Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SAS LVA Audit a demandé au tribunal administratif de Clermont-Ferrand de condamner l’Etat à lui verser la somme de 776 257 euros, outre intérêts au taux légal et capitalisation, en réparation du préjudice que lui aurait causé l’adoption de l’article 20 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 et du décret n° 2019-514 du 24 mai 2019.

Par un jugement n° 2102706 du 14 mars 2025, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 14 mai 2025 et des mémoires complémentaires enregistrés les 12 février et 16 mars 2026, la SAS LVA Audit, représentée par Me Riquier membre de l’AARPI Publica avocats, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2102706 du 14 mars 2025 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 776 257 euros, outre intérêts au taux légal et capitalisation, en réparation du préjudice que lui aurait causé l’adoption de l’article 20 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 et du décret n° 2019-514 du 24 mai 2019 ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société LVA Audit soutient que :

– le jugement, qui n’est pas motivé, est dès lors irrégulier ;

– elle a subi un préjudice spécial et grave du fait de la loi ;

– le relèvement des seuils ne poursuit pas un objectif d’intérêt général susceptible de justifier la mesure et porte en outre une atteinte disproportionnée au droit au respect des biens garanti par l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

– elle justifie d’un préjudice professionnel certain.

Par un mémoire en défense enregistré le 12 février 2026, le garde des Sceaux ,ministre de la justice, conclut au rejet de la requête.

Le ministre soutient que :

– le jugement est régulièrement motivé ;

– la société ne justifie pas d’un préjudice grave et spécial, ni en outre d’un préjudice direct et certain ;

– le législateur n’a pas méconnu le droit au respect des biens.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et notamment son premier protocole additionnel ;

– la directive n° 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ;

– le code de commerce ;

– la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 et la décision du Conseil constitutionnel n° 2019-781 DC du 16 mai 2019 ;

– le décret n° 2019-514 du 24 mai 2019 ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de M. Stillmunkes, président-assesseur,

– les conclusions de Mme Vergnaud, rapporteure publique,

– et les observations de Me Baud, représentant la société LVA Audit.

Considérant ce qui suit :

1. La société LVA Audit, qui exerce l’activité de commissaire aux comptes, a recherché la responsabilité de l’Etat au titre du préjudice que lui aurait causé l’adoption de l’article 20 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 et du décret n° 2019-514 du 24 mai 2019. Par le jugement attaqué du 14 mars 2025, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté ses conclusions indemnitaires.

Sur la régularité du jugement :

2. Le tribunal, qui a exposé les motifs de droit et de fait au vu desquels il a rejeté la demande de la société LVA Audit, et qui n’était pas tenu de répondre à tous ses arguments, a dès lors régulièrement motivé son jugement.

Sur le cadre juridique :

3. Aux termes de l’article 34 de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 dite directive comptable :  » 1. Les États membres veillent à ce que les états financiers des entités d’intérêt public, des moyennes entreprises et des grandes entreprises soient contrôlés par un ou plusieurs contrôleurs légaux des comptes ou cabinets d’audit habilités par les États membres à procéder au contrôle légal des comptes conformément à la directive 2006/43/CE. (…). ». Il résulte de ces dispositions que le droit de l’Union n’impose le contrôle des comptes sociaux par un opérateur de contrôle habilité, que pour les entreprises moyennes et grandes, ainsi que pour les entités d’intérêt public, à l’exception des micro-entreprises et des petites entreprises qui ne sont pas soumises à une telle obligation.

