Réduction des cotisations sociales : conditions d’éligibilité des établissements publics

Grosse + copie

délivrée le

à

COUR D’APPEL DE MONTPELLIER

3e chambre sociale

ARRET DU 5 FEVRIER 2026

Numéro d’inscription au répertoire général : N° RG 21/07284 – N° Portalis DBVK-V-B7F-PH45

Décision déférée à la Cour : Jugement du 25 NOVEMBRE 2021

POLE SOCIAL DU TJ DE [Localité 11]

N° RG20/00698

APPELANTE :

[26]

[Adresse 8]

[Adresse 1]

[Localité 3]

Représenté par Me Julien ASTRUC de la SCP DORIA AVOCATS, avocat au barreau de MONTPELLIER

INTIMEE :

Syndicat [19]

[Adresse 13]

[Localité 2]

Représenté par Me Laurent BEAULAC de l’AARPI GARRIGUES BEAULAC ASSOCIES, avocat au barreau de PARIS

En application de l’article 937 du code de procédure civile, les parties ont été convoquées à l’audience.

COMPOSITION DE LA COUR :

En application des dispositions des articles 945-1 du code de procédure civile, l’affaire a été débattue le 16 OCTOBRE 2025,en audience publique, les parties ne s’y étant pas opposées, devant Madame Frédérique BLANC, Conseillère, chargée du rapport, et Moniseur Patrick HIDALGO, Conseiller.

Ces magistrats ont rendu compte des plaidoiries dans le délibéré de la Cour, composée de :

Monsieur Thomas LE MONNYER, Président de chambre

Madame Frédérique BLANC, Conseillère

Monsieur Patrick HIDALGO, Conseiller

Greffier, lors des débats : Madame Audrey NICLOUX

Greffier, lors du prononcé : Monsieur Philippe CLUZEL

ARRET :

– Contradictoire;

– prononcé par mise à disposition de l’arrêt au greffe de la Cour, le délibéré prorogé au 05/02/2026 les parties et leur représentant avisés conformément à l’article 450 du code de procédure civile ;

– signé par Monsieur Thomas LE MONNYER, Président de chambre, et par Monsieur Philippe CLUZEL, Greffier.
*

* *

EXPOSÉ DU LITIGE

Le [18] ([14]), créé par arrêté préfectoral en date du 27 juillet 1937 sous la forme d’un syndicat intercommunal à vocation multiple ([16]), transformé par arrêté préfectoral du 29 novembre 2016 en [22] ([17] ou le Syndicat), a pour mission d’assurer la production, la distribution et l’adduction d’eau potable au profit dorénavant des communautés d’agglomération et de communautés de communes y adhérant.

Par lettre du 24 juillet 2019, le [17] a sollicité de l'[25] la régularisation de la somme de 159 712,66 euros versée au titre des cotisations patronales pour la période de juillet 2016 à décembre 2018 faute d’avoir appliqué la réduction générale des cotisations dite réduction Fillon et faute d’avoir appliqué le taux réduit d’allocations familiales.

Par lettre du 4 octobre 2019, l’Urssaf a requalifié la demande en procédure de rescrit social et l’a rejetée au motif que le [22] n’était pas enregistré à l’INSEE en qualité d’établissement public industriel et commercial ([6]) et ne pouvait en conséquence bénéficier de la réduction générale des cotisations patronales ni de la réduction du taux des allocations familiales.

Le 28 novembre 2019, le Syndicat a saisi la commission de recours amiable de l’Urssaf du Languedoc-[Localité 12] ([4]) pour contester le refus qui lui était opposé.

Par lettre du 18 décembre 2019, la [4] accusait réception de sa saisine.

Lors de sa séance du 2 juin 2020, notifiée au [16] le 25 juin 2020, la [4] a rejeté le recours du Syndicat

Le 19 juin 2020, le Syndicat a saisi le pôle social du tribunal judiciaire de Montpellier.

Le 25 novembre 2021 le pôle social du tribunal judiciaire de Montpellier a statué comme suit :

Reçoit le [23] en son recours ;

Condamne l'[24] à restituer au [21] la somme de la somme de 159 712,66 euros correspondant aux cotisations indûment acquittées faute d’avoir appliqué la réduction générale des cotisations de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale sur la période allant de juillet 2015 à décembre 2018 ;

Dit que cette somme sera productive des intérêts au taux légal à compter du 24 juillet 2019, date de la première demande de restitution des sommes indûment perçues ;

Dit n’y avoir lieu capitalisation des intérêts telle que prévue par les dispositions de l’article 1343-2 du code civil ;

Déboute les parties de leurs demandes plus amples ou contraires ;

Ordonne l’exécution provisoire ;

Dit n’y avoir lieu à application de l’article 700 du code de procédure civile ;

Condamne l'[25] aux dépens.

