Obligation réglementaire du Premier ministre concernant les autorisations d’absence parentales

📘 L’Essentiel

Texte intégralRÉPUBLIQUE FRANCAISEAU
NOM DU PEUPLE FRANCAISVu la procédure suivante :
Par une décision du 24 juin 2025, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux a prononcé l’admission des conclusions du pourvoi de la ministre chargée des comptes publics dirigées contre l’arrêt n° 23PA02697 du 22 janvier 2025 de la cour administrative d’appel de Paris, en tant seulement que cet arrêt s’est prononcé sur la taxe annuelle sur les surfaces de stationnement prévue par l’article 1599 quater C du code général des impôts à laquelle la société Ateliers Versigny a été assujettie au titre des années 2015 à 2018, à raison d’un bien situé rue Versigny à Paris (18ème arrondissement).
Le pourvoi a été communiqué, dans la limite des conclusions admises, à la société Ateliers Versigny qui n’a pas produit de mémoire.
En application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées que la décision du Conseil d’Etat était susceptible d’être fondée sur le moyen, relevé d’office, tiré de l’incompétence de la cour administrative d’appel pour statuer en appel sur un litige relatif à la taxe annuelle sur les surfaces de stationnement au titre des années antérieures à 2019 dès lors qu’eu égard à la nature d’imposition locale de cette taxe, telle qu’il résultait des dispositions du I de l’article 1599 quater C du code général des impôts dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2019, un tel litige ressortit à la compétence du tribunal administratif en premier et dernier ressort.
Des observations, enregistrées le 31 octobre 2025, ont été produites par la ministre de l’action et des comptes publics en réponse à cette communication. Elle confirme le bien-fondé du moyen relevé d’office.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
– le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
– le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
– le rapport de M. Olivier Guiard, maître des requêtes,
– les conclusions de M. Bastien Lignereux, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société Ateliers Versigny exploite dans les locaux dont elle est propriétaire situé rue Versigny à Paris (18ème) un garage automobile, une station-service, une station de lavage et un parc de stationnement automobile. À la suite d’une vérification de sa comptabilité, elle a été assujettie à la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux, les locaux de stockage et les surfaces de stationnement et à la taxe additionnelle sur les surfaces de stationnement au titre des années 2015 à 2018. Par un arrêt du 22 janvier 2025, faisant droit à l’appel de la société Ateliers Versigny contre le jugement du 19 avril 2023 du tribunal administratif de Paris rejetant sa demande tendant à la décharge de ces impositions, la cour administrative d’appel de Paris a annulé ce jugement et prononcé la décharge sollicitée. Par une décision du 24 juin 2025, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux a prononcé l’admission des conclusions du pourvoi de la ministre chargée des comptes publics dirigées contre cet arrêt en tant seulement qu’il s’est prononcé sur la taxe additionnelle sur les surfaces de stationnement prévue par l’article 1599 quater C du code général des impôts.
2. En vertu du 4° de l’article R. 811-1 du code de justice administrative, le tribunal administratif statue en premier et dernier ressort  » sur les litiges relatifs aux impôts locaux et à la contribution à l’audiovisuel public, à l’exception des litiges relatifs à la contribution économique territoriale « . Pour l’application de ces dispositions, doit être regardé comme un impôt local tout impôt dont le produit, pour l’année d’imposition en cause, est majoritairement affecté aux collectivités territoriales, à leurs groupements ou aux établissements publics qui en dépendent.
3. Aux termes de l’article 1599 quater C du code général des impôts dans sa rédaction applicable aux années 2015 à 2018 en litige :  » I. – Il est institué, au profit de la région d’Ile-de-France, une taxe annuelle sur les surfaces de stationnement. (…) / II. – Sont soumises à la taxe les personnes privées et publiques propriétaires de surfaces de stationnement ou titulaires d’un droit réel portant sur celles-ci. / (…) / III. – Les surfaces de stationnement mentionnées au I s’entendent des locaux ou aires, couvertes ou non couvertes, annexées aux locaux mentionnés aux 1° à 3° du III de l’article 231 ter, destinés au stationnement des véhicules, qui ne sont pas intégrés topographiquement à un établissement de production. / (…) « . Aux termes du III de l’article 231 ter du même code, dans sa rédaction applicable aux mêmes années :  » La taxe est due :/ 1° Pour les locaux à usage de bureaux (…) ;/2° Pour les locaux commerciaux (…) ; /3° Pour les locaux de stockage (…) « .
4. La taxe annuelle sur les surfaces de stationnement en litige due au titre des années 2015 à 2018 constituait, du fait de son affectation intégrale à la région d’Ile-de-France, un impôt local au sens du 4° de l’article R. 811-1 du code de justice administrative. Le tribunal administratif statue donc en premier et dernier ressort sur les litiges relatifs à cette taxe au titre de ces années. Il suit de là que la cour administrative d’appel de Paris était incompétente pour statuer par la voie de l’appel sur le jugement du tribunal administratif de Paris du 19 avril 2023, en tant qu’il s’est prononcé sur la taxe annuelle sur les surfaces de stationnement à laquelle la société Ateliers Versigny a été assujettie au titre des années 2015 à 2018. Par suite, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les moyens du pourvoi, son arrêt doit, dans cette mesure, être annulé.