4. Aux termes du paragraphe I de l’article 20 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019, dite loi PACTE :  » I.-Le code de commerce est ainsi modifié : / (…) / 14° L’article L. 225-218 est ainsi rédigé :  » Art. L. 225-218.-L’assemblée générale ordinaire peut désigner un ou plusieurs commissaires aux comptes dans les conditions prévues à l’article L. 225-228. / Sont tenues de désigner au moins un commissaire aux comptes les sociétés qui dépassent, à la clôture d’un exercice social, les seuils fixés par décret pour deux des trois critères suivants : le total de leur bilan, le montant de leur chiffre d’affaires hors taxes ou le nombre moyen de leurs salariés au cours de l’exercice. / Même si ces seuils ne sont pas atteints, la nomination d’un commissaire aux comptes peut être demandée en justice par un ou plusieurs actionnaires représentant au moins le dixième du capital.  » / (…) / 17° L’article L. 226-6 est ainsi rédigé :  » Art. L. 226-6.-L’assemblée générale ordinaire peut désigner un ou plusieurs commissaires aux comptes. / Sont tenues de désigner au moins un commissaire aux comptes les sociétés qui dépassent, à la clôture d’un exercice social, les seuils fixés par décret pour deux des trois critères suivants : le total de leur bilan, le montant de leur chiffre d’affaires hors taxes ou le nombre moyen de leurs salariés au cours de l’exercice. / Même si ces seuils ne sont pas atteints, la nomination d’un commissaire aux comptes peut être demandée en justice par un ou plusieurs associés représentant au moins le dixième du capital.  » / (…) / 22° Après l’article L. 823-2, sont insérés des articles L. 823-2-1 et L. 823-2-2 ainsi rédigés :  » Art. L. 823-2-1.-Les entités d’intérêt public nomment au moins un commissaire aux comptes. Art. L. 823-2-2.-Les personnes et entités, autres que celles mentionnées aux articles L. 823-2 et L. 823-2-1, qui contrôlent une ou plusieurs sociétés au sens de l’article L. 233-3 désignent au moins un commissaire aux comptes lorsque l’ensemble qu’elles forment avec les sociétés qu’elles contrôlent dépasse les seuils fixés par décret pour deux des trois critères suivants : le total cumulé de leur bilan, le montant cumulé de leur chiffre d’affaires hors taxes ou le nombre moyen cumulé de leurs salariés au cours d’un exercice. / Le premier alinéa du présent article ne s’applique pas lorsque la personne ou l’entité qui contrôle une ou plusieurs sociétés est elle-même contrôlée par une personne ou une entité qui a désigné un commissaire aux comptes. / Les sociétés contrôlées directement ou indirectement par les personnes et entités mentionnées au premier alinéa du présent article désignent au moins un commissaire aux comptes si elles dépassent les seuils fixés par décret pour deux des trois critères suivants : le total du bilan, le montant du chiffre d’affaires hors taxes et le nombre moyen de salariés employés au cours de l’exercice. Un même commissaire aux comptes peut être désigné en application du même premier alinéa et du présent alinéa.  » : (…). « . Il résulte de ces dispositions que, pour les sociétés, l’obligation de certification des comptes par un commissaire aux comptes ne s’impose qu’au-dessus de seuils définis par décret. Cette obligation s’impose sans condition de seuil pour les entités publiques. Ces seuils sont définis en fonction du total du bilan, du montant du chiffre d’affaires hors taxes et du nombre moyen de salariés au cours de l’exercice. La certification des comptes demeure possible en dessous des seuils, sans être imposée, et elle peut par ailleurs être demandée par des actionnaires ou des associés, même en dessous des seuils.

5. Les seuils prévus par les dispositions citées au point précédent ont été définis par le décret n° 2019-514 du 24 mai 2019. Ces seuils ont été établis, au visa de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013, au niveau des critères des petites entreprises au sens de cette directive, de telle sorte que l’obligation de certification des comptes sociaux ne s’impose dorénavant que pour les entreprises moyennes et grandes.

6. Enfin, aux termes du paragraphe II de l’article 20 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 :  » II.-Le présent article, à l’exception du 21°, du deuxième alinéa du 22° et du 25° du I, s’applique à compter du premier exercice clos postérieurement à la publication du décret mentionné aux articles L. 225-218, L. 226-6 et L. 823-2-2 du code de commerce dans leur rédaction résultant, respectivement, des 14°, 17° et 22° du I du présent article, et au plus tard le 1er septembre 2019. / Toutefois, les mandats de commissaires aux comptes en cours à l’entrée en vigueur du présent article se poursuivent jusqu’à leur date d’expiration dans les conditions prévues à l’article L. 823-3 du code de commerce. / Les sociétés, quelles que soient leurs formes, qui ne dépassent pas, pour le dernier exercice clos antérieurement à l’entrée en vigueur du présent article, les seuils fixés par décret pour deux des trois critères suivants : le total de leur bilan, le montant de leur chiffre d’affaires hors taxes ou le nombre moyen de leurs salariés au cours de l’exercice, pourront, en accord avec leur commissaire aux comptes, choisir que ce dernier exécute son mandat jusqu’à son terme selon les modalités définies à l’article L. 823-12-1 du même code. / Toutefois, pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2018, lorsque les fonctions d’un commissaire aux comptes expirent après la délibération de l’assemblée générale ou de l’organe compétent statuant sur les comptes du sixième exercice, que cet exercice a été clos six mois au plus avant la publication du décret mentionné aux articles L. 225-218 et L. 226-6 du code de commerce dans leur rédaction résultant de la présente loi, ainsi qu’aux articles L. 221-9, L. 223-35 et L. 227-9-1 du même code, que cette délibération ne s’est pas tenue antérieurement à l’entrée en vigueur du présent article, et qu’à la clôture de ces comptes, la société ne dépasse pas deux des trois seuils définis par ce décret, la société est dispensée de l’obligation de désigner un commissaire aux comptes, si elle n’a pas déjà procédé à cette désignation. « . Il résulte de ces dispositions que le dispositif cité au point 4 entre normalement en vigueur à partir du premier exercice clos postérieurement au 26 mai 2019, date de publication du décret n° 2019-514 du 24 mai 2019. Toutefois, le législateur a réservé le cas des mandats de commissaires aux comptes en cours, qui ne sont pas interrompus.