Le 17 décembre 2021 l’URSSAF a interjeté appel du jugement qui lui a été notifié le 14 décembre 2021.

La cause, a été appelée à l’audience des plaidoiries du 16 octobre 2025.

Au soutien de ses écritures l’avocat de l’URSSAF sollicite de la cour de :

Réformer le jugement du Pôle Social du Tribunal Judicaire de Montpellier du 25 novembre 2021 en ce qu’il a :

Reçu le Syndicat [10] en son recours ;

Condamné l'[25] à restituer au [20] !'[7] la somme de la somme de 159 712,66 € correspondant aux cotisations indûment acquittées faute d’avoir appliqué la réduction générale des cotisations de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale sur la période allant de juillet 2016 â décembre 2018 ;

Dit que cette somme sera productive des intérêts au taux légal à compter du 24 juillet 2019, date de la première demande de restitution des sommes indûment perçues.

En conséquence,

Confirmer la décision explicite de refus de la [4] en date du 2 juin 2020 ;

Confirmer la décision de l’URSSAF du Languedoc-[Localité 12] du 4 octobre 2019 visant à exclure le Syndicat [10] du bénéfice de la réduction dégressive ;

Débouter le Syndicat [10] de l’ensemble de ses demandes, fins et conclusions ;

Condamner le Syndicat [10] à payer à l'[25] la somme de 1 900 € sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile.

Le condamner aux entiers dépens.

Au soutien de ses écritures, l’avocat du [17] sollicite de la cour de :

Confirmer en toutes ses dispositions le jugement n° 20/00698 du pôle social du Tribunal judiciaire de MONTPELLIER rendu le 25 novembre 2021 ;

Condamner l’URSSAF au paiement de la somme de 3 000 euros en application de l’article 700 du Code de procédure civile, outre les entiers dépens de l’instance ;

Ordonner l’exécution provisoire.

En application des dispositions de l’article 455 du code de procédure civile, la cour renvoie expressément, pour un plus ample exposé des prétentions et moyens des parties, aux conclusions déposées par celles-ci, pour l’audience du 16 octobre 2025.
MOTIFS DE LA DÉCISION :

Sur l’applicabilité de la réduction générale des cotisations :

L’URSSAF soutient que, faute pour le [17] de justifier de ce qu’il aurait procédé à une adhésion irrévocable au régime chômage de ses salariés, il ne peut bénéficier de la réduction générale des cotisations patronales sur les bas salaires (RGCP).

Elle ajoute que le Syndicat ne justifie pas du statut des personnes travaillant au sein de l’établissement alors que la RGCP dite réduction Fillon ne peut concerner que des salariés bénéficiaires d’un contrat de travail à l’exclusion des fonctionnaires et agents titulaires de la fonction publique.

Ainsi même si le [17] devait être qualifié d’EPIC, sa demande devrait être rejetée.

Elle fait valoir que le [17] n’est pas un EPIC au regard du répertoire SIREN, qu’il ne l’est pas plus par détermination de la loi et qu’il ne remplit pas les conditions posées par la jurisprudence pour caractériser un EPIC mais qu’il constitue un établissement public administratif ([5]).

Le [17] réplique que l’immatriculation au [15] du Syndicat comme [5] n’a pas d’effet juridique et ne peut remettre en question sa qualité d’établissement public industriel et commercial, qu’il est éligible à la réduction générale des cotisations sociales en raison de sa qualification d’établissement public industriel et commercial dès lors qu’il remplit les trois critères cumulatifs fixés par la jurisprudence pour établir la qualification juridique d’établissement public industriel et commercial.

Il fait valoir que le moyen tiré de l’absence de justification à l’affiliation chômage à titre irrévocable du Syndicat est inopérant dès lors que le bénéfice de la réduction doit être attaché à la seule qualité d’établissement public industriel et commercial et non à l’exercice de l’option à l’assurance chômage sauf à le priver d’une action en répétition de l’indu pour n’avoir pas bénéficié de la réduction à laquelle il avait droit en sa qualité d’établissement public industriel et commercial.

Il rappelle que l’établissement public industriel et commercial, lorsque cette qualité est reconnue, bénéficie de la réduction dite Fillon pour l’ensemble de son personnel qu’il soit fonctionnaire ou agent de droit privé de sorte que le moyen soulevé par l’URSSAF tiré du défaut de justification du statut du personnel du Syndicat pour bénéficier de la réduction est inopérant.

Sur la classification du [17] par l’INSEE :

Aux termes de l’article R. 123-231 du Code de commerce, « Aucun effet juridique ne s’attache à l’identification ou à la non-identification d’une personne inscrite au répertoire. Celle-ci demeure soumise à toute obligation législative, règlementaire ou contractuelle afférente à l’exercice de son activité ».

