Le Conseil d’État précise que le silence de l’administration sur une demande de prise de position formelle ne constitue pas une décision susceptible de recours, en l’absence de dispositions législatives spécifiques. En l’espèce, l’absence de réponse du préfet sur le caractère impropre à l’habitation des locaux entraîne l’irrecevabilité des conclusions en annulation pour excès de pouvoir.
Les propriétaires ont ensuite interjeté appel de cette décision, mais la cour administrative d’appel de Versailles a confirmé le jugement en mars 2023. Ils ont alors formé un pourvoi devant le Conseil d’État, demandant l’annulation de l’arrêt de la cour d’appel et la condamnation de l’État à leur verser des frais de justice.
Le dossier a révélé que les propriétaires avaient confié la gestion locative de leur bien à une agence immobilière. En mars 2013, le préfet avait mis en demeure cette agence de faire cesser l’habitation des locaux, les qualifiant de sous-sols impropres à l’habitation. Un jugement antérieur avait annulé cette mise en demeure pour irrégularité procédurale, mais les propriétaires ont soutenu que le préfet avait illégalement qualifié les locaux.
Le Conseil d’État a confirmé que le permis de construire de 1962 ne conférait pas de droits acquis en matière d’habitabilité, et que le silence du préfet sur la demande des propriétaires ne constituait pas une décision susceptible de recours. En outre, il a été établi que le local ne respectait pas les normes minimales d’habitabilité, justifiant ainsi la décision du préfet. Par conséquent, le pourvoi des propriétaires a été rejeté, et aucune indemnité n’a été accordée à leur charge.
L’article L. 1331-22 du code de la santé publique interdit la mise à disposition de locaux impropres à l’habitation, et le préfet dispose de pouvoirs de police pour faire cesser de telles situations. La cour a jugé que le préfet avait légalement qualifié les locaux de sous-sol impropre à l’habitation, en se fondant sur des constats d’inspection qui établissaient un non-respect des exigences minimales d’habitabilité, notamment en matière d’éclairement.
Les juges ont également précisé qu’un permis de construire antérieur ne confère pas de droits acquis face aux évolutions législatives en matière d’habitabilité. En conséquence, les propriétaires ne peuvent se prévaloir de ce permis pour contester la décision administrative. La responsabilité de l’État pour l’illégalité de l’arrêté du préfet a été écartée, car l’illégalité procédurale n’était pas en lien direct avec le préjudice invoqué.
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative interdisent d’imposer des frais à l’État, qui n’est pas la partie perdante dans cette instance.
Cette décision du Conseil d’État a des conséquences significatives pour les propriétaires et l’administration. Les propriétaires, en raison du rejet de leur pourvoi, ne peuvent pas contester la qualification de leurs locaux comme impropres à l’habitation, ce qui limite leurs options pour faire valoir leurs droits. De son côté, l’administration renforce sa position en matière de contrôle de l’habitat insalubre, tout en évitant des recours contentieux.
La règle de droit applicable est énoncée à l’article L. 1331-22 du code de la santé publique, qui stipule : « Les caves, sous-sols, combles, pièces dépourvues d’ouverture sur l’extérieur et autres locaux par nature impropres à l’habitation ne peuvent être mis à disposition aux fins d’habitation, à titre gratuit ou onéreux. » Le préfet a le pouvoir de mettre en demeure la personne qui a mis les locaux à disposition de faire cesser cette situation.
Le silence gardé par l’administration sur une demande de prise de position formelle ne peut pas conduire à la naissance d’une décision susceptible de recours, en l’absence de dispositions législatives organisant une telle procédure. Par conséquent, les conclusions présentées par le demandeur tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de cette décision étaient irrecevables.
La cour administrative d’appel a jugé que le local en cause, bien qu’ayant une hauteur sous plafond de 2,50 mètres et étant semi-enterré, n’était pas conforme aux exigences minimales d’habitabilité. En particulier, le niveau d’éclairement était insuffisant, avec une surface vitrée totale presque deux fois inférieure aux exigences du règlement sanitaire départemental applicable, rendant impossible la réalisation d’une activité normale en plein jour sans éclairage artificiel.
La cour a retenu que le demandeur ne pouvait pas se prévaloir de la mention portée sur le permis de construire de 1962, car ce permis ne conférait aucun droit acquis au regard des dispositions du code de la santé publique. De plus, la cour a constaté que le préfet avait pu légalement déclarer les locaux impropres à l’habitation, en se fondant sur les constats de l’agence régionale de santé, ce qui a justifié le rejet de la demande d’annulation.
RÉPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Vu la procédure suivante :
M. B… A… et Mme C… A… ont demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, d’une part, d’annuler la décision par laquelle le préfet des Hauts-de-Seine a implicitement rejeté leur demande tendant à ce qu’il se prononce sur le caractère de local par nature impropre à l’habitation du studio dont ils sont propriétaires à Ville-d’Avray (Hauts-de-Seine) et, d’autre part, de condamner l’Etat à leur verser la somme de 67 455,85 euros en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait de l’illégalité de l’arrêté préfectoral du 29 mars 2013 les mettant en demeure de faire cesser l’habitation de ce local et de la décision implicite qu’ils attaquent. Par un jugement n° 1708153 du 7 décembre 2020, le tribunal administratif a rejeté cette demande.
