Compétence judiciaire et contestation des redevances publiques : enjeux et implications

Chambre 1-1

ARRÊT AU FOND

DU 25 MARS 2025

N°2025/149

Rôle N° RG 24/05135 – N° Portalis DBVB-V-B7I-BM5IY

LA COMMUNE D'[Localité 2]

C/

ASSOCIATION CENTRE DE VOL A VOILE DE LA CRAU

Copie exécutoire délivrée

le :

à :

Me Jean laurent ABBOU

Me François BRUSCHI

Décision déférée à la Cour :

Ordonnance du TJ hors JAF, JEX, JLD, J. EXPRO, JCP de TARASCON en date du 11 Avril 2024 enregistrée au répertoire général sous le n° 23/01036.

APPELANTE

LA COMMUNE D'[Localité 2]

représentée par son Maire en exercice, Monsieur [T] [R], autorisé à agir au nom et pour le compte de la commune par délibération du conseil municipal n° 04-2021 du 19 février 2021

demeurant [Adresse 3]

représentée par Me Jean laurent ABBOU de la SELARL NEMESIS, avocat au barreau de MARSEILLE

INTIMEE

ASSOCIATION CENTRE DE VOL A VOILE DE LA CRAU

demeurant [Adresse 1]

représentée par Me François BRUSCHI, avocat au barreau de MARSEILLE

*-*-*-*-*

COMPOSITION DE LA COUR

En application des dispositions des articles 804, 806 et 907 du code de procédure civile, l’affaire a été débattue le 27 Janvier 2025 en audience publique, les avocats ne s’y étant pas opposés, devant :

Madame Elisabeth TOULOUSE, Présidente, rapporteur

et Madame Catherine OUVREL, conseillère,

chargées du rapport qui en ont rendu compte dans le délibéré de la cour composée de :

Madame Elisabeth TOULOUSE, Présidente de chambre

Madame Catherine OUVREL, Conseillère

Madame Louise DE BECHILLON, Conseillère

Greffier lors des débats : Mme Anastasia LAPIERRE.

Les parties ont été avisées que le prononcé de la décision aurait lieu par mise à disposition au greffe le 25 Mars 2025.

ARRÊT

Contradictoire,

Prononcé par mise à disposition au greffe le 25 Mars 2025.

Signé par Madame Elisabeth TOULOUSE, Présidente de chambre et Madame Céline LITTERI, greffier auquel la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.

L’association Centre de vol à voile de la Crau est propriétaire des hangars n° 103 et 108 construits sur l’aérodrome de [4] qui hébergent différents planeurs, avions et moto-planeurs lui appartenant ainsi qu’un planeur appartenant à un membre de l’association.

Le terrain de l’aérodrome fait partie du domaine public de la Commune d'[Localité 2] et il est désormais depuis 2018 géré par une régie communale.

Neuf avis de sommes à payer ont été délivrés à l’association Centre de vol à voile de la Crau par la régie aérodrome de [4] au titre de la « redevance d’atterrissage des aéronefs basés » pour un montant total de 10 557 euros dû au titre des 2ème trimestre 2018 au 4ème trimestre 2020 concernant les hangars n° 103 et 108.

A la suite du jugement rendu le 2 septembre 2021 par le tribunal judiciaire de Tarascon qui a annulé les avis de sommes à payer relatifs à la redevance d’atterrissage d’un propriétaire de hangars, l’association Centre de vol à voile de la Crau a, par l’intermédiaire de son conseil, sollicité de la commune d'[Localité 2] l’annulation des avis de sommes à payer relatifs aux redevances d’atterrissage des aéronefs basés qui lui ont été adressés ainsi que le remboursement des sommes payées à ces titres.

Sa demande étant restée sans effet, l’association Centre de vol à voile de la Crau a fait assigner la commune d'[Localité 2] devant le tribunal judiciaire de Tarascon, par acte du 13 juin 2023, afin qu’il soit dit que la Commune d'[Localité 2] n’a pas respecté les dispositions du code de l’aviation civile applicable à la fixation de l’assiette des redevances d’atterrissage appelées depuis l’année 2018 et en consequence, en annulation des avis des sommes à payer relatifs à la redevance d’atterrissage de l’association Centre de vol à voile de la Crau pour les années 2018 à 2022 pour l’aérodrome de [4], émis les 21/12/18,18/12/19, 04/08/20, 08/04/21, 08/07/21,29/11/21,22/07/22,02/09/22 et 31/12/22 et enfin en condamnation de la Commune à lui rembourser la somme de 10 557 euros, soit le montant total des montants acquittés en vertu des avis de sommes à payer annulés.

