Permis de construire : annulation d’un refus et injonction de réexamen par la CNAC

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement les 13 septembre 2023, 28 août 2024, 10 octobre 2024 et 28 novembre 2024, la société Vermot Invest France, représentée par Me Leraisnable, demande à la cour :

1. d’annuler l’arrêté du 20 juillet 2023 par lequel le maire de la commune de Villers Le Lac lui a refusé un permis de construire ayant pour objet la réalisation d’un centre commercial d’une surface de plancher de 12 346,66 mètres carrés sur un terrain situé 22 Les Terres Rouges à Villers Le Lac ;
2. d’enjoindre à la Commission nationale d’aménagement commercial de réexaminer sa demande dans un délai inférieur à un mois, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3. de mettre à la charge de la Commission nationale d’aménagement commercial une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• le mémoire présenté par la société Distribution Casino France est irrecevable dès lors que le magasin qu’elle exploitait sur le territoire de la commune de Morteau avait définitivement fermé à la date du refus litigieux ;
• l’avis de la Commission nationale d’aménagement commercial a été pris en méconnaissance des dispositions de l’article R.752-35 du code de commerce ;
• la Commission nationale d’aménagement commercial a commis une erreur en fondant son avis sur la circonstance que le nouvel ensemble commercial serait situé en périphérie et, en tout état de cause, un tel motif ne suffit pas à justifier un avis défavorable ;
• le motif tiré de ce que le dossier ne précise pas les enseignes susceptibles de prendre place dans les 10 cellules commerciales est entaché d’erreur de droit dès lors que l’article R. 752-6 du code de commerce n’impose cette formalité qu’aux cellules d’une surface excédant 300 mètres carrés et il manque, en tout état de cause, en fait ;
• il n’appartient pas au pétitionnaire de démontrer l’articulation du projet avec les actions publiques menées en faveur des communes de la zone de chalandise mais seulement de mentionner les dispositifs mis en place en faveur du développement économique et, en tout état de cause, la seule circonstance que des communes de la zone de chalandise ont bénéficié de dispositifs spécifiques pour assurer le dynamisme et la préservation de leur territoire ne suffit pas à justifier un avis défavorable ;
• le projet respecte les objectifs fixés à l’article L. 752-6 du code du commerce.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 février 2024, la société Distribution Casino France, représentée par Me Bolleau, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Vermot Invest France sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 septembre 2024, la commune de Villers Le Lac, représentée par Me Dichamp, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient qu’elle était en situation de compétence liée suite à l’avis défavorable de la Commission nationale d’aménagement commercial.

Par un mémoire en défense, enregistrée le 11 septembre 2024, la Commission nationale d’aménagement commercial conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de commerce ;
• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Berthou,
• les conclusions de M. Meisse, rapporteur public,
• et les observations de Me Leraisnable pour la société Vermot Invest France.

Une note en délibéré, présentée pour la société Vermot Invest France, a été enregistrée le 27 novembre 2025.

Considérant ce qui suit :

