Droit de préemption commercial : conditions et enjeux de l’annulation des décisions

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

La société par actions simplifiée Eskis a demandé au tribunal administratif de Montpellier, par cinq requêtes distinctes, l’annulation des décisions n° 2022-662, n° 2022-663, n° 2022-665, n° 2022-666 et n° 2022-667 prises le 27 juillet 2022 par lesquelles le maire de Perpignan a exercé le droit de préemption prévu à l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme sur la cession de baux commerciaux pour des locaux situés 18, 20 (rez-de-chaussée, 1er étage), 20 (1er et 2e étages), 20-22 et 24 rue de la Cloche d’Or et des rejets des recours gracieux demandant l’annulation de ces décisions.

Par un jugement nos’2300417, 2300418, 2300419, 2300420, 2300423 du 8 juillet 2025, le tribunal administratif de Montpellier, après avoir joint les cinq procédures, a annulé les décisions n° 2022-662, n° 2022-663, n° 2022-665, n° 2022-666 et n° 2022-667 du 27 juillet 2022 et a mis à la charge de la commune de Perpignan une somme de 1 500 euros à verser à la société Eskis en application de l’article L.’761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 5 septembre 2025, la commune de Perpignan, représentée par la SCP Vial Pech de Laclause Escalé Knoepffler Piret Huot Joubes, demande à la cour :

1. de prononcer, sur le fondement de l’article R. 811-15 du code de justice administrative, le sursis à l’exécution de ce jugement ;
2. de mettre à la charge de la société Eskis une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• le jugement contesté a des conséquences particulièrement dommageables pour la ville dès lors que l’annulation des décisions de préemption va ralentir l’action de la commune et affaiblir le centre-ville, particulièrement la rue de la Cloche d’Or ; il est urgent de surseoir à l’exécution de ce jugement ;
• les conditions prévues par l’article R.’811-15 du code de justice administrative pour prononcer le sursis à exécution du jugement frappé d’appel sont réunies, dès lors que les moyens invoqués paraissent sérieux et de nature à entraîner l’annulation du jugement ainsi que le rejet des conclusions accueillies par les premiers juges ;
• les premiers juges ont commis une erreur de droit en considérant qu’elle ne faisait pas apparaître dans les décisions la nature du projet ;
• le tribunal a commis une erreur de fait en jugeant qu’elle n’aurait pas mené d’action dans le périmètre des baux commerciaux préemptés alors qu’elle a réalisé une opération importante dans la rue des Augustins sur laquelle débouche la rue de la Cloche d’Or ;
• les premiers juges ont commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant qu’elle ne faisait pas mention dans ses décisions de la nature du projet et n’apportait aucun élément tangible concernant l’action ou l’opération d’aménagement qu’elle poursuit pour ces locaux dans le cadre de l’objectif de revitalisation commerciale et de requalification urbaine de l’hypercentre historique de la ville ; il est inexact d’affirmer que le projet ne répondrait pas à un motif d’intérêt général suffisant ;
• les caractéristiques d’un éventuel projet d’action ou d’aménagement n’ont pas à être déterminées par la décision de préemption et elle disposait d’un délai de deux ans pour rétrocéder le bail commercial ; ces préemptions s’inscrivent dans le cadre d’un ensemble d’actions effectuées au sein du périmètre défini par la ville ; de surcroît, la société Eskis n’a pas mené de projet sur ces baux, hormis des travaux rendant inexploitables les locaux ; les projets des repreneurs s’écartaient de l’objectif poursuivi par la ville augmentant la fragilisation du tissu économique local ; la société Eskis s’est abstenue d’agir durant les phases judiciaires et administratives de la procédure ;
• les décisions de préemption sont suffisamment motivées en droit et en fait, sachant que, d’une part, elles visent toutes le code de l’urbanisme et la délibération du conseil municipal du 17 septembre 2009 instituant le périmètre de préemption et, d’autre part, elles indiquent les faits qui ont conduit à leur édiction ;
• la décision du 27 juillet 2022 n’est pas privée de base légale car elle justifie la réalité de la réalisation des formalités de publicité prévues par les dispositions de l’article R. 211-2 du code de l’urbanisme, rendant l’exception d’illégalité inopérante ;
• les décisions ne sont pas entachées d’un détournement de pouvoir au motif que l’exercice du droit de préemption commercial n’a pas été exercé pour faire obstacle à l’implantation de certains acquéreurs ; cela relève de la volonté du maire de veiller au maintien et au développement de l’activité économique dans le cadre du périmètre fixé par la délibération du 17 septembre 2009.

La procédure a été communiquée le 15 septembre 2025 à la société Eskis qui n’a pas produit de mémoire en défense.

Vu :

• la requête enregistrée le 5 septembre 2025 sous le n° 25TL01857 par la commune de Perpignan interjetant appel du jugement nos’2300417, 2300418, 2300419, 2300420, 2300423 du tribunal administratif de Montpellier rendu le 8 juillet 2025 ;
• les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code général des collectivités territoriales ;
• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Chabert, président,
• et les observations de Me Joubes, représentant la commune de Perpignan.