Par conclusions d’incident notifiées par RPVA le 13 décembre 2023, la Commune d'[Localité 2] a saisi le juge de la mise en état d’une demande de fixation en audience d’incident afin qu’il : – déclarer irrecevables les demandes formées par l’association vol à voile de la Crau pour incompétence matérielle de la juridiction judiciaire au profit du tribunal administratif de Marseille concernant l’ examen de la légalité de la délibération du conseil municipal n° 61-2018 du 18 juillet 2018 du conseil municipal d'[Localité 2] fixant les modalités de calcul de la redevance d’atterrissage des aéronefs basés sur l’aerodrome ;

– déclarer irrecevables les demandes formées par l’association vol à voile de la Crau pour l’illégalité externe dont serait affectée la délibération du conseil municipal n » 61-2018 du 18 juillet 2018 du conseil municipal d'[Localité 2] fixant les modalités de calcul de la redevance d’atterrissage des aéronefs basés sur l’aérodrome.

Par ordonnance en date du 11 avril 2024, le juge de la mise en état du tribunal judiciaire de Tarascon a :

Rejeté l’exception d’incompétence soulevée par la commune d'[Localité 2] ;

Déclaré le juge judiciaire compétent pour connaître du litige ;

Débouté la commune d'[Localité 2] de ses fins de non-recevoir ;

Déclaré recevable comme étant non prescrite l’action engagée par l’association Centre de vol à voile de la Crau par assignation du 13 juin 2023 aux fins d’annulation des avis des sommes à payer relatifs à la redevance d’atterrissage de l’association Centre de vol à voile de la Crau pour émis les 21/12/18, 18/12/19, 04/08/20, 08/04/20, 08/07/21, 29/11/21, 22/07/22, 02/09/22 et 31/12/22 ;

Réservé les dépens de la procédure d’incident ;

Débouté les parties de leur demande en application de l’article 700 du code de procédure civile ;

Renvoyé les parties en audience de mise en état.

Sur l’exception d’incompétence soulevée au profit du juge administratif, le juge de la mise en état a relevé qu’il n’était pas contesté que le service rémunéré par les redevances relatives à l’atterrissage d’aéronefs présentait un caractère industriel et commercial, et qu’il appartenait au seul juge judiciaire de connaître des litiges relatifs à l’assiette et au recouvrement des redevances réclamées aux usagers d’un SPIC comme l’avait jugé le tribunal administratif dans un litige identique opposant un autre propriétaire de hangars à la commune d'[Localité 2].

Il a ajouté que la seule circonstance qu’à l’occasion de ce litige soit soulevée la question de la légalité de l’acte règlementaire par lequel l’organe délibérant a fixé le tarif de la redevance discutée ne donne pas compétence au juge administratif pour connaître du litige mais peut, en cas de contestation sérieuse sur ladite légalité, justifier un sursis à statuer.

Sur la prescription soulevée s’agissant des créances antérieures au 13 juin 2022, le juge de la mise en état a considéré que le délai de deux mois pour contester une créance à compter de la réception du titre exécutoire n’avait pas couru en l’absence de toute indication sur les avis des sommes à payer des modalités de recours.

Sur la forclusion invoquée du recours sur la légalité externe de la délibération n°61-2018 du 18 juillet 2018, rappelant que le juge judiciaire peut opérer un contrôle de légalité de l’acte administratif et écarter un acte lorsque son illégalité est manifeste, le juge de la mise en état a estimé que la circonstance que l’association n’ait pas formé de recours dans le délai de deux mois à l’encontre de l’acte discuté était inopérant.

Par déclaration en date du 19 avril 2024, dont la recevabilité et la régularité ne sont pas contestées, la commune d'[Localité 2] a interjeté appel de cette décision.

Dans ses dernières conclusions, notifiées et déposées par voie électronique en date du 29 novembre 2024, auxquelles il convient de se référer pour un plus ample exposé des moyens, la commune d'[Localité 2] demande à la cour de :

Déclarer le présent appel recevable et bien fondé ;

Réformer, infirmer ou annuler l’ordonnance en toutes ses dispositions ;

Statuant à nouveau,

Déclarer irrecevables les demandes formées par l’association de vol à voile de la Crau pour incompétence matérielle de la juridiction judiciaire au profit du tribunal administratif de Marseille concernant l’examen de la légalité de la délibération du conseil municipal n°61-2018 du 18 juillet 2018 du conseil municipal fixant les modalités de calcul de la redevance d’atterrissage des aéronefs basés sur l’aérodrome ;

Déclarer irrecevables les demandes formées par l’association de vol à voile de la Crau pour l’illégalité externe dont serait affectée la même délibération du conseil municipal ;

Condamner l’association de vol à voile de la Crau à lui verser la somme de 2 500 Euros au titre des frais irrépétibles sur le fondement des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile ;

La condamner aux entiers dépens d’incident avec distraction.