Par un arrêt n° 21VE00447 du 21 mars 2023, la cour administrative d’appel de Versailles a rejeté l’appel formé par M. et Mme A… contre ce jugement.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 23 mai et 21 août 2023 et le 17 novembre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. et Mme A… demandent au Conseil d’Etat :
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
Après avoir entendu en séance publique :
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Delamarre et Jéhannin, avocat de M. A… et Mme A… ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 30 janvier 2026, présentée par M. et Mme A… ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. et Mme A… sont propriétaires de locaux dans un immeuble collectif situé à Ville d’Avray (Hauts-de-Seine) dont ils ont confié la gestion locative à une agence immobilière. Par un arrêté en date du 29 mars 2013, le préfet des Hauts-de-Seine a mis en demeure cette agence, sur le fondement de l’article L. 1331-22 du code de la santé publique, de faire cesser l’habitation de ces locaux en raison de leur caractère de sous-sol impropre à l’habitation et de ne plus le mettre à disposition à cette fin. Par un jugement du 24 novembre 2016, devenu définitif, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a annulé cet arrêté au motif que cette mise en demeure avait été adressée à tort à l’agence immobilière, qui n’était pas la personne ayant mis les locaux à disposition. Par un jugement du 7 décembre 2020, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté la demande de M. et Mme A… tendant, d’une part, à l’annulation de la décision par laquelle le préfet des Hauts-de-Seine a implicitement rejeté leur demande tendant à ce qu’il se prononce à nouveau sur le caractère des locaux en cause au regard des dispositions de l’article L. 1331-22 du code de santé publique et, d’autre part, à ce que l’Etat soit condamné à leur verser la somme de 67 455,85 euros en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait de l’illégalité de l’arrêté du 29 mars 2013. M. et Mme A… se pourvoient en cassation contre l’arrêt du 21 mars 2023 par lequel la cour administrative d’appel de Versailles a rejeté l’appel qu’ils avaient formé contre ce jugement.
Sur l’arrêt attaqué en tant qu’il statue sur la régularité du jugement de première instance :
2. Aux termes de l’article L. 1331-22 du code de la santé publique dans sa version applicable au litige : » Les caves, sous-sols, combles, pièces dépourvues d’ouverture sur l’extérieur et autres locaux par nature impropres à l’habitation ne peuvent être mis à disposition aux fins d’habitation, à titre gratuit ou onéreux. Le représentant de l’Etat dans le département met en demeure la personne qui a mis les locaux à disposition de faire cesser cette situation dans un délai qu’il fixe. Il peut prescrire, le cas échéant, toutes mesures nécessaires pour empêcher l’accès ou l’usage des locaux aux fins d’habitation, au fur et à mesure de leur évacuation. (…) » L’interdiction de mettre à disposition à des fins d’habitation des sous-sols impropres à cet usage et les pouvoirs de police conférés aux préfets pour faire cesser de telles situations résultent des dispositions de l’article 9 de la loi du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la suppression de l’habitat insalubre.
3. Si M. et Mme A… font état du permis de construire du 22 mars 1962 de l’immeuble comprenant le lot dont ils sont propriétaires et caractérisant celui-ci comme un ensemble d’habitations, ce permis de construire ne leur conférait cependant aucun droit acquis au regard des dispositions du code de la santé publique relatives à l’habitabilité des locaux alors applicables, ultérieurement modifiées par celles de la loi du 10 juillet 1970 mentionnées au point précédent. Il en découle que M. et Mme A… ne peuvent utilement se prévaloir de la mention portée sur le permis de construire du 22 mars 1962 et caractérisant l’immeuble en cause comme un ensemble d’habitations. Est, à cet égard, sans incidence la circonstance que la délivrance des permis de construire était à cette date, comme cela résulte notamment de l’article 16 du décret du 22 octobre 1955 fixant les règles générales de construction des bâtiments d’habitation alors en vigueur, subordonnée au respect de dispositions qui permettaient, sous certaines conditions, l’aménagement de sous-sols à des fins d’habitation. Par suite, le moyen tiré d’un tel droit acquis, soulevé par M. et Mme A… en première instance était inopérant, et en jugeant que ceux-ci n’étaient, pour ce motif, pas fondés à soutenir que le tribunal administratif avait dénaturé leurs écritures et irrégulièrement omis de répondre à ce moyen, la cour administrative d’appel, qui a suffisamment motivé son arrêt, n’a pas commis d’erreur de droit.