7. La société requérante soutient que l’entrée en vigueur de ces dispositions a provoqué une réduction de sa clientèle et recherche en conséquence la responsabilité de l’Etat.

Sur la responsabilité sans faute du fait des lois sur le fondement de la rupture de l’égalité devant les charges publiques :

8. Il résulte des principes qui gouvernent l’engagement de la responsabilité sans faute de l’Etat que le silence d’une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en œuvre, ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer. Ainsi, en l’absence même de dispositions le prévoyant expressément, l’entreprise dont l’activité a été affectée par l’application d’une loi, est fondée à demander l’indemnisation du dommage qu’elle a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement son activité, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement à l’intéressé.

9. En l’espèce, l’entrée en vigueur du mécanisme de seuils pour l’obligation de certification des comptes sociaux fait perdre aux commissaires aux comptes une partie de leur clientèle contrainte. Ainsi que l’avait d’ailleurs relevé le Conseil d’Etat dans son avis n° 394.599-395.021 du 14 juin 2018 sur le projet de loi, les dispositions citées au point 4 ne font pas obstacle à la possibilité d’une indemnisation par l’Etat du préjudice grave et spécial pouvant résulter, pour certains professionnels, de la mesure de relèvement des seuils de certification légale des comptes, sur le fondement de la responsabilité sans faute du fait des lois.

10. Il résulte de l’instruction que le législateur a entendu, dans le but d’intérêt général d’alléger les contraintes des microentreprises et petites entreprises qui est un axe récurrent et connu des politiques publiques, reprendre le mécanisme de seuils d’application pour l’obligation de certification des comptes, institué depuis déjà plusieurs années par le droit de l’Union, et qui devait donc être anticipé comme étant un des aléas normatifs qu’un professionnel raisonnablement avisé devait envisager. Les instances professionnelles ont en outre été spécialement consultées en amont de la réforme. Ainsi que l’a relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision n°2019-781 DC du 16 mai 2019, la législation relative aux obligations de désignation d’un commissaire aux comptes n’ayant fait naître aucune situation légalement acquise, sa modification par les dispositions contestées, qui ne concerne pas, au demeurant, les mandats en cours, ne méconnaît pas les exigences de la garantie des droits. Le législateur, qui a entendu maintenir un niveau élevé de contrôle des sociétés, tout en prenant en compte la charge que ce contrôle représente pour elles, a enfin mis en œuvre des critères adaptés à cet objectif et repris un niveau de seuils déjà connu, défini par la directive du 26 juin 2013. Cette réforme concerne par ailleurs le champ très général des entreprises et l’ensemble du secteur d’activité de la certification des comptes sociaux. Dès lors la responsabilité sans faute de l’Etat du fait de cette loi ne saurait être engagée que dans le cas très spécifique dans lequel un professionnel de la certification des comptes, du fait de la particularité de son activité, voit celle-ci affectée dans des proportions graves, sans commune mesure avec l’incidence générale de la réforme sur ce secteur d’activité, et qui ne pouvaient être pleinement anticipées.