Considérant ce qui suit :

1. Par cinq décisions prises le 27 juillet 2022 portant les nos 2022-662, 2022-663, 2022-665, 2022-666 et 2022-667, le maire de Perpignan (Pyrénées-Orientales) a exercé le droit de préemption de la commune prévu à l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme sur une cession de plusieurs droits au bail pour des locaux situés au nos 18, 20 (rez-de-chaussée et premier étage), 20 (1er et 2e étages), 20-22 et 24 rue de la Cloche d’Or. Sur la demande de la société Eskis, propriétaire de ces droits au bail, le tribunal administratif de Montpellier, par un jugement du 8 juillet 2025, a prononcé l’annulation de ces décisions et a mis à la charge de la commune de Perpignan une somme de 1500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Par la présente requête, la commune de Perpignan demande à la cour de prononcer le sursis à l’exécution de ce jugement à l’encontre duquel elle a formé appel.
2. Sur les conclusions aux fins de sursis à exécution :
3. L’article R. 811-15 du même code dispose que :  » Lorsqu’il est fait appel d’un jugement de tribunal administratif prononçant l’annulation d’une décision administrative, la juridiction d’appel peut, à la demande de l’appelant, ordonner qu’il soit sursis à l’exécution de ce jugement si les moyens invoqués par l’appelant paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d’annulation accueillies par ce jugement. « 
4. En application des dispositions précitées de l’article R. 811-15 du code de justice administrative, lorsque le juge d’appel est saisi d’une demande de sursis à exécution d’un jugement prononçant l’annulation d’une décision administrative, il lui incombe de statuer au vu de l’argumentation développée devant lui par l’appelant et le défendeur et en tenant compte, le cas échéant, des moyens qu’il est tenu de soulever d’office. Après avoir analysé dans les visas ou les motifs de sa décision les moyens des parties, il peut se borner à relever qu’aucun de ces moyens n’est de nature, en l’état de l’instruction, à justifier l’annulation ou la réformation du jugement attaqué et rejeter, pour ce motif, la demande de sursis. Si un moyen lui paraît, en l’état de l’instruction, de nature à justifier l’annulation ou la réformation du jugement attaqué, il lui appartient de vérifier si un des moyens soulevés devant lui ou un moyen relevé d’office est de nature, en l’état de l’instruction, à infirmer ou confirmer l’annulation de la décision administrative en litige, avant, selon le cas, de faire droit à la demande de sursis ou de la rejeter.
5. D’une part, aux termes de l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme :  » Le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter un périmètre de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité, à l’intérieur duquel sont soumises au droit de préemption institué par le présent chapitre les aliénations à titre onéreux de fonds artisanaux, de fonds de commerce ou de baux commerciaux. / (…) Chaque aliénation à titre onéreux est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le cédant à la commune. Cette déclaration précise le prix, l’activité de l’acquéreur pressenti, le nombre de salariés du cédant, la nature de leur contrat de travail et les conditions de la cession. Elle comporte également le bail commercial, le cas échéant, et précise le chiffre d’affaires lorsque la cession porte sur un bail commercial ou un fonds artisanal ou commercial. / (…) « . L’article L. 214-2 du même code dispose que :  » Le titulaire du droit de préemption doit, dans le délai de deux ans à compter de la prise d’effet de l’aliénation à titre onéreux, rétrocéder le fonds artisanal, le fonds de commerce, le bail commercial ou le terrain à une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au registre national des entreprises en tant qu’entreprise du secteur des métiers et de l’artisanat, en vue d’une exploitation destinée à préserver la diversité et à promouvoir le développement de l’activité commerciale et artisanale dans le périmètre concerné. Ce délai peut être porté à trois ans en cas de mise en location-gérance du fonds de commerce ou du fonds artisanal. L’acte de rétrocession prévoit les conditions dans lesquelles il peut être résilié en cas d’inexécution par le cessionnaire du cahier des charges. / (…) La rétrocession d’un bail commercial est subordonnée, à peine de nullité, à l’accord préalable du bailleur (…) « .
6. D’autre part, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme :  » Les droits de préemption institués par le présent titre  » – au sein duquel figurent les dispositions citées au point précédent –  » sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement. / (…) Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé (…) / Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme local de l’habitat ou, en l’absence de programme local de l’habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu’elle entend mettre en œuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux, la décision de préemption peut, sauf lorsqu’il s’agit d’un bien mentionné à l’article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération. Il en est de même lorsque la commune a délibéré pour délimiter des périmètres déterminés dans lesquels elle décide d’intervenir pour les aménager et améliorer leur qualité urbaine. « . Aux termes du premier alinéa de l’article L. 300-1 du même code :  » Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objets (…) d’organiser la mutation, le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques (…) « .
7. Il résulte des dispositions citées au point précédent que les collectivités titulaires du droit de préemption mentionné au point 4 peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien, en l’occurrence le fonds artisanal ou commercial ou le bail commercial, faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.
8. Pour prononcer l’annulation des décisions du maire de Perpignan prises le 27 juillet 2022 exerçant le droit de préemption de la commune prévue à l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif de Montpellier a relevé que la commune n’a pas motivé les décisions en litige au regard de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme, qu’elle ne justifiait pas de la réalité d’un projet répondant aux objectifs mentionnés à l’article L. 300-1 du même code et que la mise en œuvre du droit de préemption ne répondait pas à un intérêt général suffisant.
9. En l’état de l’instruction, les moyens développés par la commune de Perpignan à l’appui de sa demande de sursis à exécution, tels que visés et analysés dans les visas de la présente décision, n’apparaissent pas comme présentant un caractère sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation ou la réformation du jugement, le rejet des conclusions à fin d’annulation accueillies par les premiers juges.
10. Il résulte de ce qui précède que la commune de Perpignan n’est pas fondée à demander qu’il soit sursis à l’exécution du jugement attaqué jusqu’à ce qu’il soit statué sur sa requête d’appel au fond.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de société Eskis, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par la commune de Perpignan et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête en sursis à exécution de la commune de la commune de Perpignan est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à la commune de Perpignan et la société par actions simplifiée Eskis.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 janvier 2026.

Le président de la 4ème chambre,
D. Chabert

La greffière,
R. Brun

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.