Responsabilité de l’État en cas de divagation d’animaux : recours et obligations des autorités

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société à responsabilité limitée (Sarl) Rivière Lézarde a demandé au tribunal administratif de la Martinique de condamner l’État à lui verser les sommes de 140 161,69 euros et de 30 000 euros en réparation de ses préjudices matériel et moral résultant de la divagation de bovins élevés sur une parcelle voisine de son exploitation agricole.

Par un jugement n° 2200509 du 8 juin 2023, le tribunal administratif de la Martinique a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 5 août 2023, la Sarl Rivière Lézarde, représentée par Me Prévot, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement du tribunal administratif de la Martinique du 8 juin 2023 ;
2. de condamner l’État à lui verser les sommes de 249 215,80 euros et de 30 000 euros en réparation de ses préjudices matériel et moral résultant de la divagation de bovins élevés sur une parcelle voisine de son exploitation agricole ;
3. de mettre à la charge de l’État le versement de la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• le jugement attaqué est irrégulier faute pour le tribunal de lui avoir communiqué les observations écrites produites par la commune de Saint-Joseph ; ce sont des éléments nouveaux qui n’ont pu être débattus contradictoirement ;
• la responsabilité de l’État est engagée ;
• il appartient au préfet de prendre les mesures nécessaires en cas de risque sanitaire, en application des dispositions de l’article L.223-8 du code rural ; il lui appartient également, en application de l’article L.427-6 du code de l’environnement, d’éliminer les animaux nuisibles ou susceptibles d’occasionner des dégâts ;
• bien qu’avertis des dégradations, nuisances et risques pour la sécurité publique causés par le bétail divagant et maltraité de M. B…, notamment au préjudice des exploitations agricoles voisines, les services de l’État n’ont entrepris aucune action afin d’aider le maire de Saint-Joseph à faire cesser ces troubles qui perdurent depuis au moins 2014 ; aucune mesure particulière n’a été prise à l’encontre de M. B… ;
• en ne se substituant pas au maire de Saint-Joseph afin de mettre en œuvre les mesures de police administrative qu’il tient de l’article L.2215-1 du code général des collectivités territoriales, le préfet de la Martinique a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l’État, sans qu’il soit besoin de caractériser l’existence d’une faute lourde ;
• le préfet de la Martinique a commis une faute en ne nommant pas, conformément aux dispositions des articles L.427-1, L.427-2 et R.427-1 du code de l’environnement, un lieutenant de louveterie, ce qui aurait permis d’organiser une battue et de faire cesser les troubles liés aux animaux divagants ;
• les préjudices sont établis et directement liés aux manquements commis ;
• le préjudice matériel subi s’établit à la somme de 249 215,80 euros qui correspond au niveau de pertes directes : 40 842,64 euros sur les jeunes bananes plantées de 2019, 163 883,59 euros sur les parcelles pérennes en production de 2019 et 2020 et 44 489,53 euros de surcoût de main d’œuvre lié à la culture avant perte des régimes de bananes en 2019 et 2020 ;
• le préjudice moral peut être évalué à la somme de 30 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 avril 2025, le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

• la requête est irrecevable en ce qu’elle tend à la condamnation de l’État au paiement d’une indemnité supérieure à la somme de 170 161,69 euros demandée en première instance ;
• aucun des moyens de la requête n’est fondé.

