, 9 et 15 du règlement (UE) n° 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’intégrité et la transparence du marché de gros de l’énergie, (…) qu’il constate de la part de toute personne concernée, dans les conditions fixées aux articles L. 134-26 à L. 134-34, sans qu’il y ait lieu de la mettre préalablement en demeure ».

2. Il résulte de l’instruction qu’à la suite d’une enquête diligentée pour déterminer si les sociétés Danske Commodities et Equinor s’étaient livrées à des pratiques susceptibles de constituer des manquements aux dispositions de l’article 5 du règlement (UE) n° 1227/2011 du Parlement Européen et du Conseil du 25 octobre 2011, dit « règlement REMIT », à l’occasion des enchères de capacités annuelles de transport de gaz de la France vers l’Espagne qui se sont déroulées le 1er juillet 2019 et le 6 juillet 2020 pour les années gazières 2019-2020 et 2020-2021, la présidente de la Commission de régulation de l’énergie a saisi le comité de règlement des différends et des sanctions d’une demande de sanction à l’encontre des deux sociétés. Par une décision du 20 janvier 2025, ce comité a prononcé une sanction pécuniaire de 8 millions d’euros et de 4 millions d’euros à l’égard respectivement des sociétés Danske Commodities et Equinor, ainsi que des sanctions de publication. La société Equinor demande l’annulation de cette décision en ce qui la concerne.

3. Aux termes de l’article 5 du règlement (UE) n° 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’intégrité et la transparence du marché de gros de l’énergie, dit « règlement REMIT » : « Il est interdit de procéder ou d’essayer de procéder à des manipulations de marché sur les marchés de gros de l’énergie ». Aux termes de l’article 2 du même règlement : « Aux fins du présent règlement, on entend par : / (…) / 2) « manipulation de marché » : / a) le fait d’effectuer toute transaction ou d’émettre, de modifier ou de retirer tout ordre ou d’adopter tout autre comportement se rapportant à des produits énergétiques de gros, qui : / (…) / ii) fixe ou est susceptible de fixer, par l’action d’une ou de plusieurs personnes agissant de manière concertée, le prix d’un ou de plusieurs produits énergétiques de gros à un niveau artificiel, à moins que la personne ayant effectué la transaction ou émis l’ordre établisse que les raisons qui l’ont poussée à le faire sont légitimes et que cette transaction ou cet ordre est conforme aux pratiques de marché admises sur le marché de gros de l’énergie concerné;/ (…) ».

4. Il résulte de l’instruction que les réseaux de transport de gaz naturel français et espagnol sont reliés par deux points physiques d’interconnexion. La capacité de transport de gaz entre les deux réseaux est commercialisée sur un point d’interconnexion virtuel, dénommé « PIR Pirineos », dans le cadre d’enchères ascendantes pour les produits annuels, trimestriels et mensuels et d’enchères à prix uniformes pour les produits à durée égale ou inférieure à la journée. À la date des faits en litige, les règles tarifaires définies par la Commission de régulation de l’énergie encourageaient les opérateurs à réserver des capacités annuelles dans un objectif de stabilisation du marché. Elles prévoyaient à cette fin des multiplicateurs tarifaires majorant le prix des capacités infra-annuelles. Toutefois, dans le cas où le prix de vente aux enchères des capacités annuelles était supérieur au prix de réserve, le point d’interconnexion était considéré comme « commercialement congestionné ». Pour éviter de renchérir le coût de souscription des capacités par les opérateurs, les règles tarifaires prévoyaient, dans cette hypothèse, la suppression des multiplicateurs tarifaires appliqués aux prix des capacités infra-annuelles.

