Permis de construire : insuffisance de motivation et enjeux d’urbanisme éclaircis

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La société Engie PV Les Lilas a demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler l’arrêté du 16 février 2024 par lequel le préfet de la Drôme a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de l’édification d’une centrale photovoltaïque flottante sur le territoire de la commune de Châteauneuf-sur-Isère.

Par un jugement n° 2402587 du 23 décembre 2024, le tribunal a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 21 février 2025 et 8 décembre 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la société Engie PV Les Lilas, représentée par Me Gelas, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement du 23 décembre 2024 et l’arrêté du 16 février 2024 ;
2. d’enjoindre au préfet de la Drôme, sous astreinte de 500 euros par jour de retard passé le délai d’un mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, de réexaminer sa demande ;
3. de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• le jugement attaqué, qui est insuffisamment motivé et ne répond pas à l’ensemble des moyens soulevés, est irrégulier ;
• l’arrêté contesté est insuffisamment motivé en fait, en méconnaissance de l’article L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration ;
• aucun de ses motifs n’est fondé.

Par un mémoire en défense enregistré le 21 novembre 2025, le ministre de la ville et du logement conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la société Engie PV Les Lilas ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 21 novembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 8 décembre 2025.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Mauclair, présidente assesseure,
• et les conclusions de Mme Burnichon, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La société Engie PV Les Lilas relève appel du jugement du 23 décembre 2024 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté du 16 février 2024 du préfet de la Drôme refusant de lui délivrer un permis de construire en vue de l’édification d’une centrale photovoltaïque flottante à Châteauneuf-sur-Isère, sur le site d’anciennes carrières remises en eau.
2. Il ressort du jugement attaqué que le tribunal administratif n’a pas répondu au moyen, soulevé par la société Engie PV Les Lilas, tiré de ce que l’arrêté du 16 février 2024 est insuffisamment motivé en fait. En ne répondant pas à ce moyen, qui n’était pas inopérant, le tribunal administratif a entaché son jugement d’irrégularité. Il doit, pour ce motif et sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre moyen d’irrégularité, être annulé.
3. Il y a lieu pour la cour d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par la société Engie PV Les Lilas devant le tribunal administratif de Grenoble.
4. En premier lieu, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6. (…). ».
5. L’arrêté litigieux, qui vise notamment les articles L. 122-1 du code de l’environnement et R. 111-2 du code de l’urbanisme ainsi que les différents avis émis, expose avec suffisamment de précisions les différents motifs de fait pour lesquels le préfet de la Drôme a refusé de délivrer à la société Engie PV Les Lilas le permis de construire sollicité, tenant au non-respect par le projet des dispositions des articles A1, A2 et N1 du règlement du plan local d’urbanisme (PLU), à l’atteinte à la sécurité publique en raison du risque d’inondation auquel est soumis le projet, à l’insuffisance de l’étude d’impact et à l’atteinte portée par le projet, dans son dimensionnement, sa configuration et les mesures d’évitement, de réduction et de compensation prévues, à l’intégrité d’un milieu naturel. Le moyen tiré de l’insuffisante motivation en fait de l’arrêté litigieux doit, en conséquence, être écarté.
6. En second lieu, aux termes de l’article A1 du règlement du PLU, dans sa rédaction applicable au litige : « Dans l’ensemble de la zone A, toute construction ou installation est interdite, à l’exception des occupations et utilisations du sol vérifiant les conditions définies à l’article A2. ». Aux termes de l’article A2 de ce règlement : « Dans la zone A (en dehors du secteur AP), les occupations et utilisations suivantes sont autorisées si elles vérifient les conditions énoncées ci-après : / Les constructions et installations à caractère technique ou d’intérêt collectif (telles que voirie, canalisations, pylônes, transformateurs, installations liées au transport de voyageurs…) non destinées à l’accueil de personnes, et à l’exception des installations photovoltaïques au sol, à condition de ne pas dénaturer le caractère des lieux avoisinants et de ne pas apporter de gêne excessive à l’exploitation agricole. / (…). ». Aux termes de l’article N1 de ce même règlement, relatif aux occupations et utilisations du sol interdites : « (…) / 3- Dans le secteur Ns, sont interdites toutes les constructions ou installations, à l’exception : / des constructions, installations et ouvrages techniques, notamment hydro-électriques, lorsqu’ils sont nécessaires à la gestion des réseaux et des services publics locaux (voirie, réseaux divers) ou à la prévention contre les risques, / (…). ».