La requête a été transmise à la commune de Saint-Joseph qui n’a pas produit d’observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code général des collectivités territoriales ;
• le code de l’environnement ;
• le code rural et de la pêche maritime ;
• l’arrêté du 11 août 2006 fixant la liste des espèces, races ou variétés d’animaux domestiques ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Butéri,
• et les conclusions de M. Duplan, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. La société Rivière Lézarde, exerçant sous la forme d’une société à responsabilité limitée, exploite une bananeraie sur le territoire de la commune de Saint-Joseph (Martinique), sur des terrains jouxtant la parcelle cadastrée section S n° 1040, d’une dizaine d’hectares, sur laquelle M. A… B…  » élève  » des bovins. Se plaignant d’un manque de soins apportés à ces animaux que leur propriétaire laisse depuis plusieurs années divaguer sans nourriture sur les fonds voisins, au préjudice notamment des plantations situées à proximité, la société Rivière Lézarde a demandé au préfet de la Martinique, par un courrier du 20 avril 2022 reçu le 28 avril suivant, de lui verser les sommes de 279 215,80 euros et de 30 000 euros en réparation des préjudices matériel et moral en résultant. Ce courrier étant resté sans réponse, la société Rivière Lézarde a saisi le tribunal administratif de la Martinique d’une demande tendant à la condamnation de l’État à lui verser la somme globale de 170 161,69 euros au titre de ses préjudices matériel et moral. Par un jugement du 8 juin 2023, ce tribunal administratif a rejeté sa demande. La société Rivière Lézarde relève appel de ce jugement et demande à la cour de condamner l’État à lui verser les sommes de 249 215,80 euros et de 30 000 euros en réparation de ses préjudices matériel et moral résultant de la divagation des bovins.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Aux termes de l’article R. 613-3 du code de justice administrative :  » Les mémoires produits après la clôture de l’instruction ne donnent pas lieu à communication, sauf réouverture de l’instruction « . Dans l’intérêt d’une bonne justice, le juge administratif a toujours la faculté de rouvrir l’instruction, qu’il dirige, lorsqu’il est saisi d’une production postérieure à la clôture de celle-ci. Il lui appartient, dans tous les cas, de prendre connaissance de cette production avant de rendre sa décision et de la viser. S’il décide d’en tenir compte, il rouvre l’instruction et soumet au débat contradictoire les éléments contenus dans cette production qu’il doit, en outre, analyser. Dans le cas particulier où cette production contient l’exposé d’une circonstance de fait ou d’un élément de droit dont la partie qui l’invoque n’était pas en mesure de faire état avant la clôture de l’instruction et qui est susceptible d’exercer une influence sur le jugement de l’affaire, le juge doit alors en tenir compte, à peine d’irrégularité de sa décision.

3. Il ressort des pièces de la procédure devant le tribunal administratif de la Martinique que la commune de Saint-Joseph, appelée en la cause par ce tribunal en qualité d’observateur, a produit des observations enregistrées au greffe de la juridiction le 21 mai 2023 soit après la clôture de l’instruction intervenue le 10 février 2023 sur le fondement des dispositions de l’article R.613-1 du code de justice administrative. Il ressort des mentions du jugement attaqué que ce mémoire n’a pas été communiqué aux parties. Contrairement à ce que soutient la société appelante, cette production ne comportait pas d’éléments nouveaux justifiant sa communication dès lors, notamment, que les pièces relatives aux mesures de police prises par le maire de la commune de Saint-Joseph pour faire cesser les troubles à l’ordre public figuraient dans le mémoire en défense du préfet de la Martinique. Par suite, la société Rivière Lézarde n’est pas fondée à soutenir que le caractère contradictoire de l’instruction aurait été méconnu.

Sur la responsabilité de l’État :

4. En premier lieu, la société Rivière Lézarde persiste à invoquer en appel la méconnaissance des dispositions de l’article L. 223-8 du code rural et de la pêche maritime dont il résulte que, dans le cas où un animal est reconnu infecté par l’une des maladies visées à l’article L. 221-1 du même code, le préfet doit prendre les mesures adaptées au cas particulier. Toutefois, ainsi que l’a à juste titre relevé le tribunal administratif, il ne résulte pas de l’instruction que les bovins de M. B… auraient été atteints d’une maladie mentionnée à l’article L. 221-1 du code rural et de la pêche maritime. Par suite, en s’abstenant d’intervenir sur le fondement des dispositions de l’article L. 223-8 du code rural et de la pêche maritime, le préfet n’a commis aucune faute de nature à engager la responsabilité de l’État.

5. En deuxième lieu, alors que les dispositions de l’article L.211-1 du code rural et de la pêche maritime ne constituent pas un fondement légal du pouvoir de police du maire, d’une part, aux termes de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales :  » La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : (…) 7° le soin d’obvier ou de remédier aux évènements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces « . Par ailleurs, aux termes de l’article L. 211-19-1 du code rural et de la pêche maritime :  » Il est interdit de laisser divaguer les animaux domestiques et les animaux sauvages apprivoisés ou tenus en captivité « . Enfin, l’article L. 211-11 du code rural et de la pêche maritime dispose que :  » I.- Si un animal est susceptible, compte tenu des modalités de sa garde, de présenter un danger pour les personnes ou les animaux domestiques, le maire ou, à défaut, le préfet peut prescrire à son propriétaire ou à son détenteur de prendre des mesures de nature à prévenir le danger. Il peut à ce titre, à la suite de l’évaluation comportementale d’un chien réalisée en application de l’article L. 211-14-1, imposer à son propriétaire ou à son détenteur de suivre la formation et d’obtenir l’attestation d’aptitude prévue au I de l’article L. 211-13-1. / En cas d’inexécution, par le propriétaire ou le détenteur de l’animal, des mesures prescrites, le maire peut, par arrêté, placer l’animal dans un lieu de dépôt adapté à l’accueil et à la garde de celui-ci. / Si, à l’issue d’un délai franc de garde de huit jours ouvrés, le propriétaire ou le détenteur ne présente pas toutes les garanties quant à l’application des mesures prescrites, le maire autorise le gestionnaire du lieu de dépôt, après avis d’un vétérinaire désigné par le préfet, soit à faire procéder à l’euthanasie de l’animal, soit à en disposer dans les conditions prévues au II de l’article L. 211-25. / Le propriétaire ou le détenteur de l’animal est invité à présenter ses observations avant la mise en œuvre des dispositions du deuxième alinéa du présent I. (…).