5. Il résulte de l’instruction que le volume de capacités annuelles de transport de gaz de la France vers l’Espagne au PIR Pirineos vendu lors des enchères organisées le 1er juillet 2019 et le 6 juillet 2020 a été quasiment nul, alors que les demandes aux premiers tours de ces enchères dépassaient les volumes proposés à la vente. La saturation de la demande aux premiers tours de ces enchères a conduit, en application des règles tarifaires alors en vigueur, à la suppression des multiplicateurs tarifaires majorant les prix des capacités infra-annuelles. L’enquête menée par les services de la Commission de régulation de l’énergie sur le fondement de l’article L. 135-12 du code de l’énergie a révélé que seulement deux sociétés, la société de droit norvégien Equinor, spécialisée dans l’exploration et la production de pétrole, de gaz naturel et d’énergies renouvelables, et sa filiale, la société de droit danois Danske Commodities, dont elle avait acquis la totalité du capital le 1er février 2019 et qui exerce une activité de négoce de produits gaziers sur les marchés de gros en Europe, avaient participé à ces deux enchères. Il est ainsi apparu que la société Danske Commodities avait demandé, au premier tour des enchères, la totalité de l’offre disponible, soit 82 286 kWh/h, tandis que la société Equinor avait demandé la capacité minimale, soit 1 kWh/h. Aux deuxièmes et troisièmes tours, la société danoise a réduit sa demande à 1 kWh/h en 2019 et à 0 kWh/h en 2020, alors que les prix n’avaient augmenté que de 1 % entre les premiers et les deuxièmes tours et de 0,2 % entre les deuxièmes et les troisièmes tours. La société norvégienne, quant à elle, a maintenu sa demande à hauteur de 1 kWh/h en 2019 et en 2020. A l’issue des troisièmes tours d’enchères, les capacités finalement demandées par les deux sociétés leur ont été attribuées. Par ailleurs, il a été constaté que la société Danske Commodities avait souscrit des capacités infra-annuelles au PIR Pirineos lors des années gazières 2019-2020 et 2020-2021 en bénéficiant de la suppression des multiplicateurs tarifaires appliqués aux prix de ces capacités.

6. A l’issue de la procédure de sanction, le comité de règlement des différends et des sanctions de la Commission de régulation de l’énergie a estimé que les réservations de capacités annuelles émises, aux premiers tours des enchères litigieuses, par la société Danske Commodities revêtaient un caractère non authentique, et a retenu à l’encontre de cette société le manquement de manipulation de marché au sens du i) du a du 2 de l’article 2 du règlement REMIT, en méconnaissance de l’article 5 de ce règlement. Il a également estimé que les réservations de capacités annuelles, aux premiers tours des enchères litigieuses, émises par les sociétés Danske Commodities et Equinor procédaient d’une action concertée aux fins de dépasser la quantité de capacités annuelles offerte et de bénéficier de tarifs réduits sur les capacités infra-annuelles, constitutive d’une manipulation de marché au sens du ii) du a du 2 de l’article 2 du règlement REMIT, en méconnaissance de l’article 5 de ce règlement.

7. Pour retenir l’existence d’une action concertée entre les sociétés Danske Commodities et Equinor aux fins de fixer le prix des capacités infra-annuelles de transport à un niveau artificiel, le comité de règlement des différends et des sanctions de la Commission de régulation de l’énergie s’est fondé sur le caractère non authentique des réservations des capacités annuelles offertes au PIR Pirineos émises par la société danoise aux premiers tours des enchères annuelles des 1er juillet 2019 et 6 juillet 2020, sur ce que les réservations émises par la société norvégienne à hauteur de 1 kWh/h ne correspondait à aucun besoin physique réel de sorte qu’elles ne pouvaient avoir d’autre motif que celui d’agir de manière concertée avec sa filiale en vue de congestionner le marché des capacités annuelles de transport au PIR Pirineos et de réduire le prix des capacités infra-annuelles par la suppression des multiplicateurs tarifaires, et, enfin, sur ce qu’il existait un cadre propice aux échanges entre ces deux sociétés. A cet égard, le comité a fait valoir que le changement de comportement de la société Danske Commodities sur le marché des capacités de transport au PIR Pirineos était postérieur à son acquisition par la société Equinor.

