Permis de construire : évaluation des risques d’inondation et obligations administratives

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. J… M… et Mme C… F…, M. E… I…, M. D… G… et Mme H… K…, M. A… et Mme B… L… ainsi que la société EPRIM Aménagement ont demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler les arrêtés des 3 et 8 mars 2021 par lesquels la maire de Surzur (Morbihan) a refusé de leur délivrer des permis de construire des maisons individuelles de surfaces de plancher variant de 127 à 149 m² au sein du lotissement les « N… », sur les lots nos 1, 2, 3 et 7.

Par un jugement nos 2101605, 2101607, 2101609 et 2101611 du 2 juin 2023, le tribunal administratif de Rennes a annulé les arrêtés de la maire de Surzur des 3 et 8 mars 2021 portant refus de permis de construire et lui a enjoint de délivrer à M. M… et Mme F…, à M. I…, à M. G… et Mme K… et à M. et Mme L… les permis de construire pour les projets qu’ils avaient présentés dans un délai d’un mois à compter de la notification de son jugement.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 25 juillet 2023 et 24 juin 2025, la commune de Surzur, représentée par Me Rouhaud, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 2 juin 2023 ;
2. de rejeter les demandes présentées par M. J… M… et Mme C… F…, M. E… I…, M. D… G… et Mme H… K…, M. A… et Mme B… L… ainsi que la société EPRIM Aménagement devant le tribunal administratif de Rennes ;
3. de mettre, au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1000 euros à la charge de M. J… M…, de Mme C… F… et de la société EPRIM Aménagement, une somme de 1 000 euros à la charge de M. E… I… et de la société EPRIM Aménagement, une somme de 1 000 euros à la charge de M. D… G…, de Mme H… K… et de la société EPRIM Aménagement et une somme de 1 000 euros à la charge de M. A… L…, de Mme B… L… et de la société EPRIM Aménagement.

La commune de Surzur soutient que :

• le jugement a fait peser sur l’autorité administrative une obligation qui excède ce qui peut être exigé d’elle ;
• elle a tenu compte de la probabilité de réalisation des risques ainsi que de la gravité de leurs conséquences s’ils se réalisent ; les études démontrent la survenance d’inondations dans le secteur concerné par les permis litigieux ;
• les ouvrages prévus par les projets ayant donné lieu aux refus contestés, en ce qui concerne l’évacuation des eaux pluviales, ne sont pas de nature à atténuer la probabilité de réalisation des risques ainsi que la gravité de leurs conséquences s’ils se réalisent ;
• aucune prescription ne permet de prévenir le risque d’inondations ;
• en dissociant son opération d’aménagement en deux lotissements distincts, la société EPRIM s’est exonérée de ses obligations de déclaration au titre de la loi sur l’eau et d’une étude des incidences de son projet global sur le milieu.

Par un mémoire enregistré le 7 février 2024, la société EPRIM Aménagement, représentée par la SELARL Cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la commune de Surzur une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la commune de Surzur ne sont pas fondés.

La requête et les mémoires enregistrés dans la présente instance ont été communiqués à M. J… M… et Mme C… F…, à M. E… I…, à M. D… G… et Mme H… K…, et à M. A… et Mme B… L… qui n’ont pas produit de mémoire en défense.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de l’environnement ;
• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Dubost,
• les conclusions de Mme Ody, rapporteure publique,
• et les observations de Me Vautier, substituant Me Rouhaud, représentant la commune de Surzur et celles de Me Rouxel, représentant la société EPRIM Aménagement.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 21 août 2019, la maire de Surzur (Morbihan) a délivré à la société EPRIM Aménagement un permis d’aménager portant sur la réalisation d’un lotissement dit « N… » comportant sept lots destinés à l’habitat. M. M… et Mme F…, réservataires du lot n° 1, M. G… et Mme K…, réservataires du lot n° 2, M. I…, réservataire du lot n° 3 et M. et Mme L…, réservataires du lot n° 7 de ce lotissement, ont déposé, respectivement les 12 novembre, 9 novembre, 22 décembre et 28 octobre 2020, des demandes de permis de construire pour la réalisation de maisons individuelles de surfaces de plancher variant de 127 à 149 m². Par quatre arrêtés des 3 et 8 mars 2021, la maire de Surzur a refusé de délivrer les permis de construire sollicités. L’ensemble des pétitionnaires et la société EPRIM Aménagement ont alors demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler ces arrêtés. La commune de Surzur relève appel du jugement du 2 juin 2023 par lequel ce tribunal a annulé les arrêtés des 3 et 8 mars 2021 portant refus de permis de construire et lui a enjoint de délivrer à M. M… et Mme F…, à M. I…, à M. G… et Mme K… et à M. et Mme L… les permis de construire pour les projets qu’ils avaient présentés dans un délai d’un mois à compter de la notification de son jugement.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. Pour refuser les demandes de permis de construire sollicités par M. M… et Mme F…, M. I…, M. G… et Mme K… et M. et Mme L…, la maire de Surzur s’est fondée sur ce que les projets en cause sont de nature à accroître le risque d’inondation par ruissellement des eaux pluviales pour les terrains alentours mais aussi pour les terrains d’assiette des projets et qu’ils mettent ainsi en cause la sécurité publique.