6. D’autre part, aux termes de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales :  » La police municipale est assurée par le maire, toutefois : 1° Le représentant de l’État dans le département peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. / Ce droit ne peut être exercé par le représentant de l’État dans le département à l’égard d’une seule commune qu’après une mise en demeure au maire restée sans résultat (…) « .

7. Enfin, si les mesures prévues au 7° de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales sont au nombre de celles que le représentant de l’État dans le département peut prendre, en vertu du 1° de l’article L. 2215-1 du même code et dans les conditions prévues par ces dispositions, en se substituant au maire défaillant, l’absence de mise en œuvre par le préfet de ses pouvoirs de substitution peut engager la responsabilité de l’État uniquement si elle révèle une faute lourde.

8. Il résulte de l’instruction qu’averti, notamment par un rapport de la police municipale établi le 29 mai 2019, des dégradations, nuisances et risques pour la sécurité publique causés par les bovins que M. B… laissait divaguer librement sur le territoire de la commune de Saint-Joseph, le maire en a informé, par un courrier en date du 21 décembre 2020, les services de la direction de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt qui ont, à plusieurs reprises, convoqué M. B… pour un contrôle de son élevage de bovins et organisé une réunion dans leurs locaux le 2 février 2021. Une nouvelle réunion s’est tenue le 22 février suivant dans les locaux de la mairie de Saint-Joseph où se sont rendus des représentants de la direction de l’alimentation de l’agriculture et de la forêt, de la chambre d’agriculture ainsi que trois propriétaires d’exploitations voisines du terrain de M. B…. A la suite de cette réunion, devant la difficulté de capturer les bovins et le danger qu’ils représentaient pour les personnes et pour les autres animaux du fait de leur divagation, le maire de Saint-Joseph a pris les 4 mars 2021, 19 mai 2021, et 28 juin 2021, en lien avec la direction de l’alimentation de l’agriculture et de la forêt et l’Office français de la biodiversité, deux arrêtés ordonnant, dans certains secteurs de la commune dont le lieudit Presqu’île où se trouve l’exploitation de la société appelante, l’abattage de bovins divagant par tir à balles. Dans ces conditions, et alors même que les troubles à l’ordre public n’auraient pas cessé, le maire de Saint-Joseph ne peut être regardé comme ayant fait preuve d’une carence fautive dans l’exercice des pouvoirs de police en vue de lutter contre la divagation des bovins sur le territoire de la commune. Dans ces conditions, en ne se substituant pas au maire de Saint-Joseph, le préfet de la Martinique n’a commis aucune faute de nature à engager la responsabilité de l’État.

9. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 427-1 du code de l’environnement :  » Les lieutenants de louveterie sont nommés par l’autorité administrative et concourent sous son contrôle à la destruction des animaux mentionnés aux articles L. 427-6 et L. 427-8 ou ponctuellement aux opérations de régulation des animaux qu’elle a ordonnées « . Aux termes de l’article L. 427-2 du même code :  » Les lieutenants de louveterie sont assermentés. Ils ont qualité pour constater, dans les limites de leur circonscription, les infractions à la police de la chasse. (…) « . Aux termes de l’article L. 427-5 de ce code :  » Les battues décidées par les maires en application de l’article L. 2122-21 (9°) du code général des collectivités territoriales sont organisées sous le contrôle et la responsabilité technique des lieutenants de louveterie « . Aux termes de l’article L. 427-6 du même code :  » Sans préjudice du 9° de l’article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales, chaque fois qu’il est nécessaire, sur l’ordre du représentant de l’État dans le département, après avis du directeur départemental de l’agriculture et de la forêt et du président de la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs, des opérations de destruction de spécimens d’espèces non domestiques sont effectuées pour l’un au moins des motifs suivants : / (…) 2° Pour prévenir les dommages importants, notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriétés ; (…) / Ces opérations de destruction peuvent consister en des chasses, des battues générales ou particulières et des opérations de piégeage. / Elles peuvent porter sur des animaux d’espèces soumises à plan de chasse en application de l’article L. 425-6. Elles peuvent également être organisées sur les terrains mentionnés au 5° de l’article L. 422-10 (…) .

