Vu la procédure suivante :

M. Z… O… et M. R… Q… ont demandé au tribunal administratif de Caen de condamner la commune de Deauville (Calvados) à leur verser la somme de 80 362,71 euros en réparation des préjudices qu’ils estiment avoir subis en raison de la décision illégale du 30 mai 2016 par laquelle le maire de cette commune a exercé le droit de priorité prévu par l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme pour l’acquisition de deux maisons d’habitation situées rue Auguste-Decaëns. Par un jugement n° 2102675 du 22 novembre 2023, le tribunal administratif a rejeté cette demande.

Par un arrêt n° 24NT00147 du 16 mai 2025, la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté l’appel formé par M. O… et M. Q… contre ce jugement.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 17 juillet et 10 octobre 2025 et le 19 mai 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. O… et M. Q… demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à leur appel ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Deauville la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

– la cour administrative d’appel a commis une erreur de droit au regard de l’article L. 240-3 du code de l’urbanisme et dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis en jugeant que la communauté de communes Cœur Côte Fleurie aurait pu légalement exercer son droit de priorité pour l’acquisition des deux maisons en cause au motif que le silence qu’elle avait gardé à la suite de la déclaration d’intention d’aliéner du 17 décembre 2015 était sans incidence sur sa capacité à exercer ce droit à la date du 30 mai 2016 ;

– elle a commis une erreur de droit en jugeant que la communauté de communes aurait pu légalement exercer le droit de priorité sur les deux maisons en cause en dépit des délibérations des 12 avril et 8 novembre 2014 de son conseil communautaire déléguant l’exercice de ce droit à son président et de l’arrêté du 4 février 2016 de ce président subdéléguant l’exercice de ce même droit à la commune de Deauville, peu important que cet arrêté ait été déclaré illégal par un précédent jugement ;

– elle a commis une erreur de droit et dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis en jugeant que la communauté de communes aurait pris, dans les circonstances de l’espèce, la même décision concernant l’exercice du droit de priorité sans rechercher si celle-ci avait manifesté l’intention d’acquérir ce bien pour y réaliser un projet précis et alors qu’elle ne partageait pas les objectifs de politique publique ayant justifié l’exercice de ce droit par la commune.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 mars 2026, la commune de Deauville conclut au rejet du pourvoi et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. O… et M. Q… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Nejma Benmalek, maîtresse des requêtes ;

– les conclusions de Mme Leïla Derouich, rapporteure publique ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SAS Hannotin Avocats, avocat de M. O… et M. Q…, et à la SELAS Froger, Zajdela, avocat de la commune de Deauville ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 20 octobre 2026, présentée par M. O… et M. Q… ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l’Etat a notifié le 20 juillet 2015 à la commune de Deauville une déclaration d’intention d’aliéner deux maisons d’habitation, situées rue Auguste-Decaëns, au prix de 440 000 euros. La commune ayant indiqué renoncer à faire usage du droit de priorité, ces biens ont fait l’objet d’une vente par adjudication, au cours de laquelle M. Q… et M. O… ont soumis la meilleure offre pour un montant de 280 000 euros. Après avoir notifié à la commune, le 17 décembre 2015, une déclaration d’intention d’aliéner à ce nouveau prix, l’Etat a, le 8 janvier 2016, signé un compromis de vente avec M. Q… et M. O… sous réserve de l’exercice du droit de priorité par son détenteur. Le conseil de la communauté de communes à fiscalité propre Cœur Côte Fleurie, dont la commune de Deauville fait partie, ayant, par délibérations des 12 avril et 8 novembre 2014, délégué l’exercice du droit de priorité dont elle était titulaire en application de l’article L. 211-2 du code de l’urbanisme à son président et autorisé ce dernier à subdéléguer l’exercice de ce droit à une autre collectivité publique à l’occasion de l’aliénation d’un bien identifié, ce président a délégué à la commune de Deauville, par arrêté du 4 février 2016, l’exercice du droit de priorité pour l’acquisition des biens immobiliers en cause et le maire de Deauville, qui bénéficiait d’une délégation de compétence pour exercer le droit de priorité au nom de la commune par une délibération du 1er octobre 2014 du conseil municipal, a exercé le 8 février 2016 le droit de priorité déléguée à celle-ci, par une décision qu’il a toutefois retirée le 16 mars 2016 au motif que la déclaration d’intention d’aliéner du 17 décembre 2015 n’avait pas été adressée à la communauté de communes. Après que l’Etat a, le 4 avril 2016, notifié cette fois à la communauté de communes une déclaration d’intention d’aliéner les mêmes biens au prix de 300 000 euros et que, par une délibération du 14 mai 2016 le conseil communautaire a délégué son droit de priorité à la commune, le maire de Deauville a, le 30 mai 2016, exercé une seconde fois ce droit pour acquérir les biens litigieux à ce nouveau prix, par une décision que le tribunal administratif de Caen a annulée, par un jugement du 28 juin 2018 devenu définitif, au motif qu’elle avait été prise par une autorité incompétente, les délibérations du conseil communautaire des 12 avril et 8 novembre 2014 et du 14 mai 2016 étant jugées irrégulières. Par un autre jugement du 22 novembre 2023, ce même tribunal a rejeté la demande de M. Q… et M. O… tendant à la condamnation de la commune de Deauville à les indemniser des préjudices qu’ils estiment avoir subis du fait de l’illégalité de la décision du 30 mai 2016. Ils se pourvoient en cassation contre l’arrêt du 16 mai 2025 par lequel la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté l’appel qu’ils avaient formé contre ce jugement.

