Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 24 novembre 2025, et un mémoire enregistré le 1er décembre 2025, la commune de Martigny et l’association Ecoloisirs de la Varenne, représentées par Me Pierre-Xavier Boyer, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) à titre principal, d’annuler la décision attaquée ;

3°) d’enjoindre au SIEABVV de saisir le juge du contrat afin qu’il tire les conséquences de l’annulation de cette décision sur la promesse unilatérale de vente ;

4°) à titre subsidiaire, d’annuler le contrat attaqué ;

5°) de mettre à la charge de toute partie succombante la somme de 3 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

– la décision de signer la promesse unilatérale de vente, qui constitue un acte détachable de ce contrat, a été prise par une autorité incompétente en l’absence d’autorisation du comité syndical ;

– elle a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière dès lors que la validité des avis du directeur départemental des finances publiques sur la valeur vénale de l’immeuble était expirée ;

– elle a été prise en méconnaissance du principe de non aliénabilité du domaine public dès lors que l’immeuble, qui n’a jamais été désaffecté, constitue une dépendance du domaine public ;

– elle a été prise en méconnaissance du principe d’interdiction de cession à vil prix dès lors que la vente a eu lieu à un prix inférieur à 43 % de sa valeur vénale sans qu’un intérêt général et des contreparties suffisantes le justifient ;

– à titre subsidiaire, la promesse unilatérale de vente constitue un contrat administratif qui est entaché des mêmes illégalités que celles invoquées à l’encontre de la décision de signer cette promesse ;

– elle a été conclue en méconnaissance des règles de publicité et de mise en concurrence applicables à la passation des contrats de la commande publique.

La requête a été communiquée au SIEABVV et à la SAS Groupe Kapital qui n’ont pas produit d’observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– le code général des collectivités territoriales ;

– le code général de la propriété des personnes publiques ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de Mme Alice Minet, première conseillère,

– les conclusions de M. Jean-Philippe Arruebo-Mannier, rapporteur public,

– et les observations de Me Théophile Carpentier, représentant le SIEABVV.

Une note en délibéré présentée pour le SIEABVV, a été enregistrée le 30 octobre 2026.

Considérant ce qui suit :

1. Le syndicat intercommunal d’études et d’aménagement de la basse vallée de la Varenne (SIEABVV) a pour objet la gestion, le développement et la promotion de la base de loisirs de la Varenne. Par une délibération du 10 octobre 2022, le comité du syndicat a constaté la désaffectation de la base de loisirs, prononcé son déclassement du domaine public, autorisé sa cession à la SAS Groupe Kapital au prix de 700 000 euros et autorisé la présidente du syndicat à signer l’acte à intervenir. Par une délibération du 25 janvier 2023, le même comité a, après avoir précisé les motifs justifiant son choix entre les deux propositions d’achat obtenues dans le cadre de son appel d’offres, réitéré l’autorisation de céder le site à cette société. Par une délibération du 31 août 2023, le comité a, à nouveau, autorisé la présidente du SIEABVV à faire toutes les diligences nécessaires pour aboutir à la cession du site. Par une délibération du 22 mars 2024, le comité a refusé d’autoriser la présidente du syndicat à signer le compromis de vente qui lui était soumis au motif qu’il ne correspondait pas à l’appel d’offres. Enfin, la présidente du SIEABVV a signé le 21 juin 2024 une promesse unilatérale de vente avec le groupe Kapital.

2. La commune de Martigny et l’association Ecoloisirs de la Varenne ont demandé au tribunal administratif de Rouen, à titre principal, d’annuler, pour excès de pouvoir, la décision du président du SIEABVV de signer cette promesse unilatérale de vente et d’enjoindre au syndicat de saisir le juge du contrat afin qu’il tire les conséquences de l’annulation de cette décision sur la promesse unilatérale de vente, à titre subsidiaire, d’annuler le contrat administratif conclu, le 21 juin 2024, entre le SIEABVV et la SAS Groupe Kapital.

3. La commune de Martigny et l’association Ecoloisirs de la Varenne relèvent appel du jugement du 23 septembre 2025 par lequel le tribunal administratif de Rouen a rejeté ces demandes.

Sur les conclusions principales à fin d’annulation de la décision de signer la promesse unilatérale de vente :

4. D’une part, aux termes de l’article L. 3211-14 du code général de la propriété des personnes publiques : « Les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics cèdent leurs immeubles ou leurs droits réels immobiliers, dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales ».

5. D’autre part, aux termes de l’article L. 5210-1-1 A du code général des collectivités territoriales : « Forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les métropoles ». Aux termes de l’article L. 5211-37 du même code : « Toute cession d’immeubles ou de droits réels immobiliers envisagée par un établissement public de coopération intercommunale donne lieu à délibération motivée de l’organe délibérant portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. La délibération est prise au vu de l’avis de l’autorité compétente de l’Etat. Cet avis est réputé donné à l’issue d’un délai d’un mois à compter de la saisine de cette autorité. (…) ». Aux termes de l’article L. 5211-9 de ce code : « Le président est l’organe exécutif de l’établissement public de coopération intercommunale. / Il prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale (…) ».