5. Il y a lieu de regarder, pour les raisons exposées au point 4, les conclusions présentées par la société Ateliers Versigny devant la cour administrative d’appel de Paris comme des conclusions de cassation dirigées contre le jugement par lequel le tribunal administratif a statué en premier et dernier ressort. Ces conclusions ayant été présentées sans le ministère d’un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, il y a lieu de surseoir à statuer et d’impartir à la société Ateliers Versigny, afin de régulariser son pourvoi, un délai d’un mois à compter de la notification de la présente décision.D E C I D E :
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Article 1er : L’arrêt de la cour administrative d’appel de Paris du 22 janvier 2025 est annulé en tant qu’il a statué sur la taxe annuelle sur les surfaces de stationnement à laquelle la société Ateliers Versigny a été assujettie au titre des années 2015 à 2018.
Article 2 : Il est sursis à statuer sur les conclusions de la société Ateliers Versigny dirigées contre le jugement du 19 avril 2023 du tribunal administratif de Paris, afin de lui permettre de régulariser son pourvoi en recourant au ministère d’un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation. Un délai d’un mois à compter de la notification de la présente décision lui est imparti à cet effet.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Ateliers Versigny et à la ministre de l’action et des comptes publics.
Délibéré à l’issue de la séance du 6 novembre 2025 où siégeaient : Mme Anne Egerszegi, présidente de chambre, présidant ; M. Visations et précise celles qui sont accordées de plein droit ne peut, contrairement à ce que soutient le ministre de l’action publique, de la fonction publique et de la simplification, être regardée comme ayant été satisfaite par l’intervention de la loi du 30 juin 2025. Par suite, la requête de M. B… conserve, dans cette mesure, un objet et il y a toujours lieu d’y statuer.
En ce qui concerne le bien-fondé des conclusions à fin d’annulation :
8. L’intervention d’un décret en Conseil d’Etat, qui était d’ailleurs expressément prévue par l’article 45 de la loi du 6 août 2019, est nécessaire à l’application des dispositions de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique.
9. Quand bien même l’administration, ainsi que le fait valoir le ministre chargé de la fonction publique, a rencontré diverses difficultés dans la préparation du projet de décret nécessaire à l’application de l’article 45 de la loi du 6 août 2019, le refus de prendre ce décret, alors qu’il s’est écoulé plus de six ans depuis la publication de la loi, méconnaît l’obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures réglementaires d’application de cet article 45, en tant qu’elles portent sur la fixation de la liste des autorisations spéciales d’absence liées à la parentalité et à l’occasion de certains évènements familiaux autres que celles mentionnées à l’article L. 1225-16 du code du travail ainsi que sur la détermination des conditions et modalités d’octroi de l’ensemble de ces autorisations. Par suite, la décision de refus attaquée doit, dans cette mesure, être annulée.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
10. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative :  » Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public (…) prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure, assortie le cas échéant, d’un délai d’exécution. / La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure « .
11. L’annulation partielle de la décision attaquée implique nécessairement que le Premier ministre prenne les mesures réglementaires qu’implique l’application de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de lui enjoindre de prendre ces mesures dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision.D E C I D E :
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Article 1er : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la requête en tant qu’elles portent sur le refus de prendre le décret d’application de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique pour inclure dans la liste des autorisations spéciales d’absence en lien avec la parentalité celles mentionnées à l’article L. 1225-16 du code du travail.
Article 2 : La décision implicite du Premier ministre refusant de prendre les mesures réglementaires qu’implique nécessairement l’application de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique est annulée en tant que ces mesures portent sur la fixation de la liste des autorisations spéciales d’absence liées à la parentalité et à l’occasion de certains évènements familiaux autres que celles mentionnées à l’article L. 1225-16 du code du travail ainsi que sur la détermination des conditions et modalités d’octroi de l’ensemble de ces autorisations.
Article 3 : Il est enjoint au Premier ministre de prendre les mesures réglementaires qu’implique nécessairement l’application de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique, conformément aux motifs de la présente décision, dans un délai de six mois à compter de la notification de celle-ci.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. A… B…, au Premier ministre et à la ministre de l’action et des comptes publics.
Copie en sera adressée à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.ECLI:FR:CECHR:2025:503871.20251210