2. Lorsqu’une personne sollicite le versement d’une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l’illégalité d’une décision administrative entachée d’incompétence, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l’ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l’espèce, par l’autorité compétente. Dans le cas où il juge qu’une même décision aurait été prise par l’autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe du vice d’incompétence qui entachait la décision administrative illégale.

3. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme : « Il est créé en faveur des communes et des établissements publics de coopération intercommunale titulaires du droit de préemption urbain un droit de priorité sur tout projet de cession d’un immeuble ou de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble ou d’une partie d’immeuble situé sur leur territoire et appartenant à l’Etat, à des sociétés dont il détient la majorité du capital, [à certains] établissements publics (…), en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, d’actions ou d’opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 du présent code ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation de telles actions ou opérations ». Aux termes de l’article L. 240-3 de ce code : « L’Etat, les sociétés et les établissements publics mentionnés à l’article L. 240-1 notifient à la commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale compétent leur intention d’aliéner leurs biens et droits immobiliers et en indiquent le prix de vente tel qu’il est estimé par le directeur départemental des finances publiques. La commune ou l’établissement public de coopération intercommunale compétent peut, dans un délai de deux mois à compter de cette notification, décider d’acquérir les biens et droits immobiliers au prix déclaré ou proposer de les acquérir à un prix inférieur en application des articles L. 3211-7 et L. 3211-13-1 du code général de la propriété des personnes publiques. A défaut d’accord sur le prix, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale peut (…) saisir le juge de l’expropriation en vue de fixer le prix de l’immeuble et en informe le vendeur. (…) La commune ou l’établissement public de coopération intercommunale dispose d’un délai de deux mois à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive pour décider d’acquérir les biens et droits immobiliers au prix fixé par le juge. A moins que le bien ne soit retiré de la vente, la commune ou l’établissement public en règle le prix six mois au plus tard après sa décision d’acquérir. / En cas de refus d’acquérir au prix estimé par le directeur départemental des finances publiques, d’absence de saisine du juge de l’expropriation, de refus d’acquérir au prix fixé par lui ou à défaut de réponse dans le délai de deux mois mentionné dans la cinquième phrase du premier alinéa, la procédure d’aliénation des biens peut se poursuivre. / Si l’Etat, les sociétés et les établissements publics mentionnés à l’article L. 240-1 décident d’aliéner les biens et droits immobiliers à un prix inférieur à celui initialement proposé par le directeur départemental des finances publiques ou fixé par le juge de l’expropriation, ils en proposent l’acquisition à la commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale qui disposent d’un délai de deux mois pour répondre. / Si les biens et droits immobiliers n’ont pas été aliénés dans un délai de trois ans à compter de la notification de la déclaration d’intention d’aliéner ou de la décision devenue définitive du juge de l’expropriation, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale recouvre son droit de priorité ».