En ce qui concerne l’incompétence de l’auteur de la décision :

6. Ainsi qu’il a été dit, le comité du SIEABVV a, par des délibérations des 10 octobre 2022, 25 janvier 2023 et 31 août 2023, autorisé la vente de la base de loisirs de la Varenne à la SAS Groupe Kapital pour un prix de 700 000 euros eu égard au projet d’aménagement prévu, au prix proposé, aux investissements envisagés et aux emplois créés.

7. D’une part, s’il ressort des pièces du dossier que, par sa délibération du 22 mars 2024, le comité syndical a refusé d’autoriser la signature du compromis de vente qui lui était soumis par la présidente du syndicat après avoir été informé par celle-ci que la version du compromis validée par les acheteurs ne correspondait pas à l’appel d’offres du syndicat en raison de l’absence de conditions suspensives liées à l’obtention des autorisations de travaux, cette délibération, alors même qu’aucun vote n’a eu lieu sur l’information donnée ensuite par la présidente du syndicat selon laquelle un compromis de vente contenant une clause suspensive liée à l’obtention des autorisations de travaux pourrait être signé, n’a eu ni pour objet ni pour effet de retirer l’autorisation donnée à la présidente, par les délibérations antérieures, de vendre la base de loisirs à la SAS Groupe Kapital pour un prix de 700 000 euros.

8. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que la promesse unilatérale de vente signée le 21 juin 2024 comporte des conditions suspensives tenant, d’une part, au respect du cahier des charges annexé à l’appel d’offres et au maintien de l’activité de base de loisirs prévu par ce cahier et, d’autre part, à l’obtention des autorisations d’urbanisme correspondantes. Les conditions posées par les délibérations des 10 octobre 2022, 25 janvier 2023 et 31 août 2023 ont donc été remplies.

9. Dans ces conditions, la décision du 21 juin 2024 de signer la promesse unilatérale de vente, qui a été prise en exécution des délibérations des 10 octobre 2022, 25 janvier 2023 et 31 août 2023, n’était pas entachée d’incompétence.

En ce qui concerne le vice de procédure :

10. La consultation du service des domaines prévue à l’article L. 5211-37 du code général des collectivités territoriales préalablement à la délibération de l’organe délibérant portant sur la cession d’un immeuble ou de droits réels immobiliers par un établissement public de coopération intercommunale ne présente pas le caractère d’une garantie. Il appartient en revanche au juge saisi d’une délibération prise en méconnaissance de cette obligation de rechercher si cette méconnaissance a eu une incidence sur le sens de la délibération attaquée.

11. Il ressort des pièces du dossier que le directeur régional des finances publiques de Normandie a, par deux avis des 22 mars 2019 et 14 mars 2022, évalué la valeur vénale de l’immeuble en cause à la somme de 1 225 000 euros.

12. D’une part, si ces avis prévoyaient une durée de validité de douze mois qui était expirée à la date de la décision attaquée, il ressort des pièces du dossier que les délibérations du 10 octobre 2022 et du 25 janvier 2023 autorisant la cession ont été prises dans le délai de validité du second avis.

13. D’autre part, à supposer même que la délibération du 31 août 2023 doive être regardée comme ayant été prise en l’absence de l’avis du directeur régional des finances publiques compte tenu de l’expiration du délai de validité des deux avis, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette absence ait eu une incidence sur le sens de cette délibération.

S’agissant de la méconnaissance du principe d’inaliénabilité du domaine public :

14. Aux termes de l’article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Un bien d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1, qui n’est plus affecté à un service public ou à l’usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l’intervention de l’acte administratif constatant son déclassement ».

15. Il résulte de cette disposition qu’une personne publique ne peut légalement procéder au déclassement d’un bien faisant partie de son domaine public que si, à la date de ce déclassement, ce bien a cessé d’être affecté à un service public ou à l’usage direct du public, que cette désaffectation résulte d’une situation de fait tenant à ce que le bien n’est plus matériellement mis à l’usage direct du public ou utilisé pour l’exercice d’un service public ou qu’elle procède de l’adoption d’un acte ayant eu pour objet ou pour effet de supprimer cette affectation.

16. D’une part, il ressort des pièces du dossier que le SIEABVV, dont il n’est pas démontré qu’il continuait de proposer des activités de loisirs et de plein air sur la base de loisirs de la Varenne, a procédé à un appel d’offres afin de vendre cette base de loisirs dont la gestion était l’objet même du service public facultatif dont il avait la charge et a, par les délibérations des 10 octobre 2022, 25 janvier 2023, 31 août 2023 et 22 mars 2024, constaté la désaffectation de la base, prononcé son déclassement et réitéré sa volonté de la céder.

17. D’autre part, la circonstance que la SAS Groupe Kapital, acquéreur de la base de loisirs, se soit engagée, dans le cadre du respect du cahier des charges de la cession, à préserver l’environnement et la biodiversité et à développer des activités de loisirs, ne saurait suffire, ainsi qu’il sera dit ci-dessous, à regarder cette société comme investie d’une mission de service public.

