Aménagement commercial : annulation d’un refus d’autorisation et réexamen imposé

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

La société PSV Distribution a demandé à la cour administrative d’appel de Nantes d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 13 octobre 2022 par laquelle la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) a refusé de l’autoriser à étendre la surface commerciale de l’hypermarché qu’elle exploite à l’enseigne « E. Leclerc » dans la commune de Poiré-sur-Vie (Vendée). Par un arrêt n° 22NT03768 du 16 février 2024, la cour administrative d’appel a annulé cette décision et a enjoint à la Commission nationale d’aménagement commercial de rejeter le recours présenté par le préfet de la Vendée et de délivrer l’autorisation sollicitée par la société PSV Distribution dans un délai de quatre mois à compter de la notification de son arrêt.

Par un pourvoi, enregistré le 11 avril 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la CNAC demande au Conseil d’Etat d’annuler cet arrêt.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

• le code de commerce ;
• le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

• le rapport de Mme Cécile Fraval, maîtresse des requêtes,
• les conclusions de M. Jean-François de Montgolfier, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP L. Poulet, Odent, avocat de la société PSV Distribution ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société PSV Distribution a déposé, le 4 avril 2022, une demande d’autorisation d’exploitation commerciale pour l’extension de 700 m² de la surface commerciale de l’hypermarché qu’elle exploite à l’enseigne « E. Leclerc » dans la commune de Poiré-sur-Vie (Vendée). Par une décision du 25 mai 2022, la commission départementale d’aménagement commercial de la Vendée a accordé cette autorisation. Saisie d’un recours formé par le préfet de la Vendée, la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) a, par une décision du 13 octobre 2022, refusé d’accorder à la société PSV Distribution l’autorisation d’exploitation commerciale qu’elle demandait. Par un arrêt du 16 février 2024, contre lequel la Commission nationale d’aménagement commercial se pourvoit en cassation, la cour administrative d’appel de Nantes a annulé cette décision et a enjoint à cette dernière de rejeter le recours présenté par le préfet de la Vendée et de délivrer l’autorisation demandée par la société PSV Distribution dans un délai de quatre mois à compter de la notification de son arrêt.

Sur l’arrêt en ce qu’il se prononce sur la décision en litige :

2. Aux termes du I de l’article L. 752-6 de ce code : « L’autorisation d’exploitation commerciale mentionnée à l’article L. 752-1 est compatible avec le document d’orientation et d’objectifs des schémas de cohérence territoriale ou, le cas échéant, avec les orientations d’aménagement et de programmation des plans locaux d’urbanisme intercommunaux comportant les dispositions prévues au deuxième alinéa de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme. / La commission départementale d’aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d’aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l’espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L’effet sur l’animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L’effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre ; / f) Les coûts indirects supportés par la collectivité en matière notamment d’infrastructures et de transports ; / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l’article L. 229-25 du code de l’environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l’emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l’imperméabilisation des sols et de la préservation de l’environnement ; / b) L’insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l’utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; / c) Les nuisances de toute nature que le projet est susceptible de générer au détriment de son environnement proche. / Les a et b du présent 2° s’appliquent également aux bâtiments existants s’agissant des projets mentionnés au 2° de l’article L. 752-1 ; / 3° En matière de protection des consommateurs : / a) L’accessibilité, en termes, notamment, de proximité de l’offre par rapport aux lieux de vie ; / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; / c) La variété de l’offre proposée par le projet, notamment par le développement de concepts novateurs et la valorisation de filières de production locales ; / d) Les risques naturels, miniers et autres auxquels peut être exposé le site d’implantation du projet, ainsi que les mesures propres à assurer la sécurité des consommateurs. »

3. Il résulte des dispositions du I de l’article L. 752-6 du code de commerce citées au point 2 que l’autorisation d’aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d’aménagement commercial, lorsqu’elles statuent sur les dossiers de demande d’autorisation, d’apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d’évaluation mentionnés à ce même article.

4. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu’ainsi que la cour administrative d’appel de Nantes l’a relevé, par une appréciation exempte de dénaturation, la société PSV Distribution exploite depuis 2013 dans la commune de Poiré-sur-Vie un hypermarché à l’enseigne « E. Leclerc », d’une surface de vente initiale de 3 000 m². Sur le fondement d’un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale délivré en 2017, la surface de vente de l’hypermarché a été augmentée de 700 m² et une zone d’exposition intérieure de 100 m² a été créée ainsi que deux pistes de ravitaillement s’ajoutant aux quatre pistes existantes du « drive ». Puis, sur le fondement d’un permis de construire délivré le 20 avril 2020, la société PSV Distribution a créé une réserve plus importante dédiée au « drive » et déplacé celui-ci de l’autre côté du magasin. Ensuite, la société a déposé, le 4 avril 2022, une demande d’autorisation d’exploitation commerciale pour l’extension de 700 m² de la surface commerciale de l’hypermarché au sein de l’ensemble commercial en vue de la création d’un espace culturel de 300 m² et de l’extension des rayons alimentaires de 400 m² par la réaffectation d’espaces de réserve de ce bâtiment à l’activité de vente, cette demande ayant fait l’objet de la décision litigieuse du 13 octobre 2022 par laquelle la Commission nationale d’aménagement commercial a refusé d’accorder à la société PSV Distribution l’autorisation d’exploitation commerciale qu’elle demandait.