Sur l’arrêt attaqué en tant qu’il statue sur la demande de M. et Mme A… tendant à ce que l’autorité administrative se prononce sur le caractère impropre à l’habitation des locaux en cause :
4. En premier lieu, en l’absence de dispositions législatives organisant une procédure ayant pour objet de permettre de saisir l’administration d’une demande de prise de position formelle lui étant opposable sur l’application d’une règle à une situation individuelle, le silence gardé par l’administration sur une telle demande ne saurait conduire à la naissance d’une décision susceptible de recours. Par suite, en l’absence de dispositions législatives organisant une procédure à cette fin, le silence gardé par le préfet sur la demande de M. et Mme A… tendant à ce qu’il se prononce sur le caractère propre à l’habitation de leurs locaux n’a fait naître aucune décision susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux. Il en résulte que les conclusions présentées par M. et Mme A… devant les juges du fond, tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de cette décision étaient irrecevables. Ce motif d’ordre public, qui n’appelle l’appréciation d’aucune circonstance de fait, doit être substitué au motif retenu par l’arrêt attaqué dont il justifie, sur ce point, le dispositif.
5. En second lieu, en jugeant que le silence gardé par le préfet n’a pas porté atteinte au droit au recours effectif garanti par l’article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, ni au droit au respect des biens garanti par l’article 1er du premier protocole additionnel à cette même convention, la cour administrative n’a pas commis d’erreur de droit. Elle n’a pas inexactement qualifié les faits qui lui étaient soumis, ni dénaturé les pièces du dossier, en retenant, à l’appui de son raisonnement, que l’autorité préfectorale n’avait commis aucune carence fautive, ni erreur d’appréciation.
Sur l’arrêt attaqué en tant qu’il statue sur la responsabilité de l’Etat à raison de l’illégalité fautive de l’arrêté du préfet du 29 mars 2013 :
6. Ainsi qu’il a été dit au point 1, le jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 24 novembre 2016, devenu définitif, a annulé l’arrêté du préfet des Hauts-de-Seine du 29 mars 2013 portant mise en demeure pour un motif d’irrégularité procédurale tenant à une erreur sur la personne à laquelle cette mise en demeure avait été adressée. Eu égard au motif ayant justifié cette annulation, il appartenait aux juges du fond, pour déterminer si l’illégalité commise était en lien direct avec le préjudice invoqué, de rechercher si, à la date de cette mise en demeure et compte tenu des éléments dont il disposait, le préfet pouvait légalement qualifier les locaux appartenant à M. et Mme A… de sous-sol impropre à l’habitation.
7. En premier lieu, il résulte de ce qui est dit au point 3 qu’en jugeant que M. et Mme A… ne pouvaient utilement se prévaloir de la mention portée sur le permis de construire du 22 mars 1962 et caractérisant l’immeuble en cause comme un ensemble d’habitations, la cour administrative d’appel de Versailles n’a pas commis d’erreur de droit ni inexactement qualifié les faits de l’espèce.
8. En second lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, et notamment du rapport de visite des inspecteurs de l’agence régionale de santé du 23 janvier 2013, que le local en cause, d’une hauteur sous plafond de 2,50 mètres, n’est que semi-enterré, dès lors que, du fait de la déclivité du terrain naturel sur lequel est implanté l’immeuble, il comporte une entrée en sous-sol et une façade opposée dont le plancher est situé au niveau du sol naturel, de sorte que son enfouissement n’est pas à soi seul de nature à le rendre impropre à l’habitation. Toutefois, il résulte des énonciations de l’arrêt attaqué, qui se fonde sur les constats de l’agence régionale de santé, que le local en cause n’est pas conforme aux exigences minimales d’habitabilité, en particulier eu égard à son niveau d’éclairement, en raison d’une surface vitrée totale presque de deux fois inférieure à ce qu’imposeraient les dispositions du règlement sanitaire départemental applicable, et de nature à rendre impossible la réalisation d’une activité normale en plein jour sans recours à l’éclairage artificiel. En l’état de ses constatations souveraines, exemptes de dénaturation, la cour administrative d’appel n’a pas inexactement qualifié les faits de l’espèce en jugeant que le préfet avait pu, par son arrêté du 29 mars 2013, légalement déclarer les locaux en cause impropres à l’habitation.
9. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme A… ne sont pas fondés à demander l’annulation de l’arrêt qu’ils attaquent.
10. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.
D E C I D E :
Article 1er : Le pourvoi de M. et Mme A… est rejeté.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. B… A…, premier requérant dénommé, à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées et au ministre de la ville et du logement.
ECLI:FR:CECHR:2026:474418.20260225
🇫🇷 Point juridique LegalPlanet.pro rédigé à partir de cette décision de justice Conseil d’État, 5ème – 6ème chambres réunies, 25/02/2026, 474418, Inédit au recueil Lebon — Thématiques associées : Urbanisme — Caractère impropre à l’habitation — Paternité des données brutes : Ministère de la justice — Licence Open Data — Date de dernière mise à jour des données réutilisées 5 février 2026.
Approfondir ce sujet :