1. La société Vermot Invest France a sollicité, le 31 octobre 2022, un permis de construire ayant pour objet la création d’un centre commercial d’une surface de vente totale de 4 925,41 mètres carrés, composé d’un magasin à l’enseigne Super U d’une surface de vente de 3 079,41 mètres carrés, de dix cellules commerciales représentant une surface de vente de 1 846 mètres carrés et d’un « drive » de quatre pistes d’une emprise au sol de 368,60 mètres carrés, sur une parcelle, située 22 Les Terres Rouges à Villers Le Lac, sur laquelle est implantée une friche industrielle. La commission départementale d’aménagement commercial du Doubs a émis un avis favorable le 7 février 2023. Saisie par les sociétés Distribution Casino France, Lidl, Mazagran Service, Mortuadis et Dedeusem, la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) a émis un avis conforme défavorable le 8 juin 2023. La société Vermot Invest France demande à la cour d’annuler l’arrêté du 20 juillet 2023 par lequel le maire de la commune de Villers Le Lac a, en conséquence, refusé le permis de construire sollicité.
2. Sur la légalité du refus de permis de construire :
1. En premier lieu, l’avis de la CNAC du 8 juin 2023 relève que la société Vermot Invest France n’a pas précisé les enseignes susceptibles de prendre place dans les 10 cellules commerciales. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la société pétitionnaire a apporté une telle précision, de manière étayée, dans un courrier du 4 mai 2023 adressé à la présidente de la CNAC dans le cadre de l’instruction du recours administratif préalable obligatoire exercé par les sociétés précitées. Ce motif est, par suite, entaché d’une erreur de fait.
2. En second lieu, aux termes du I de l’article L. 752-6 du code de commerce :  » (…) La commission départementale d’aménagement commercial prend en considération : / 1° En matière d’aménagement du territoire : / a) La localisation du projet et son intégration urbaine ; / b) La consommation économe de l’espace, notamment en termes de stationnement ; / c) L’effet sur l’animation de la vie urbaine, rurale et dans les zones de montagne et du littoral ; / d) L’effet du projet sur les flux de transports et son accessibilité par les transports collectifs et les modes de déplacement les plus économes en émission de dioxyde de carbone ; / e) La contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de la commune d’implantation, des communes limitrophes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d’implantation est membre ; (…) / 2° En matière de développement durable : / a) La qualité environnementale du projet, notamment du point de vue de la performance énergétique et des émissions de gaz à effet de serre par anticipation du bilan prévu aux 1° et 2° du I de l’article L. 229-25 du code de l’environnement, du recours le plus large qui soit aux énergies renouvelables et à l’emploi de matériaux ou procédés éco-responsables, de la gestion des eaux pluviales, de l’imperméabilisation des sols et de la préservation de l’environnement ; / b) L’insertion paysagère et architecturale du projet, notamment par l’utilisation de matériaux caractéristiques des filières de production locales ; (…) / 3° En matière de protection des consommateurs : (…) / b) La contribution du projet à la revitalisation du tissu commercial, notamment par la modernisation des équipements commerciaux existants et la préservation des centres urbains ; (…) « .
3. Il résulte de ces dispositions que l’autorisation d’aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi. Il appartient aux commissions d’aménagement commercial, lorsqu’elles statuent sur les dossiers de demande d’autorisation, d’apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d’évaluation mentionnés à l’article L. 752-6 du code de commerce.
4. S’agissant de l’objectif d’aménagement du territoire :
1. L’avis défavorable de la CNAC est, à ce titre, fondé sur le fait que le projet, implanté en périphérie, ne contribuera pas à l’animation, la préservation et la revitalisation du tissu commercial du centre-ville de Villers Le Lac et des communes limitrophes, qu’il favorisera les déplacements automobiles et qu’il ne s’articule pas avec les différentes actions publiques menées en faveur de ces communes.
2. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le projet est implanté à environ 400 mètres seulement du centre-ville, dans un secteur qui sera ensuite qualifié, dans le futur schéma de cohérence territoriale, de « centralité » par opposition aux secteurs d’implantation périphérique. Par ailleurs, le centre-ville de Villers Le Lac est très peu concerné par le phénomène de vacance commerciale, un seul local étant vacant sur les trente-deux locaux commerciaux recensés dans l’étude d’impact. Les cellules commerciales projetées seront occupées par une parapharmacie/parfumerie, une enseigne d’articles de sport, une enseigne d’articles de bricolage, un magasin de réparation de téléphone, un magasin de vêtements et magasin de décoration, complémentaires à ceux du centre-ville, ainsi que par l’opticien déjà implanté qui ouvrira une nouvelle boutique au sein du futur ensemble commercial. L’association des commerçants de la commune a, au demeurant, exprimé son entier soutien au projet par un courrier, signé de sa présidente et de sa trésorière en date du 3 mai 2023, évoquant un projet apportant des commerces nouveaux et une dynamique nouvelle au bénéfice de l’ensemble des commerçants.
3. Par ailleurs si la commune de Morteau, située à quelques kilomètres dans la zone de chalandise, est concernée par le programme « petite ville de demain », il ne ressort pas des pièces du dossier que son centre-ville, qui connaît une vacance commerciale très faible de deux locaux sur 130 commerces existants, connaîtrait un tissu commercial fragilisé ni même que ses commerces seraient susceptibles d’être impactés d’une quelconque manière par le projet litigieux. Et aucun élément au dossier ne permet non plus d’établir que ce dernier impacterait négativement l’atteinte des objectifs du classement des communes de Noël-Cerneux, La Chenalotte et Le Barboux en zone de revitalisation rurale.
4. Enfin, si le projet est de nature à favoriser la circulation automobile, notamment en ce qu’il capte une clientèle en provenance et à destination de la Suisse, laquelle au demeurant est déjà présente dans la zone de chalandise, sa localisation à proximité d’un rond-point situé sur la route départementale qui le longe au sud permet une desserte sans incidence sur la circulation en centre-ville.