8. Toutefois, pour justifier de ses réservations de 1 kWh/h lors des enchères annuelles des 1er juillet 2019 et 6 juillet 2020, la société Equinor a fait valoir qu’après s’être vue, en septembre 2015, refuser l’accès à la plateforme de nomination « SL-ATR » permettant l’accès des tiers au réseau de gaz espagnol, faute d’avoir souscrit un « contrat valide pour l’infrastructure » sur ce réseau, elle avait, systématiquement, à compter du mois d’octobre 2015, procédé à des réservations de capacités minimales au PIR Pirineos d’abord mensuelles, puis trimestrielles à compter de juin 2016 et annuelles à compter du 4 juillet 2018, compte tenu notamment du nouveau calendrier de réservation applicable à compter de 2018 reportant les enchères des capacités annuelles de mars à juillet et celles des capacités trimestrielles au cours de quatre enchères distinctes dans l’année au lieu d’une seule enchère auparavant. A cet égard, elle indique qu’elle a procédé à ces réservations de capacités minimales, indépendamment, le cas échéant, de l’état de congestion des enchères de capacités au point d’interconnexion. Ainsi, en particulier, lors des enchères de capacités annuelles qui se sont déroulées en juillet 2018 et qui se sont avérées congestionnées, elle a participé aux onze tours d’enchères successifs pour bénéficier de la capacité minimale qu’elle entendait souscrire et elle n’a pas acquis de capacités infra-mensuelles alors que les multiplicateurs tarifaires pour ces capacités avaient été supprimés. Enfin, la société Equinor fait valoir qu’il était économiquement rationnel de sécuriser son accès au réseau de gaz espagnol par la souscription systématique d’une capacité de transport minimale au PIR Pirineos, pour un coût inférieur à 100 euros pour les réservations mensuelles et de moins de 20 euros pour les réservations annuelles et que la souscription de capacités minimales était une pratique usuelle sur plusieurs marchés du gaz européens. Il résulte de l’ensemble de ces éléments, non sérieusement contestés, que le comportement de souscription par la société Equinor au cours des enchères en litige pouvait s’inscrire dans le cadre d’une pratique récurrente et répondant à une logique économique indépendamment du comportement adopté par tout autre acteur du marché, quand bien même la réservation de capacités minimales pour accéder au marché de gros du gaz en Espagne n’aurait pas été imposée par la réglementation espagnole. Dans ces conditions, les circonstances que la société Danske Commodities a effectivement émis des réservations de capacités annuelles aux premiers tours des enchères des 1er juillet 2019 et 6 juillet 2020 présentant un caractère non authentique et qu’il existait un cadre propice aux échanges entre la société norvégienne et sa filiale, ne suffisent pas à établir que ces deux sociétés se seraient effectivement concertées aux fins de congestionner le marché des capacités annuelles au PIR Pirineos en vue de fixer le prix des capacités infra-annuelles à un niveau artificiel.

9. Le caractère concerté des réservations émises par les sociétés Danske Commodities et Equinor aux premiers tours des enchères annuelles des 1er juillet 2019 et 6 juillet 2020 n’étant ainsi pas établi par l’instruction, le comité de règlement des différends et des sanctions de la Commission de régulation de l’énergie n’a pu légalement estimer que la société Equinor avait procédé à des manipulations de marché au sens du ii) du a du 2 de l’article 2 du règlement REMIT, en méconnaissance de l’article 5 de ce règlement, sans qu’il y ait lieu, en l’absence de difficulté sérieuse d’interprétation du droit de l’Union européenne sur ce point, de saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle.

10. Il découle de ce qui précède que la société Equinor est fondée, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de sa requête, à demander l’annulation de la sanction prononcée à son encontre.

11. La présente décision, qui annule la sanction prononcée à l’encontre de la société Equinor par la décision attaquée, publiée sur le site internet de la Commission de régulation de l’énergie et sur le site Légifrance, implique que la Commission en assure la publication selon les mêmes modalités que celles qui avaient été retenues pour la décision attaquée.

12. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros à verser à la société Equinor au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : La décision n° 08-40-23 rendue le 20 janvier 2025 par le comité de règlement des différends et des sanctions de la Commission de régulation de l’énergie est annulée en tant qu’elle prononce une sanction à l’encontre de la société Equinor.

Article 2 : La présente décision sera publiée sur le site internet de la Commission de régulation de l’énergie et sur le site Légifrance dans les mêmes conditions que la décision mentionnée à l’article 1er.

Article 3 : L’Etat versera à la société Equinor la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Equinor et à la Commission de régulation de l’énergie.

Délibéré à l’issue de la séance du 14 octobre 2026 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, Mme Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, M. Olivier Yeznikian, Mme Rozen Noguellou, M. Didier Ribes, conseillers d’Etat et M. Benoît Chatard, auditeur-rapporteur.

Rendu le 10 novembre 2026

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl

Le rapporteur :

Signé : M. Benoît Chatard

La secrétaire :

Signé : Mme Nathalie Planchette

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, numérique et énergétique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :

ECLI:FR:CECHR:2026:502594.20261110