🧾 Résumé de l’affaire

Dans cette affaire, un fonctionnaire a introduit une requête auprès du Conseil d’État pour contester le refus implicite du Premier ministre de prendre un décret d’application de l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique. Ce fonctionnaire a formulé sa demande le 11 février 2025, souhaitant que ce décret précise la liste des autorisations spéciales d’absence (ASA) liées à la parentalité, notamment pour permettre aux conjoints ou partenaires d’assister à des examens médicaux obligatoires durant la grossesse.

Le fonctionnaire a soutenu que le silence gardé par le Premier ministre pendant plus de deux mois constituait un refus implicite, qu’il a qualifié d’excès de pouvoir. Selon la Constitution, le Premier ministre a l’obligation de prendre des mesures réglementaires nécessaires à l’application des lois dans un délai raisonnable, sauf si des engagements internationaux s’y opposent. Le Conseil d’État a rappelé que l’annulation d’un refus d’édicter des mesures réglementaires peut entraîner une obligation pour l’autorité concernée de prendre ces mesures.

La loi du 6 août 2019 a introduit des dispositions concernant les ASA liées à la parentalité, stipulant qu’un décret en Conseil d’État devait en déterminer la liste et les conditions d’octroi. Cependant, une loi ultérieure du 30 juin 2025 a modifié l’article L. 622-1, précisant que les fonctionnaires bénéficient d’ASA pour accompagner leur conjointe à des examens médicaux de grossesse, ce qui a réduit la nécessité d’un décret supplémentaire sur ce point.

Le Conseil d’État a donc conclu que la demande du fonctionnaire concernant la fixation d’autres ASA liées à la parentalité restait pertinente, mais que la question des examens médicaux était désormais couverte par la législation en vigueur.

💡 Réflexe juridique

Le Premier ministre, en vertu de l’article 21 de la Constitution, a l’obligation d’assurer l’exécution des lois et d’exercer le pouvoir réglementaire, ce qui inclut la nécessité de prendre dans un délai raisonnable les mesures requises pour l’application des lois, sauf si des engagements internationaux s’y opposent. Cette obligation est renforcée par l’article L. 911-1 du code de justice administrative, qui permet au juge d’ordonner au pouvoir réglementaire de prendre les mesures nécessaires à l’application d’une disposition législative.

L’article L. 622-1 du code général de la fonction publique, tel que modifié par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 et la loi n° 2025-595 du 30 juin 2025, stipule que les fonctionnaires en activité bénéficient d’autorisations spéciales d’absence liées à la parentalité, et précise que ces autorisations ne sont pas prises en compte dans le calcul des congés annuels. Un décret en Conseil d’État est chargé de déterminer la liste de ces autorisations et leurs conditions d’octroi. Toutefois, la loi du 30 juin 2025 a précisé que les fonctionnaires bénéficient également des autorisations d’absence prévues à l’article L. 1225-16 du code du travail, qui inclut des autorisations pour accompagner une femme enceinte à des examens médicaux obligatoires.

Il en découle que l’article L. 622-1, dans sa rédaction actuelle, ne nécessite plus de mesure réglementaire d’application pour ce qui concerne les autorisations d’absence liées aux examens médicaux de grossesse, car celles-ci sont déjà couvertes par le code du travail. En revanche, la demande de M. B… pour que le pouvoir réglementaire fixe la liste des autres autorisations spéciales d’absence liées à la parentalité reste pertinente et nécessite une attention réglementaire.

Réflexe juridique : pour éviter ce type de contentieux, pensez à vérifier régulièrement l’état d’avancement des décrets d’application des lois relatives aux droits des fonctionnaires et à anticiper les demandes d’autorisation d’absence en lien avec la parentalité.

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