3. D’une part, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations. » D’autre part, aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’environnement dans sa rédaction en vigueur à la date des décisions contestées : « (…) on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, ou dont la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année ; (…) » et aux termes de l’article R. 211-108 du même code : « I.-Les critères à retenir pour la définition des zones humides mentionnées au 1° du I de l’article L. 211-1 sont relatifs à la morphologie des sols liée à la présence prolongée d’eau d’origine naturelle et à la présence éventuelle de plantes hygrophiles. Celles-ci sont définies à partir de listes établies par région biogéographique. En l’absence de végétation hygrophile, la morphologie des sols suffit à définir une zone humide. (…) »

4. Il appartient à l’autorité d’urbanisme compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent.

5. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. Si le juge peut écarter des allégations qu’il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l’auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu’il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d’allégations sérieuses non démenties par les éléments produits par l’administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d’instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l’administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur.

6. En premier lieu, les permis de construire sollicités par M. M… et Mme F…, M. I…, M. G… et Mme K… et M. et Mme L… concernent les lots nos 1, 2, 3 et 7 du lotissement les « N… », autorisé par un arrêté de la maire de Surzur du 21 août 2019 portant permis d’aménager. Ces terrains sont implantés à proximité d’une zone humide à préserver identifiée par le plan local d’urbanisme (PLU). Il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment du règlement graphique du PLU et de la demande de permis d’aménager du lotissement les « N… », que les terrains des opérations en litige ne sont pas situés sur cette zone humide. En outre, les quelques photographies et témoignages de tiers ne permettent pas non plus de démontrer que les terrains en cause présenteraient les caractéristiques d’une zone humide au sens des dispositions citées au point 3. Par ailleurs, s’il ressort du rapport établi par le cabinet Bourgois, que cette zone humide identifiée par le PLU « constitue de fait un ouvrage de régulation des eaux pluviales », ni le plan annexé à ce rapport ni aucune autre pièce du dossier ne permettent de démontrer que les terrains des opérations en cause seraient situés au sein de cette zone inondable. Ainsi, le rapport établi par le cabinet EOL, qui porte sur une autre zone d’étude, ne permet pas de l’établir. Si la commune fait également valoir que le secteur connait déjà des inondations, le rapport du cabinet Bourgois qui indique qu' »une enquête auprès des riverains a permis d’identifier plusieurs points d’inondation. – talweg du ruisseau de Kermarmouz, franchissement de la rue du Clos Ker Lann (…), cette inondation doit être due à un mauvais entretien du fossé en aval du bassin tampon des pluviers, – à l’angle de la rue Koh Castel et de la rue du Clos Ker Lann (…), – Débordement du fossé du talweg de Kermarmouz au droit des deux plans d’eau privé (…) », fait ainsi état de dysfonctionnements des ouvrages de gestion des eaux pluviales, pour certains résultant d’un défaut d’entretien, qui ne sont toutefois pas situés sur le terrain des opérations en cause. Il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que les projets en litige se situent sur des terrains qui présenteraient un risque d’inondation.

7. En deuxième lieu, d’une part, une autorisation d’occupation des sols délivrée sur l’un des lots issus d’une division foncière ayant donné lieu à une autorisation de lotir n’est pas prise pour l’application de la décision par laquelle l’administration a délivré l’autorisation de lotir, cette dernière ne constituant pas davantage la base légale de la première. Par suite, l’illégalité de la décision d’autorisation de lotir ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre l’autorisation d’occupation des sols. D’autre part, les prescriptions du règlement d’un lotissement approuvé par l’autorité compétente ont un caractère réglementaire et s’imposent, par conséquent, tant à l’autorité chargée de délivrer le permis de construire qu’au pétitionnaire. Ce caractère s’attache également aux prescriptions d’urbanisme contenues dans le plan de division parcellaire approuvé par l’arrêté autorisant la création du lotissement.