L’appelante estime en premier lieu que le juge judiciaire n’est pas compétent pour statuer, en cas de contestation sérieuse, sur la légalité de l’acte règlementaire par lequel l’organe public délibérant a fixé les tarifs de la redevance, mais doit surseoir à statuer en l’attente de la décision de la juridiction administrative, comme jugé par le tribunal des conflits dans l’arrêt du 12 Avril 2015 Communauté de communes de la vallée du Lot et du vignoble.

Elle en déduit que le juge de la mise en état ne pouvait se déclarer compétent pour connaître de la délibération du 18 juillet 2018 qu’en rejetant ab initio les moyens de nullité exposés par l’association en les déclarant irrecevables, alors qu’elle les a déclarés recevables en l’espèce, mais qu’il devait surseoir à statuer.

Elle ajoute que même s’il s’estimait compétent pour statuer sur la légalité des tarifs règlementaires fixés par cette délibération, le tribunal judiciaire ne pourrait pas juger cette délibération illégale pour défaut de consultation des usagers.

En effet, elle estime en second lieu que les demandes formées par l’association sont forcloses fautes d’avoir été contestées dans le délai de deux mois à compter de la réception du titre exécutoire, conformément aux dispositions de l’article L1617-5 1° du code général des collectivités territoriales et R421-1 du code de justice administrative.

En tout état de cause, la commune, en réponse au moyen adverse, indique qu’en l’absence de mention des délais et voies de recours, la jurisprudence estime à un an le délai raisonnable d’action, sans qu’aucune circonstance exceptionnelle ne justifie d’augmenter ce délai, comme l’a déjà jugé le tribunal judiciaire de Tarascon dans 21 espèces similaires.

Dans ses dernières conclusions, notifiées et déposées par voie électronique en date du 7 mai 2024, auxquelles il convient de se référer pour un plus ample exposé des moyens, l’association Centre de vol à voile de la Crau demande à la cour de :

Confirmer l’ordonnance en toutes ses dispositions soumises à la cour,

En conséquence,

Débouter la commune d'[Localité 2] de l’intégralité de ses demandes tendant à voir déclarer irrecevables ses demandes ;

La condamner à lui payer la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile ;

La condamner aux entiers dépens.

Sur la compétence du juge judiciaire, l’association expose que le tribunal administratif de Marseille, saisi d’une contestation opposant deux propriétaires de hangars à la commune d'[Localité 2], a rejeté l’incompétence soulevée considérant que les redevances objets du litige correspondant à la rémunération d’un service public industriel et commercial, le litige relevait du juge judiciaire.

Elle ajoute que la question préjudicielle de légalité de la délibération du 16 juillet 2018 ne pose aucune difficulté sérieuse étant clairement contraire aux dispositions du code de l’aviation civile et de l’arrêté du 24 janvier 1956 comme jugé à deux reprises par le tribunal judiciaire de Tarascon.

Sur la forclusion invoquée, l’intimée fait valoir qu’il ne s’agit pas de faire juger que la délibération est illégale mais seulement de constater que le montant des taxes appelées n’est pas dû en ce qu’il n’est pas conforme aux textes sus cités.

Enfin, sur le délai de contestation des créances, l’association expose que la juridiction judiciaire n’est pas tenue par l’interprétation du conseil d’état, qu’aucune mention des voies et délais de recours n’apparaissait sur les avis des sommes à payer, que la cour de cassation a jugé que les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision.

Quant à la circonstance particulière évoquée par le conseil d’état et permettant de déroger au délai raisonnable d’une année, l’association l’estime caractérisée par la volonté délibérée de la commune de ne pas autoriser la contestation des avis émis.

Elle en déduit que le délai de forclusion n’a jamais couru.

Sur l’exception d’incompétence du juge judiciaire pour l’examen de la légalité de la délibération du conseil municipal n°61-2018 du 18 juillet 2018

Il n’est pas discuté que l’examen des litiges relatifs à l’assiette et au recouvrement des redevances réclamées aux usagers d’un service public industriel et commercial relève des juridictions judiciaires.

Tel est le cas des redevances dont la commune d'[Localité 2] demande le règlement, celles-ci ayant trait à l’atterrissage des appareils, au stationnement des aéronefs, à la mise à disposition de banques d’enregistrement et au dégivrage des appareils.