11. La société LVA Audit fait valoir que sa clientèle se composait essentiellement de petites entreprises, dont une partie importante n’a pas souhaité maintenir une certification des comptes sociaux après la réduction du champ de l’obligation. Elle indique plus précisément qu’elle disposait de quarante mandats, dont vingt-neuf confiés par des petites entreprises, et que vingt-six de ces petites entreprises n’ont pas souhaité maintenir un mandat après l’entrée en vigueur de la loi. Ainsi que le relevait toutefois le Conseil d’Etat dans son avis sur le projet de loi, les entreprises situées sous les seuils de certification obligatoire constituaient quantitativement la majeure partie de la clientèle de l’ensemble des experts comptables et l’incidence de la mesure était évaluée prévisionnellement comme portant sur environ 25 % du marché du contrôle légal. Le livre blanc établi par les instances de la profession en mars 2018, que produit la société requérante, indique que 4 000 commissaires aux comptes exerçaient avant la réforme de 75 % à 100 % de leurs mandats dans des petites entreprises, soit un nombre conséquent de professionnels représentant plus du tiers du secteur d’activité. Il évalue par ailleurs l’incidence de la réforme à 80 % des mandats et 41 % des honoraires. La société LVA Audit, qui détenait une proportion de mandats de petites entreprises de l’ordre de 75 % et conserve plus du tiers de l’ensemble de ses mandats, dont tous les mandats des sociétés les plus importantes, représentant plus de la moitié de son chiffre d’affaires selon le rapport comptable qu’elle a produit, et qui précise dans le dernier état de ses écritures que la baisse globale de son chiffre d’affaires se limite à 29 %, soit de l’ordre de l’incidence générale évaluée de la mesure, ne peut dès lors être regardée, au regard de la portée générale de la réforme, de sa prévisibilité et de la situation de l’ensemble de la profession, comme ayant subi un préjudice grave et spécial excédant les aléas que comporte nécessairement son activité. Elle n’est dès lors pas fondée à soutenir que l’Etat aurait engagé sa responsabilité à son égard sur le fondement de la responsabilité sans faute du fait des lois.

Sur la responsabilité sans faute du fait des lois sur le fondement de l’inconventionnalité de la loi :

12. La responsabilité de l’Etat du fait des lois peut être engagée en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France.

13. Aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales :  » Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. / Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes « .

14. Il résulte de l’instruction que la définition de seuils pour l’obligation de certification des comptes sociaux a pour objectif, ainsi que l’a relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-781 DC du 16 mai 2019, de maintenir un niveau élevé de contrôle des sociétés, tout en prenant en compte la charge que ce contrôle représente pour elles. Plus précisément, cette loi, qui s’aligne sur un équilibre préalablement défini par les autorités de l’Union européenne, poursuit l’objectif d’intérêt général de réduire les contraintes légales et les coûts en résultant qui pèsent spécialement sur les petites entreprises, sans remettre en cause l’obligation de certification pour les entreprises moyennes et grandes. Son incidence sur l’activité des commissaires aux comptes, qui est inévitable dès lors que la réduction des charges de certification imposées aux petites entreprises aboutit nécessairement à une réduction des recettes correspondantes des professionnels des comptes, est maitrisée dès lors que la réforme n’a pas pour effet de faire disparaître les prestations de certification des comptes, qui demeureront obligatoires pour les moyennes et grandes entreprises, les entités d’intérêt public au sens du droit de l’Union européenne ainsi que certaines opérations capitalistiques, la suppression de l’obligation n’impliquant au demeurant pas nécessairement que, dans tous les cas, les entreprises en dessous des seuils cesseront de faire certifier leurs comptes, la loi ne faisant pas obstacle au recours volontaire à cette mesure et ouvrant en outre la possibilité à des actionnaires ou des associés d’en solliciter la mise en œuvre même en deçà des seuils. Enfin, le régime transitoire défini par le législateur prévoit expressément l’absence d’interruption des mandats en cours, l’entrée en vigueur de la réforme étant ainsi étalée dans le temps et n’affectant aucune situation acquise. La société requérante n’est dès lors pas fondée à soutenir que le législateur, qui a défini un juste équilibre entre l’objectif d’intérêt général poursuivi et l’économie de la réforme, aurait méconnu les garanties résultant des stipulations citées au point précédent.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la société LVA Audit n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société LVA Audit est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS LVA Audit et au garde des Sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l’audience du 25 août 2026, à laquelle siégeaient :

M. Tallec, président de chambre,

M. Stillmunkes, président-assesseur,

Mme Corvellec, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 septembre 2026.

Le rapporteur,

H. Stillmunkes

Le président,

J.-Y. Tallec

Le greffier en chef,

C. Gomez

La République mande et ordonne au garde des Sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

2

N° 25LY01271