8. D’abord, il ressort du dossier de demande de permis d’aménager que les eaux pluviales de l’opération seront rejetées dans les fossés existants et qu’une noue sera également créée au nord du lotissement. Si la commune de Surzur fait valoir que le rejet des eaux pluviales dans le fossé situé au nord du lotissement est de nature à aggraver les dysfonctionnements hydrauliques du secteur, ces ouvrages ont été autorisés par un arrêté de la maire du 21 août 2019, devenu définitif et dont l’illégalité ne peut être utilement invoquée par la voie d’exception à l’appui de la contestation des refus de permis de construire contestés. En tout état de cause, la circonstance alléguée par la commune selon laquelle aucune étude globale des conséquences des projets de lotissements les « N… » et « Domaine des Coquelicots », situé à proximité, sur la situation du milieu récepteur n’a été réalisée par la société EPRIM Aménagement, n’est pas de nature à établir l’insuffisance des ouvrages de gestion des eaux pluviales du lotissement les « N… » autorisé par la commune. En outre, si la commune fait valoir qu’un bassin de rétention des eaux pluviales n’a pas été réalisé, un tel ouvrage n’était pas prévu par le permis d’aménager délivré le 21 août 2019 et il ressort par ailleurs du rapport établi par le cabinet Bourgois que « la mise en œuvre d’un bassin tampon en amont de cette zone humide ne présente pas d’intérêt en terme de gestion hydraulique ». Ensuite, le règlement du lotissement prévoit que les acquéreurs devront installer un ouvrage d’infiltration pour la gestion des eaux pluviales de leur lot, ce système devant être adapté au projet de construction envisagé, à la pédologie, à la topographie et à l’hydrologie du sol et que le trop plein pourra être raccordé à la canalisation en attente sur le lot. Alors qu’il est constant que les projets en cause comportent de tels ouvrages, il ne ressort pas des pièces du dossier que ceux-ci seraient insuffisants pour assurer la gestion des eaux pluviales et conduiraient ainsi à induire un risque d’inondation pour les parcelles situées à proximité des terrains des opérations projetées. Dans ces conditions, compte tenu des ouvrages de gestion des eaux pluviales prévus, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’urbanisation des lots nos 1, 2, 3 et 7 induirait un risque d’inondation du secteur.

9. En troisième lieu, d’une part, aux termes de l’article R. 442-18 du code de l’urbanisme : « Le permis de construire des bâtiments sur les lots d’un lotissement autorisé par un permis d’aménager peut être accordé : a) Soit à compter de l’achèvement des travaux d’aménagement du lotissement, constaté conformément aux articles R. 462-1 à R. 462-10 ; b) Soit à compter de la délivrance de l’autorisation de procéder à la vente ou à la location des lots avant exécution des travaux, à condition que les équipements desservant le lot soient achevés. Dans ce cas, le lotisseur fournit à l’acquéreur un certificat attestant, sous sa responsabilité, l’achèvement de ces équipements. Ce certificat est joint à la demande de permis ; (…) ». D’autre part, aux termes de l’article L. 425-14 du même code : « Sans préjudice du deuxième alinéa de l’article L. 181-30 du code de l’environnement, lorsque le projet est soumis à autorisation environnementale, en application du chapitre unique du titre VIII du livre Ier du même code, ou à déclaration, en application de la section 1 du chapitre IV du titre Ier du livre II dudit code, le permis ou la décision de non-opposition à déclaration préalable ne peut pas être mis en œuvre. 1° Avant la délivrance de l’autorisation environnementale mentionnée à l’article L. 181-1 du même code, sauf décision spéciale prévue à l’article L. 181-30 du même code ; 2° Avant la décision d’acceptation, pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à déclaration en application du II de l’article L. 214-3 du même code.

10. La commune de Surzur fait valoir que ni le lotissement les « N… » ni celui du « Domaine des Coquelicots » à proximité duquel il est situé n’ont fait l’objet d’une déclaration au titre de la loi sur l’eau. Toutefois, d’une part, l’absence de la déclaration requise au titre des dispositions de l’article L. 425-14 précité est sans incidence sur la légalité des autorisations d’urbanisme et fait seulement obstacle à ce que ces autorisations soient mises en œuvre avant l’intervention de la décision d’acceptation prise par l’autorité compétente. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 3 mars 2021, la maire de Surzur a autorisé le lotisseur à différer les travaux de finition et à vendre les terrains compris dans le lotissement de sorte que les permis de construire du lotissement les « N… » pouvaient être délivrés à compter de cette date. Dans ces conditions, la circonstance alléguée par la commune n’était, en tout état de cause, pas de nature à fonder les refus de permis de construire contestés.

11. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que les projets en litige impliqueraient un risque d’inondation tant en ce qui concerne les terrains d’assiette des constructions projetées que ceux des constructions voisines. Ainsi, en refusant de délivrer les permis de construire sollicités par M. M… et Mme F…, M. I…, M. G… et Mme K… ainsi que M. et Mme L…, la maire de Surzur a fait une inexacte application des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Surzur n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé, à la demande de M. M… et Mme F…, de M. I…, de M. G… et Mme K…, de M. et Mme L… ainsi que de la société EPRIM Aménagement, les arrêtés des 3 et 8 mars 2021 portant refus de permis de construire et lui a enjoint de délivrer les permis de construire sollicités dans un délai d’un mois à compter de la notification de son jugement.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société EPRIM Aménagement qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Surzur au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Surzur une somme de 1 500 euros à verser à la société EPRIM Aménagement au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Surzur est rejetée.

Article 2 : La commune de Surzur versera à la société EPRIM Aménagement une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Surzur, à la société EPRIM Aménagement, à M. J… M…, à Mme C… F…, à M. E… I…, à M. D… G…, à Mme H… K…, à M. A… L… et à Mme B… L….

Délibéré après l’audience du 20 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

• Mme Rimeu, présidente de chambre,
• Mme Dubost, première conseillère,
• M. Hannoyer, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 décembre 2025.

La rapporteure,

A.-M. DUBOST

La présidente,

S. RIMEU

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.