Aux termes de l’article L. 5212-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), un syndicat de communes est un établissement public de coopération intercommunale associant des communes en vue d »uvres ou de services d’intérêt intercommunal. Aucune précision n’est faite quant à la nature de l’activité exercée par ces établissements publics.

En l’espèce, il ressort de ses statuts que le [17] est un syndical mixte au sens de l’article 5711-1 du CGCT du fait du mécanisme de la représentation-substitution d’un ensemble de communautés d’agglomération et communauté de communes ayant pour compétence la production, l’adduction et la distribution d’eau potable. Il a été enregistré par l’INSEE dans la catégorie juridique 7345 jusqu’au 1er janvier 2017 et à compter du 1er janvier 2017 « 7354 » soit comme « établissement public administratif », en raison du premier chiffre -7 – qui identifie la personne morale comme relevant du droit administratif.

Il est toutefois constant qu’en application de l’article R. 123-231 du Code de commerce, cette classification n’a qu’une valeur indicative et ne permet pas de déterminer avec exactitude la nature juridique du syndicat.

Dès lors, il appartient à la cour de rechercher la nature juridique du [17] et la possibilité de sa classification ou non en établissement public industriel et commercial, au regard des dispositions légales dont fait état l’Urssaf et au regard des critères jurisprudentiels habituellement retenus que sont l’objet de l’activité, l’origine des ressources et les modalités de fonctionnement (CE, 16 novembre 1956, Union syndicale des industries aéronautiques, n°26549), étant précisé qu’il s’agit de critères devant être appréciés cumulativement. Si ces critères ne sont pas réunis, le service public sera présumé avoir un caractère administratif.

Sur la qualification juridique du service public géré par le [17] :

L’URSSAF soutient que le [17] ne remplit pas les conditions posées par la loi pour caractériser un EPIC mais qu’il s’agit d’un [5] au regard des dispositions de l’article L.5721-1 du CGCT.

Elle déduit des dispositions de l’article 5211-4-1 du même code que les agents communaux soumis au statut de la fonction publique territoriale affectés à un syndicat mixte continuent à bénéficier de ce statut au sein du syndicat mixte, qu’ils ne sauraient donc être soumis à l’adhésion au Pôle-Emploi et en conséquence le syndicat mixte ne peut se prévaloir de la réduction Fillon par application des dispositions de l’article L. 241-13, II du CSS.

S’agissant de la détermination ou non d’établissement public industriel et commercial

par application des dispositions du CGCT précitées :

La cour relève que, s’il ressort des dispositions de l’article L.5721-1 du CGCT que: « le syndicat mixte est un établissement public », il est de jurisprudence constante que le syndicat mixte s’apparente ainsi aux autres formes de regroupement communal mais il n’en partage pas forcément la nature administrative : il peut recouvrir la nature d’établissement public industriel et commercial si trois conditions sont cumulativement remplies: son objet est industriel ou commercial, ses ressources sont d’origine publique, ses modalités de fonctionnement le rapprochent de l’entreprise privée. (CE , avis, 18 févr. 1975 – T. confl. 26 oct. 1987).

Par ailleurs, il ne peut ressortir de l’application des dispositions de l’article 5211-4 du même code la qualification juridique en [5] du Syndicat dès lors que la Cour de Cassation a rappelé dans une jurisprudence transposable que :

« (’) si les fonctionnaires territoriaux ont conservé leur qualité de fonctionnaire, lors de la transformation des anciens offices publics d’HLM et offices publics d’aménagement et de construction en offices publics de l’habitat, et continuent à bénéficier des possibilités d’avancement d’échelon et de grade ouvertes par leur statut, ils sont soumis aux règles régissant la fonction qu’ils exercent par l’effet de leur détachement au sein des nouveaux offices. Dès lors, la rémunération des fonctionnaires territoriaux dont le travail s’exerce au sein d’un établissement public à caractère industriel et commercial entrant dans le champ d’application de l’article L. 5424-3° du code du travail est comprise dans l’assiette des contributions d’assurance chômage dues par cet établissement ». (C.Cass., 2ème civ, 11 mai 2023, pourvoi numéro 21-22.981).

Il s’en infère que, nonobstant le fait que des agents communaux, soumis au statut de la fonction publique territoriale, affectés à un syndicat mixte, continuent à bénéficier de ce statut au sein de ce syndicat mixte, cette situation n’empêche pas pour autant que l’établissement dans lequel ils se trouvent transférés ait la qualification juridique d’établissement public industriel et commercial.

Il s’ensuit que le moyen soulevé en application des dispositions des articles L.5721-1 et L.5211-4-1 du CGCT est inopérant à établir le caractère administratif du [17].

