Permis de construire photovoltaïque : contrôle paysager et substitution de motifs

L’article R. 111-27 du code de l’urbanisme impose une appréciation en deux temps : la qualité du site, puis l’impact du projet compte tenu de sa nature et de ses effets. La visibilité partielle d’un parc photovoltaïque ne suffit pas à caractériser une atteinte aux lieux lorsque la topographie, les haies et les boisements atténuent son impact et qu’aucune protection paysagère particulière n’est identifiée.

Une substitution de motif n’est admise que si le motif est légal, fondé sur la situation existant à la date de la décision, si l’administration aurait pris la même décision et si le requérant ne perd aucune garantie procédurale. L’article L. 101-2 du code de l’urbanisme impose un contrôle de compatibilité entre le document d’urbanisme et les objectifs d’équilibre, sans permettre de remettre en cause le parti d’aménagement sur la seule base de données de consommation foncière.

L’article L. 111-11 ne justifie un refus que si des travaux d’extension ou de renforcement des réseaux sont nécessaires et si leur délai ainsi que leur maître d’ouvrage ou concessionnaire ne peuvent être déterminés après les diligences appropriées. La seule nécessité d’un raccordement ne suffit donc pas. En l’absence de motif de substitution légal, l’annulation du refus est maintenue. L’État est condamné au paiement de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

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La cour confirme l’annulation du refus de permis opposé à un projet de centrale photovoltaïque au sol sur un terrain cultivé. Elle estime que l’installation ne porte pas atteinte aux paysages et aux lieux avoisinants. Les motifs invoqués en appel, tirés du classement du terrain, du règlement national d’urbanisme et de l’insuffisance des réseaux, ne sont pas légalement établis.

Total Quadran, devenue TotalEnergies Renouvelables France, a demandé un permis de construire pour une centrale photovoltaïque au sol sur un terrain cultivé situé à Villaines-la-Juhel. Après deux enquêtes publiques, la préfète de la Mayenne a refusé le permis, notamment en raison d’une atteinte alléguée aux paysages et de motifs tirés des règles d’urbanisme et de la desserte électrique.

Le demandeur a obtenu l’annulation de ce refus par le tribunal administratif, qui a également ordonné la délivrance du permis. Le ministre a interjeté appel en sollicitant des substitutions de motifs fondées sur l’illégalité prétendue du classement du terrain, les règles du règlement national d’urbanisme et l’insuffisance des réseaux.

La cour confirme l’annulation. Elle estime que le projet ne porte pas atteinte aux lieux avoisinants et que les motifs substitués ne sont pas légalement établis.

• Apprécier la qualité paysagère du site
• Évaluer l’impact concret du projet sur les lieux avoisinants
• Prendre en compte la topographie, les haies et les boisements
• Établir une atteinte paysagère suffisamment caractérisée
• Démontrer les conditions de substitution d’un motif légal
• Établir la nécessité d’une extension ou d’un renforcement des réseaux
• Justifier l’impossibilité de déterminer le délai et l’exécutant des travaux

• Volet paysager de l’étude d’impact
• Caractéristiques topographiques du terrain d’assiette
• Présence de haies et de boisements formant des filtres visuels
• Visibilité limitée depuis le bourg et les voies environnantes
• Absence de protection paysagère particulière
• Absence d’éléments établissant l’impossibilité de planifier le raccordement

Le refus de permis est annulé et les motifs alternatifs invoqués par l’administration sont écartés. L’État doit verser 1 500 euros au demandeur au titre des frais irrépétibles.

• Maintien de l’annulation du refus de permis
• Écart des motifs fondés sur l’article R. 111-27
• Rejet de l’exception d’illégalité du document d’urbanisme
• Rejet du motif tiré de la desserte électrique
• Paiement de 1 500 euros au demandeur

À faire

• Analyser séparément la qualité du site et l’impact du projet
• Documenter la topographie et les covisibilités
• Produire des photomontages depuis les points de visibilité
• Recenser les haies, boisements et mesures d’intégration
• Établir précisément les travaux et responsables du raccordement

À éviter

• Invoquer une atteinte paysagère sans caractériser son intensité
• Assimiler toute visibilité à une atteinte aux lieux avoisinants
• Contester le zonage par de simples données de consommation foncière
• Demander une substitution sans vérifier sa légalité
• Fonder un refus sur le seul besoin de raccordement

Le contrôle paysager des projets photovoltaïques

L’article R. 111-27 du code de l’urbanisme impose d’apprécier d’abord la qualité du site, puis l’impact du projet. La cour retient la topographie, l’absence de protection paysagère particulière, les haies et boisements, ainsi que la visibilité limitée du parc. Ces éléments excluent une atteinte caractérisée aux lieux avoisinants.

La substitution de motifs en contentieux administratif

L’administration peut demander une substitution en première instance ou en appel si le motif repose sur la situation existant à la date de la décision, justifie légalement celle-ci, aurait conduit à la même décision et ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale. Ces conditions n’étant pas réunies, les substitutions sont refusées.

La desserte par les réseaux publics

Selon l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, le refus suppose des travaux d’extension ou de renforcement nécessaires et l’impossibilité d’indiquer leur délai et leur exécutant après les diligences appropriées. La seule nécessité d’un raccordement électrique ne suffit pas à établir ces conditions.

Article R. 111-27 du code de l’urbanisme, Article L. 101-2 du code de l’urbanisme, Article L. 125-5 devenu L. 121-8 du code de l’urbanisme, Article L. 600-1 du code de l’urbanisme, Articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l’urbanisme, Article L. 111-11 du code de l’urbanisme, Article L. 761-1 du code de justice administrative