5. S’agissant de l’objectif de développement durable :
1. L’avis défavorable de la CNAC est, à ce titre, fondé sur le fait que le projet n’est accessible ni par les transports en commun ni par des pistes cyclables, que les surfaces artificialisées augmenteront de 10,84 % tout comme la surface perméable du site qui passera de 47 % à 29 % avec une diminution de la surface des espaces verts, et qu’aucun système de récupération d’eaux pluviales n’est prévu. Il relève également que le bâtiment ne s’insère pas dans son environnement à caractère montagnard et ne présente pas de qualité architecturale particulière.
2. D’une part, s’agissant de l’accès cyclable, il ressort des pièces du dossier qu’une voie verte permettant la desserte du terrain d’emprise était projetée et a d’ailleurs été effectivement réalisée postérieurement à la décision attaquée. D’autre part, si l’emprise au sol des bâtiments est augmentée significativement de 1798,75 mètres carrés à 5645,84 mètres carrés et les espaces verts de pleine nature diminués de 2980,76 mètres carrés à 1886,61 mètres carrés, il ressort des pièces du dossier que le projet prévoit une renaturation d’autres parcelles à proximité du projet, l’aménagement d’espaces verts sur dalles, la réalisation de stationnements perméables et la création de noues d’infiltration qui induiront une imperméabilisation nette des sols limitée à 960 mètres carrés pour une surface totale de parcelles de 11 919 mètres carrés. Enfin, si le bâtiment depuis la voie de desserte apparaît sous une forme cubique assez massive, les façades sud-est et nord-est, donnant sur ladite voie, seront en verre laissant ainsi apparaître l’ossature bois et la façade sud, donnant sur la maison voisine, sera recouverte de végétaux grimpants de nature à en limiter l’impact visuel. Les abords du centre commercial comme le parvis devant l’entrée principale piétonne seront plantés d’arbustes et de vivaces. Par ailleurs, les documents graphiques produits au dossier montrent une bonne insertion du bâtiment dans le coteau dont il épousera la pente. La qualité architecturale est soignée, en particulier l’ensemble de la structure du bâtiment sera réalisé en bois fourni via des filières de production locales.
3. Il résulte de tout ce qui précède, alors que l’avis défavorable de la Commission nationale d’aménagement commercial n’oppose aucun motif relatif à la protection des consommateurs et n’évoque aucun refus de dérogation à l’artificialisation sur le fondement du V du L. 752-6 du code de commerce, qu’en retenant, pour les motifs précités, que le projet litigieux méconnaissait les objectifs légaux fixés par les dispositions de l’article L. 752-6 du code de commerce, la CNAC a fait une inexacte application de ces dispositions.
6. Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme :  » Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier. « . Pour l’application de ces dispositions, aucun des autres moyens de la requête n’est susceptible, en l’état du dossier, de fonder l’annulation de l’arrêté du maire de la commune de Villers Le Lac du 20 juillet 2023.
7. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu’il soit besoin d’examiner la recevabilité du mémoire présenté par la société Distribution Casino France que la société Vermot Invest France est fondée à soutenir que c’est à tort que, par l’arrêté contesté, le maire de la commune de Villers Le Lac a refusé le permis de construire sollicité.
3. Sur les conclusions à fin d’injonction :
1. En vertu des articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative, le juge administratif peut, s’il annule la décision prise par l’autorité administrative sur une demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale et en fonction des motifs qui fondent cette annulation, prononcer une injonction tant à l’égard de l’autorité administrative compétente pour se prononcer sur la demande de permis qu’à l’égard de la CNAC. La circonstance qu’elle soit chargée, par l’article R. 752-36 du code de commerce, d’instruire les recours dont elle est saisie ne fait pas obstacle à ce que le juge administratif lui enjoigne, sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, de prendre une mesure dans un sens déterminé si les motifs de la décision juridictionnelle l’impliquent nécessairement. Toutefois, l’annulation de la décision rejetant une demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale sur le fondement d’un avis défavorable rendu par la CNAC n’implique, en principe, qu’un réexamen du projet par cette commission. Il n’en va autrement que lorsque les motifs de l’annulation impliquent nécessairement la délivrance d’un avis favorable.
2. Eu égard aux motifs d’annulation retenus, l’exécution du présent arrêt implique qu’il soit enjoint à la CNAC de procéder au réexamen du projet de la société Vermot Invest France dans un délai de trois mois suivant sa notification. Il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.
4. Sur les frais de l’instance :
1. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Vermot Invest France, qui n’est pas la partie perdante, la somme que la société Distribution Casino France demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
2. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la société Vermot Invest France et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

1. L’arrêté du 20 juillet 2023 du maire de la commune de Villers Le Lac est annulé.
2. Il est enjoint à la Commission nationale d’aménagement commercial de réexaminer le projet de la société Vermot Invest France dans un délai de trois mois suivant la notification du présent arrêt.
3. L’Etat versera à la société Vermot Invest France la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
4. Les conclusions présentées par la société Distribution Casino France sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
5. Le présent arrêt sera notifié à la société Vermot Invest France, à la commune de Villers Le Lac, à la Commission nationale d’aménagement commercial et à la société Distribution Casino France.

Copie en sera adressée au préfet du Doubs et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Délibéré après l’audience du 19 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

• Mme Bauer, présidente,
• M. Berthou, premier conseiller,
• M. Lusset, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 décembre 2025.

Le rapporteur,
Signé : D. BERTHOU

La présidente,
Signé : S. BAUER

Le greffier,
Signé : F. LORRAIN

La République mande et ordonne à au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,
Le greffier,
F. LORRAIN