7. Le projet porté par la société Engie PV Les Lilas consiste à installer, sur d’anciennes carrières remises en eaux, 24 340 panneaux photovoltaïques sur des structures flottantes amarrées soit par des chaînes ancrées aux berges des plans d’eau par des pieux vissés, soit par des chaînes fixées au fond des plans d’eau à l’aide d’ancres-vis ou de blocs béton posés ou enterrés, d’une puissance de 13,4 mega watt-crêtes, sur une emprise clôturée de 28 hectares dont 20 de plans d’eau, située principalement en zone naturelle sensible d’intérêt écologique et de protection de la biodiversité (Ns) et accessoirement en zone agricole (A) du PLU. Sont également prévus un réseau de câbles électriques sur le site, deux postes de transformation de 30 m² et un poste de livraison/transformation de 39 m² permettant le raccordement au réseau de distribution d’électricité. Eu égard à ses caractéristiques, le projet consiste en un parc photovoltaïque flottant, la seule circonstance que les structures flottantes soient amarrées aux berges ou au fond des plans d’eau n’étant pas, eu égard au caractère limité de cet ancrage, de nature à lui conférer la qualification de centrale photovoltaïque au sol.
8. Pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité au regard des articles A1 et A2 du PLU, le préfet de la Drôme a relevé que le projet correspondait à celui d’une centrale photovoltaïque au sol interdite en zone A. Toutefois, ainsi qu’il a été dit au point précédent, le projet ne pouvait recevoir cette qualification. Par suite, le préfet de la Drôme, qui n’allègue pas que le projet dénaturerait le caractère des lieux avoisinants et apporterait une gêne excessive à une exploitation agricole, a entaché sa décision d’une erreur de fait.
9. Par ailleurs, il ressort de l’étude d’impact que l’électricité générée par les structures photovoltaïques flottantes est destinée à être réinjectée dans le réseau public de distribution. Ainsi le projet porté par la société PV Les Lilas en litige, dès lors qu’il contribue à la satisfaction d’un besoin collectif par la production d’électricité vendue au public, revêt le caractère d’une installation d’intérêt collectif au sens des dispositions précitées de l’article A2 du PLU. De plus, comme dit précédemment, il ne s’agit pas d’une installation photovoltaïque au sol. Dans ces conditions, le préfet de la Drôme ne pouvait se fonder sur les dispositions précitées du règlement du PLU applicables à la zone A pour refuser le permis de construire sollicité.
10. Toutefois, le parc photovoltaïque flottant prévu n’est pas une installation hydro-électrique dès lors qu’il n’utilise, pour la production d’électricité, que la seule énergie du soleil et non celle de l’eau. En outre, en dépit des explications fournies par la société Engie PV Les Lilas concernant l’intérêt qu’il présenterait quant à l’amélioration de la production d’énergie locale et de la volonté de la commune d’accueillir sur son territoire une telle installation, ce parc, qui sera raccordé au réseau de distribution électrique national et n’a pas vocation à bénéficier à la seule commune de Châteauneuf-sur-Isère et à ses habitants, n’a pas le caractère d’un service ou d’un réseau public local de distribution d’électricité. Par suite, le préfet de la Drôme a pu légalement se fonder sur les dispositions précitées de l’article N1 du règlement du PLU pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité. En outre, il résulte de l’instruction que le préfet aurait pris la même décision s’il n’avait retenu que ce motif qui justifie, à lui seul, le refus de permis de construire.
11. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les moyens dirigés contre les autres motifs de refus opposés, que la société Engie PV Les Lilas n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 16 février 2024. Par suite, ses conclusions aux fins d’injonction sous astreinte et celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

DÉCIDE :

1. Article 1er : Le jugement n° 2402587 du tribunal administratif de Grenoble du 23 décembre 2024 est annulé.
2. Article 2 : La demande présentée par la société Engie PV Les Lilas devant le tribunal administratif de Grenoble et le surplus de ses conclusions d’appel sont rejetés.
3. Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Engie PV Les Lilas et au ministre de la ville et du logement. Copie en sera adressée à la commune de Châteauneuf-sur-Isère.

Délibéré après l’audience du 16 décembre 2025 à laquelle siégeaient :

• Mme Michel, présidente de chambre,
• Mme Mauclair, présidente assesseure,
• Mme Letellier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 décembre 2025.

La rapporteure,

A.-G. Mauclair

La présidente,

C. Michel

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne au ministre de la ville et du logement en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N° 25LY00560