Il est par ailleurs admis, que la seule circonstance qu’à l’occasion d’un tel litige soit soulevée la question de la légalité de l’acte règlementaire par lequel l’organe délibérant de la collectivité a fixé le tarif de la redevance ne donne pas ipso facto compétence au juge administratif pour connaître du litige, mais qu’en cas de contestation sérieuse portant sur la légalité de cet acte et sauf s’il apparaît manifestement, au vu d’une jurisprudence établie, que cette contestation peut être accueillie, il appartient alors au juge judiciaire de surseoir à statuer jusqu’à ce que le juge administratif ait tranché la question préjudicielle de légalité et de se prononcer ensuite sur l’ensemble des conclusions dont il est saisi.

La commune d'[Localité 2] n’indique pas en quoi la question soulevée par l’association constituerait, à l’inverse de ce qu’invoque l’intimée, une contestation sérieuse, celle-ci faisant valoir que le montant des taxes appelées n’est pas conforme aux dispositions du code de l’aviation civile ou à l’arrêté du 24 janvier 1956 applicables à la fixation de l’assiette des redevances d’atterrissage.

Telle contestation relève ainsi de l’analyse non de la légalité de la délibération mais de la légalité des tarifs fixés par celle-ci.

L’appelante indique donc injustement que le juge de la mise en état ne pouvait se déclarer compétent qu’en rejetant ab initio les moyens de nullité exposés par l’association, le débat relatif à la répartition des compétences entre juges administratif et judiciaire ne dépendant que du caractère sérieux de la contestation élevée à l’encontre de la délibération, ce que ne démontre pas la commune d'[Localité 2] à l’occasion du présent incident.

Il convient donc de confirmer l’ordonnance déférée en ce qu’elle a rejeté l’exception d’incompétence soulevée par la commune d'[Localité 2].

Sur la fin de non-recevoir tirée de la prescription des créances contestées par l’association

Conformément aux dispositions de l’article L1617-5 1° alinéa 3 du code général des collectivités territoriales, l’action dont dispose le débiteur d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois à compter de la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d’un acte de poursuite.

L’article R421-1 du code de justice administrative confirme que la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée.

Néanmoins, comme tel est le cas en l’espèce, et non discuté par l’appelante, l’article R421-5 du code de la justice administrative dispose que les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision.

S’il est exact que le conseil d’état considère depuis arrêt du 13 juillet 2016 qu’en l’absence de mention relative aux voies de recours, il appartient néanmoins au requérant d’agir dans un délai raisonnable, évalué à une année sauf circonstances particulières, dans un souci de préservation de la sécurité juridique des actes passés par l’administration, il est néanmoins admis devant les juridictions judiciaires qu’en l’absence de notification régulière des voies et délais de recours, le débiteur n’est pas tenu de saisir le juge civil dans le délai d’un an défini par la décision du Conseil d’État, les règles de la prescription extinctive suffisant alors à répondre à l’exigence de sécurité juridique.

Il convient donc de confirmer l’ordonnance déférée en ce qu’elle a rejeté les fins de non-recevoir tirées de la prescription des demandes formées par l’association Centre de vol à voile de la Crau.

Sur la fin de non-recevoir tirée de la forclusion du recours sur la légalité externe de la délibération n°61-2018 du 18 juillet 2018 fixant les modalités de calcul de la redevance d’atterrissage des aéronefs basés sur l’aérodrome

La contestation de cette délibération ne constitue qu’un moyen au soutien de la demande en annulation des avis de sommes à payer émis par la commune.

Or, étant acquis, comme retenu précédemment, qu’aucun délai n’a commencé à courir en raison de l’absence de notification des modes et voies de recours ouverts suite aux délibérations contestées, le même raisonnement doit être adopté, tenant à considérer que le délai n’a pas couru, de sorte que la contestation de cette délibération fondant la créance de la commune à l’encontre de l’association ne peut davantage être atteinte de prescription.

Il convient donc de confirmer l’ordonnance déférée en ce qu’elle a écarté cette fin de non-recevoir.

Sur les frais du procès

Les dispositions de l’ordonnance, relatives aux dépens et aux frais irrépétibles, sont confirmées.

Succombant, la commune d'[Localité 2] sera condamnée aux entiers dépens de l’instance.

Elle sera par ailleurs condamnée à régler la somme de 3 000 euros à l’association Centre de vol à voile de la Crau en application des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile et corrélativement sera débouté de sa demande à ce titre.

La cour,

Confirme l’ordonnance déférée en toutes ses dispositions soumises à la cour ;

Y ajoutant,

Condamne la commune d'[Localité 2] aux entiers dépens d’appel et accorde aux avocats qui en ont fait la demande, le bénéfice de l’article 699 du code de procédure civile ;

Condamne la commune d'[Localité 2] à régler à l’association Centre de vol à voile de la Crau la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile ;

Déboute la commune d'[Localité 2] de sa demande fondée sur les dispositions de l’article 700 du code de procédure civile.

LE GREFFIER LE PRESIDENT