18. Dans ces conditions, alors même que le plan d’eau présent dans la base de loisirs continuait d’être mis à la disposition des adhérents de quelques associations ou clubs de sports nautiques, cette base doit être regardée, contrairement à ce que soutiennent les appelantes, comme n’étant plus affectée au service public.

19. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d’inaliénabilité du domaine public doit être écarté.

S’agissant de la méconnaissance du principe d’interdiction de vente à vil prix :

20. La cession par une commune d’un bien immobilier à des personnes privées pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes.

21. Pour déterminer si la décision par laquelle une collectivité publique cède à une personne privée un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur est, pour ce motif, entachée d’illégalité, il incombe au juge de vérifier si elle est justifiée par des motifs d’intérêt général. Si tel est le cas, il lui appartient ensuite d’identifier, au vu des éléments qui lui sont fournis, les contreparties que comporte la cession, c’est-à-dire les avantages que, eu égard à l’ensemble des intérêts publics dont la collectivité cédante a la charge, elle est susceptible de lui procurer, et de s’assurer, en tenant compte de la nature des contreparties et, le cas échéant, des obligations mises à la charge des cessionnaires, de leur effectivité. Il doit, enfin, par une appréciation souveraine, estimer si ces contreparties sont suffisantes pour justifier la différence entre le prix de vente et la valeur du bien cédé.

22. D’une part, il ressort des pièces du dossier que si la vente a été consentie à un prix de 700 000 euros alors que le directeur régional des finances publiques avait estimé la valeur du bien à la somme de 1 225 000 euros, elle a été consentie afin de réhabiliter et de valoriser la base de loisirs, devenue vétuste et largement abandonnée, dans un souci de préservation de l’environnement.

23. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que la SAS Groupe Kapital, acquéreur du site, a prévu, pour répondre au cahier des charges, des investissements à hauteur de 2,5 millions d’euros et la création de quinze emplois.

24. Dans ces conditions, la vente au prix convenu était justifiée par des motifs d’intérêt général et comportait des contreparties suffisantes.

25. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe à valeur constitutionnelle de protection du patrimoine public et d’interdiction de cession à vil prix des propriétés publiques doit être écarté.

Sur les conclusions subsidiaires à fin d’annulation de la promesse unilatérale de vente conclue entre le syndicat et la société Groupe Kapital :

26. Le contrat par lequel une personne publique cède des biens immobiliers faisant partie de son domaine privé est en principe un contrat de droit privé, sauf si ce contrat a pour objet l’exécution d’un service public ou s’il comporte des clauses qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l’exécution du contrat, impliquent, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs.

27. En premier lieu, indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public. Même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission.

28. D’une part, il ne ressort ni de la promesse unilatérale de vente contestée, ni des délibérations du comité syndical et du cahier des charges de la cession de la base de loisirs auxquels cette promesse s’est référée, ni d’aucune autre pièce du dossier, alors même que la vente a été conditionnée au respect, par la SAS Groupe Kapital, de ce cahier des charges et au maintien de l’activité de la base de loisirs, que cette société ait été investie d’une mission d’intérêt général assurée sous le contrôle de l’administration et dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique.

29. D’autre part, il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que le syndicat puisse être regardé comme ayant entendu, eu égard à l’intérêt général de l’activité de cette société, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui ont été imposées ainsi qu’aux mesures prévues pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, lui confier l’exécution d’une telle mission.

30. En second lieu, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier, eu égard à la teneur des délibérations du comité syndical, du cahier des charges de la cession et de la promesse unilatérale de vente, que celle-ci comporte une clause qui, notamment par les prérogatives reconnues à la personne publique contractante dans l’exécution du contrat, implique, dans l’intérêt général, que le contrat relève du régime exorbitant des contrats administratifs.

31. Dans ces conditions, les conclusions, présentées à titre subsidiaire, tendant à l’annulation du contrat conclu entre le syndicat défendeur et la SAS Groupe Kapital, qui constitue un contrat de droit privé, doivent être rejetées comme présentées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

Sur les frais liés au litige :

32. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du SIEABVV, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme dont la commune de Martigny et l’association Ecoloisirs de la Varenne demandent le versement au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Les conclusions de la requête tendant à l’annulation du contrat conclu entre le syndicat intercommunal d’études et d’aménagement de la basse vallée de la Varenne et la SAS Groupe Kapital, sont rejetées comme présentées devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Martigny, à l’association Ecoloisirs de la Varenne, au syndicat intercommunal d’études et d’aménagement de la basse vallée de la Varenne et à la société Groupe Kapital.

Copie de l’arrêt sera transmise, pour information, au préfet de la Seine-Maritime.

Délibéré après l’audience publique du 15 octobre 2026 à laquelle siégeaient :

– M. Marc Heinis, président de chambre,

– Mme Corinne Baes-Honoré, présidente assesseure,

– Mme Alice Minet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 novembre 2026.

La rapporteure,

Signé : A. Minet

Le président de chambre,

Signé : M. Heinis

La greffière,

Signé : E. Héléniak

mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Elisabeth Héléniak