S’agissant de l’application des conditions cumulatives posées par la jurisprudence :

Il ressort de la jurisprudence qu’un EPIC se trouve caractérisé par trois critères jurisprudentiels cumulatifs qui sont l’objet du service, les modalités de fonctionnement et l’origine des ressources (Tribunal des Conflits, 20 janvier 1986, n° 2413).

L’URSSAF soutient qu’il appartient au [17] d’établir que son financement est principalement assuré par des redevances versées par les usagers en contrepartie du service rendu ce qui n’est pas le cas en l’espèce et elle souligne que le Syndicat présente le budget de fonctionnement mais ne présente pas le budget d’investissement qui a priori est financé à 90% par des finances publiques ou taxes.

S’agissant de son mode de financement, le [17] soutient que ses ressources proviennent majoritairement des redevances perçues des usagers en contrepartie directe du service rendu.

La cour observe que le [17] produit à l’appui de ses prétentions (pièce 8) le rapport sur le prix et la qualité du service 2017 qui contient notamment, page 9 un état des recettes pour les exercices 2016 et 2017 et qui laisse apparaître que :

– Pour 2016 pour un total de 5 069 407,90 euros de recettes, 4 150 523,02 sont intitulés « produits »

– Pour 2017 pour un total de 5 197 050,10 euros de recettes 5 197 050,10 sont intitulés « produits ».

Le détail du compte 70, page 10, intitulé vente d’eau laisse apparaître pour :

– 2016 vente d’eau aux abonnés 1 334 459,94 euros

– 2017 vente d’eau aux abonnés 2 467 618,17 euros

Les autres sous-intitulés détaillant diverses redevances, des travaux, la location de compteurs et taxe intercommunale, la redevance assainissement, les produits des commissions de recouvrement pour prélèvement assainissement, les autres prestations des services , les produits des activités annexes et autres marchandises.

Sur les redevances, le Conseil d’Etat a eu l’occasion d’affirmer que « La redevance d’assainissement, instituée par délibération du conseil municipal du 28 mai 1977, est assise sur la consommation d’eau de l’usager du service d’assainissement et constitue le prix d’un service ; qu’ainsi le service d’assainissement doit être regardé comme un service public industriel et commercial » (CE, 20 janvier 1988, SCI [9], n°70719).

Dès lors, il apparaît que la forte proportion des redevances collectées n’empêche pas la qualification de service public à caractère industriel et commercial, ces dernières constituant bien la contrepartie du service rendu par l’exploitation.

En revanche, ainsi que le relève l’URSSAF, le [17] s’est abstenu de produire aux débats l’extrait de compte tiré de la section investissement, correspondant au coût d’entretien du réseau de distribution, qui est financé dans sa quasi-totalité par des redevances et des subventions publiques.

Sur ce point, il est de jurisprudence constante qu’il appartient à l’établissement public d’apporter les éléments probants suffisants pour se prévaloir de la qualité d’établissement public à caractère industriel et commercial. A défaut, la présomption d’administrativité du service public s’applique.

En conséquence, le [17] ne produisant aux débats qu’une partie de ses comptes et non pas la totalité, il n’établit pas qu’il remplit le critère relatif au mode de financement du service public.

Les critères jurisprudentiels permettant de se prévaloir ou non de la qualité d’établissement public à caractère industriel et commercial étant cumulatifs, le défaut de l’un d’entre eux permet d’écarter cette qualification sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur les deux autres critères.

Il convient donc de qualifier le [17] d’établissement public à caractère administratif.

En conséquence, le [17] ne pourra se prévaloir du bénéfice de la réduction générale des cotisations et du taux réduit des allocations familiales, cette réduction étant réservée aux salariés des établissements publics à caractère industriel et commercial en application de l’article L. 5424-1 du Code du travail.

Il convient donc d’infirmer le jugement déféré.

Sur les autres demandes :

Il n’est pas inéquitable de laisser à chacune des parties la charge de ses frais irrépétibles.
PAR CES MOTIFS

La Cour, par arrêt rendu par mise à disposition au greffe ;

Infirme le jugement rendu par le tribunal judiciaire de Montpellier le 25 novembre 2021 en toutes ses dispositions ;

Statuant à nouveau des chefs infirmés,

Confirme la décision explicite de refus de la commission de recours amiable en date du 2 juin 2020 ;

Confirme la décision de l’URSSAF du Languedoc-[Localité 12] en date du 4 octobre 2019 visant à exclure le [22] du bénéfice de la réduction dégressive ;

Condamne le [22] au paiement des entiers dépens ;

Déboute les parties de leurs demandes sur le fondement de l’article 700 du code de procédure civile.

Le Greffier Le Président