4. En premier lieu, il résulte de ces dispositions que la réception d’une déclaration d’intention d’aliéner ouvre au titulaire du droit de priorité, alors même qu’il aurait renoncé à l’exercer à la réception d’une précédente déclaration d’intention d’aliéner portant sur la vente du même bien par la même personne aux mêmes conditions, un délai de deux mois pour exercer ce droit. La circonstance que la déclaration d’intention d’aliéner soit incomplète ou entachée d’une erreur substantielle portant sur la consistance du bien objet de la vente, son prix ou sur les conditions de son aliénation est, par elle-même, et hors le cas de fraude, sans incidence sur la légalité de la décision de priorité prise à la suite de cette déclaration.

5. En jugeant que la communauté de communes, titulaire du droit de priorité, aurait pu légalement exercer ce droit sur les biens litigieux le 30 mai 2016, dans le délai de deux mois ouvert par la réception de la déclaration d’intention d’aliéner ces biens notifiée par l’Etat le 4 avril 2016, la cour administrative d’appel n’a pas commis d’erreur de droit ni dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis, la circonstance que la communauté de communes n’avait pas précédemment exercé ce droit dans le délai de deux mois suivant les déclarations d’intention d’aliéner portant sur la vente des mêmes biens successivement notifiées par l’Etat à la commune de Deauville le 20 juillet 2015, au prix estimé par le directeur départemental des finances publiques, puis le 17 décembre 2015, à un prix inférieur à celui-ci, et dont il ne ressort d’ailleurs pas des pièces du dossier que la communauté de communes aurait été destinataire, étant sans incidence à cet égard.

6. En deuxième lieu, si, ainsi qu’il a été dit au point 1, le président de la communauté de communes avait délégué le 4 février 2016 le droit de priorité dont l’établissement public de coopération intercommunale était titulaire concernant les biens en cause à la commune de Deauville, la cour n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant que cette circonstance ne faisait pas obstacle à ce que le conseil communautaire décide de reprendre ultérieurement la compétence en cause, comme il l’a d’ailleurs fait par sa délibération du 14 mai 2016, pour que la communauté de communes l’exerce elle-même.

7. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le conseil communautaire de la communauté de communes Cœur Côte Fleurie a adopté le 14 mai 2016 une délibération en vue de déléguer à la commune de Deauville l’exercice du droit de priorité pour acquérir les biens litigieux au motif que ce projet répondait à un intérêt général local lié, d’une part, aux objectifs de création de logements définis par l’orientation d’aménagement et de programmation « Habitat » valant programme local de l’habitat du plan local d’urbanisme intercommunal approuvé le 22 décembre 2012 et, d’autre part, aux objectifs de développement et de diversification de l’activité économique mentionnés par le projet d’aménagement et de développement durables de ce plan local d’urbanisme intercommunal. Par suite, si, par son jugement du 28 juin 2018, le tribunal administratif a jugé, pour annuler la décision du 30 mai 2016 du maire de Deauville ayant exercé le droit de priorité, que cette délibération n’avait pu fonder légalement la compétence de la commune pour l’exercice du droit de priorité, la cour administrative d’appel n’a pas commis d’erreur de droit ni dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis en se fondant sur le contenu de la même délibération pour juger que le préjudice allégué par M. O… et M. Q… ne pouvait être regardé comme la conséquence directe du vice d’incompétence entachant la décision d’exercice du droit de priorité du 30 mai 2016 du maire de Deauville.

8. Il résulte de tout ce qui précède que M. O… et M. Q… ne sont pas fondés à demander l’annulation de l’arrêt qu’ils attaquent.

9. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Deauville, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. O… et M. Q… une somme globale au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

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Article 1er : Le pourvoi de M. O… et M. Q… est rejeté.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Deauville au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. Z… O… et M. R… Q… et à la commune de Deauville.

Délibéré à l’issue de la séance du 19 octobre 2026, où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Gaëlle Dumortier, Mme Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher, Mme Aurélie Bretonneau, M. Jean-Dominique Langlais, conseillers d’Etat et Mme Nejma Benmalek, maîtresse des requêtes-rapporteure.

Rendu le 9 novembre 2026.

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl

La rapporteure :

Signé : Mme Nejma Benmalek

Le secrétaire :

Signé : M. Hervé Herber

La République mande et ordonne au ministre de la ville et du logement en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :

ECLI:FR:CECHR:2026:506339.20261109