10. Par ailleurs, aux termes de l’article R.411-5 du code de l’environnement :  » Sont considérées comme espèces animales non domestiques celles qui n’ont pas subi de modification par sélection de la part de l’homme. (…) « . Aux termes de l’article 1er de l’arrêté du 11 août 2006 fixant la liste des espèces, races ou variétés d’animaux domestiques :  » Pour l’application des articles R. 411-5 et R. 413-8 susvisés du code de l’environnement, sont considérés comme des animaux domestiques les animaux appartenant à des populations animales sélectionnées ou dont les deux parents appartiennent à des populations animales sélectionnées. / On appelle population animale sélectionnée une population d’animaux qui se différencie des populations génétiquement les plus proches par un ensemble de caractéristiques identifiables et héréditaires qui sont la conséquence d’une politique de gestion spécifique et raisonnée des accouplements. / Une espèce domestique est une espèce dont tous les représentants appartiennent à des populations animales sélectionnées ou sont issus de parents appartenant à des populations animales sélectionnées. / Une race domestique est une population animale sélectionnée constituée d’un ensemble d’animaux d’une même espèce présentant entre eux suffisamment de caractères héréditaires communs dont l’énumération et l’indication de leur intensité moyenne d’expression dans l’ensemble considéré définit le modèle. / Une variété domestique est une population animale sélectionnée constituée d’une fraction des animaux d’une espèce ou d’une race que des traitements particuliers de sélection ont eu pour effet de distinguer des autres animaux de l’espèce ou de la race par un petit nombre de caractères dont l’énumération définit le modèle. « . L’annexe de cet arrêté intitulée  » espèces, races et variétés d’animaux domestiques au sens des articles R. 411-5 et R. 413-8 du code de l’environnement  » mentionne les races domestiques du bœuf (Bos taurus).

11. Si le préfet, en vertu des dispositions de l’article L. 427-6 du code de l’environnement, peut ordonner des opérations de destruction de spécimens d’espèces non domestiques, notamment pour prévenir les dommages importants aux cultures, il résulte de l’annexe à l’arrêté du 11 août 2006 fixant la liste des espèces, races ou variétés d’animaux domestiques que le bœuf n’est pas une espèce animale non domestique au sens de l’article R. 411-5 du code de l’environnement. Dans ces conditions, alors même qu’ils seraient  » élevés à l’état quasi sauvage « , les bovins de M. B… divagant sur le territoire de la commune de Saint-Joseph ne pouvaient faire l’objet d’une opération de destruction ordonnée par le préfet en application de l’article L. 427-6 du code de l’environnement. Par suite, en s’abstenant, d’une part, d’ordonner des opérations de destruction consistant en des battues et, d’autre part, de nommer un lieutenant de louveterie en vue de l’exécution de ces destructions collectives de bovins, le préfet de la Martinique n’a commis aucune faute de nature à engager la responsabilité de l’État.

12. En dernier lieu, il résulte de l’instruction que le préfet de la Martinique a suffisamment répondu à la situation de maltraitance animale qui lui a été signalée notamment en faisant procéder au contrôle de l’exploitation de M. B… le 10 février 2021, en collaborant avec la commune de Saint-Joseph pour la préparation des arrêtés d’abattage par tir à balles, en adressant à M. B… le 1er mars 2021 une mise en demeure de procéder à des mesures correctives sur son élevage, et en le convoquant le 12 juillet 2021 pour un nouveau contrôle. Dans ces conditions, le préfet de la Martinique n’a commis aucune faute de nature à engager la responsabilité de l’État.

13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense par le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, que la société Rivière Lézarde n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de la Martinique a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société Rivière Lézarde est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Rivière Lézarde, à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire et à la commune de Saint-Joseph.

Copie en sera adressée pour information au procureur de la République de Fort-de-France, au préfet de la Martinique et au ministre des Outre-mer.

Délibéré après l’audience du 20 novembre 2025 à laquelle siégeaient :

• Mme Butéri, présidente de chambre,
• M. Gueguein, président-assesseur,
• Mme Gaillard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 décembre 2025.

Le président-assesseur,

S. GUEGUEIN

La présidente-rapporteure,

K. BUTERI

La greffière,

L. MINDINE

La République mande et ordonne à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.