5. En premier lieu, si, pour fonder sa décision de refus, la CNAC a estimé qu’en procédant à l’extension et au réaménagement de l’équipement commercial qu’elle exploite par autorisations successives, notamment par la création d’une réserve plus importante dédiée à l’activité de « drive » et par des aménagements permettant un agrandissement ultérieur des surfaces de vente, cette société aurait « artificiellement fractionné son projet » dans des conditions de nature à fausser l’appréciation devant être portée par la CNAC, la cour administrative d’appel de Nantes a relevé que l’activité de « drive » en cause a la particularité de ne pas s’appuyer sur des prélèvements dans les produits de l’hypermarché pour préparer les commandes mais sur une réserve dédiée et que le projet en litige ne prend pas d’espace sur ces réserves spécifiques mais utilise l’espace des réserves de l’hypermarché qui existent depuis la construction initiale de l’établissement, évolution permise par une réduction de surface de celles-ci grâce à une amélioration de leur gestion. En déduisant de ces constatations, exemptes de dénaturation, que la CNAC avait entaché sa décision d’erreur d’appréciation en retenant que le dépôt de demandes antérieures de permis de construire pour agrandir l’hypermarché anticipait la demande d’autorisation d’extension commerciale de 2022, la cour, qui a suffisamment motivé son arrêt et ne s’est pas méprise sur la portée des écritures présentées devant elle, n’a, en tout état de cause, pas commis d’erreur de droit. Il en résulte qu’il ne peut être utilement soutenu qu’elle aurait entaché son arrêt d’insuffisance de motivation et d’erreur de droit en ne se prononçant pas sur l’incidence du « fractionnement artificiel » allégué sur l’appréciation portée par la CNAC.

6. En second lieu, il ressort des termes de l’arrêt attaqué que la cour a relevé, d’une part, qu’il n’existait qu’une librairie de petite surface en centre-ville de Poiré-sur-Vie et aucun commerce culturel de moyenne surface, d’autre part, que l’évasion des consommateurs vers la Roche-sur-Yon, notamment pour le secteur des produits culturels, était de l’ordre de 70%, avec une consommation locale faible au bénéfice de la librairie de Poiré-sur-Vie et, enfin, que le rayon culturel de l’hypermarché proposerait une offre complémentaire à l’offre de la librairie du centre-ville. Elle a également relevé que le projet de la société PSV Distribution permettrait de créer des emplois dans un contexte de croissance démographique de la zone de chalandise et que le taux de vacance commerciale dans la commune de Poiré-sur-Vie et dans cette zone est relativement faible. En estimant que l’objectif d’aménagement du territoire n’était pas compromis par le projet litigieux, la cour, qui, contrairement à ce qui est soutenu, ne s’est pas fondée sur des données hypothétiques et pouvait, sans erreur de droit, tenir notamment compte du taux moyen de vacance commerciale à l’échelle nationale, a porté sur les pièces du dossier une appréciation souveraine exempte de dénaturation.

Sur l’arrêt en ce qu’il prononce une injonction :

7. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. / La juridiction peut également prescrire d’office cette mesure. » Aux termes de l’article L. 911-2 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d’office l’intervention de cette nouvelle décision. »

8. En vertu de ces dispositions, le juge administratif peut, s’il annule la décision prise par la Commission nationale d’aménagement commercial sur une demande d’autorisation d’exploitation commerciale et en fonction des motifs qui fondent cette annulation, prononcer une injonction à l’égard de la Commission nationale d’aménagement commercial. Toutefois, l’annulation d’une telle décision n’implique, en principe, qu’un réexamen du projet par cette commission. Il n’en va autrement que lorsque les motifs de l’annulation impliquent nécessairement la délivrance d’un avis favorable.

9. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, dans les motifs de sa décision de refus du 13 octobre 2022, la CNAC ne s’est prononcée que sur deux des objectifs fixés à l’article L. 752-6 du code de commerce. Par suite, la censure, par l’arrêt attaqué, des motifs retenus par la CNAC pour édicter une décision défavorable n’impliquait pas nécessairement que la commission prenne une décision accordant l’autorisation d’exploitation commerciale demandée par la société PSV Distribution, nonobstant la circonstance qu’elle n’avait invoqué devant la cour aucun nouveau motif pour s’opposer au projet. La cour administrative d’appel a, dès lors, commis une erreur de droit en lui enjoignant, sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, de rejeter le recours présenté par le préfet de la Vendée et de délivrer l’autorisation demandée par la société PSV Distribution.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la CNAC n’est fondée à demander l’annulation que de l’article 2 de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes qu’elle attaque.

11. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de régler l’affaire au fond, en application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative, dans la mesure de la cassation prononcée.

12. Les motifs de l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Nantes le 16 février 2024 impliquent nécessairement, sauf à ce que la société PSV Distribution ait renoncé à son projet, que la CNAC, qui se trouve à nouveau saisie de ce dossier, prenne une nouvelle décision sur le projet dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la présente décision.

13. Il n’y a, dans les circonstances de l’espèce, pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la société PSV Distribution au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L’article 2 de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 16 février 2024 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint à la Commission nationale d’aménagement commercial de réexaminer la demande de la société PSV Distribution dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la présente décision.

Article 3 : Le surplus des conclusions du pourvoi de la CNAC est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la société PSV Distribution au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à la Commission nationale d’aménagement commercial et à la société PSV Distribution.

Copie en sera adressée au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

ECLI:FR:CECHS:2025:493352.20251231