Servitude de passage des piétons : validité d’un arrêté préfectoral contesté

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B… A… a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté du 2 mars 2021 par lequel le préfet du Morbihan a approuvé le tracé modifié de la servitude de passage des piétons le long du littoral de la commune de Belz ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux.

Par un jugement n° 2102822 du 29 septembre 2023, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 13 novembre 2023, M. A…, représenté par Me Mbaye, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 29 septembre 2023 ;
2. d’annuler l’arrêté du 2 mars 2021 par lequel le préfet du Morbihan a approuvé le tracé modifié de la servitude de passage des piétons le long du littoral de la commune de Belz ;
3. de mettre à la charge de l’État le versement de la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. A… soutient que :

• l’arrêté contesté est insuffisamment motivé ;
• il est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;
• il approuve un tracé modifié qui est impraticable ;
• il méconnaît les dispositions des articles L. 121-31 et suivants du code de l’urbanisme dès lors qu’il existe d’autres moyens afin d’assurer la continuité du cheminement des piétons et la préservation du site.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 juin 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M. A… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Hannoyer,
• et les conclusions de Mme Ody, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Une servitude de passage des piétons le long du littoral sur le territoire de la commune de Belz (Morbihan) a été instituée par un arrêté du préfet du Morbihan du 29 octobre 1991. Le tracé de cette servitude a été partiellement annulé par un arrêt n° 97NT00292 rendu le 6 octobre 1999 par la cour administrative de Nantes. Par un arrêté du 2 mars 2021 portant sur les sections de ce tracé dont la légalité n’avait pas été remise en cause, le préfet du Morbihan a approuvé des modifications du tracé et des caractéristiques de la servitude de passage des piétons le long du littoral et des suspensions de la servitude sur la commune de Belz afin d’assurer la continuité du cheminement des piétons le long du littoral. M. A… est propriétaire d’un bien immobilier situé côté est de l’anse de Kerguen, à Belz, et constitué de 3 parcelles cadastrées section C nos 1152, 1153 et 1154. Le 15 avril 2021, M. A… a saisi le préfet du Morbihan d’un recours gracieux tendant au retrait de l’arrêté du 2 mars 2021. Cette demande a été rejetée par le préfet le 21 juillet 2021 et M. A… a demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler l’arrêté préfectoral du 2 mars 2021, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux. Il relève appel du jugement du 29 septembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 121-31 du code de l’urbanisme :  » Les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d’une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons. « . Aux termes de l’article L. 121-32 du même code :  » L’autorité administrative compétente de l’Etat peut, par décision motivée prise après avis de la ou des communes intéressées et au vu du résultat d’une enquête publique (…) : 1° Modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, afin, d’une part, d’assurer, compte tenu notamment de la présence d’obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, d’autre part, de tenir compte des chemins ou règles locales préexistants. Le tracé modifié peut grever exceptionnellement des propriétés non riveraines du domaine public maritime ; 2° A titre exceptionnel, la suspendre. « . Aux termes de l’article R. 121-13 du même code :  » A titre exceptionnel, la servitude de passage longitudinale peut être suspendue, notamment dans les cas suivants : (…) 5° Si le maintien de la servitude de passage est de nature à compromettre soit la conservation d’un site à protéger pour des raisons d’ordre écologique ou archéologique, soit la stabilité des sols ; (…) La suspension de la servitude est prononcée dans les conditions définies par les articles R. 121-16 à R. 121-18 et R. 121-20 à R. 121-25. « .

3. D’autre part, aux termes de l’article R. 121-23 du même code :  » L’approbation du tracé et des caractéristiques de la servitude résulte : / 1° D’un arrêté du préfet, en l’absence d’opposition de la ou des communes intéressées ; (…) « . Aux termes de l’article R. 121-24 de ce code :  » L’acte d’approbation prévu à l’article R. 121-23 doit être motivé. « .

4. En premier lieu, l’arrêté contesté mentionne les dispositions du code de l’urbanisme dont il est fait application, notamment ses articles L. 121-31 et suivants ainsi que ses articles R. 121-9 et suivants. S’il comporte une motivation générale ne précisant pas les motifs justifiant chacun des choix retenus pour l’établissement du tracé modifié de la servitude de passage des piétons le long du littoral de la commune de Belz, il précise toutefois que les secteurs des anses de Kerguen et de Pen Mané Braz ont fait l’objet d’une analyse spécifique. Surtout, l’arrêté renvoie au dossier qui lui est annexé et mis à disposition du public à la mairie de cette commune, à la direction départementale des territoires et de la mer et à la préfecture du Morbihan, lequel comporte les éléments de droit et de fait fondant la décision, notamment des plans du tracé modifié de la servitude, des photographies ainsi que les considérations propres à chaque parcelle concernée justifiant les modifications et suspensions de cette servitude, consignées dans un tableau. Enfin, l’arrêté mentionne les suites données à la réserve et aux recommandations émises par le commissaire enquêteur. Dans ces conditions, l’arrêté préfectoral contesté est suffisamment motivé en droit et en fait et le moyen tiré du défaut de motivation doit dès lors être écarté.

5. En second lieu, les dispositions précitées de l’article L. 121-32 du code de l’urbanisme instituent un droit de passage le long du littoral au profit des piétons. Dès lors, ainsi qu’il résulte d’ailleurs des termes mêmes du 2) de cet article, la suspension de la servitude de passage sur certaines portions du littoral ne saurait être qu’exceptionnelle. Dans l’hypothèse prévue par les dispositions précitées de l’article R. 121-13 du code de l’urbanisme, l’administration ne peut légalement décider de suspendre, jusqu’à nouvel ordre, la servitude, que si elle justifie que ni la définition de la servitude dans les conditions prévues par l’article R. 121-9 du code, ni une modification de son tracé ou de ses caractéristiques dans les conditions et limites prévues par la loi, ne peuvent, même après la réalisation des travaux qu’implique la mise en état du site pour assurer le libre passage et la sécurité des piétons, garantir la conservation d’un site à protéger pour des raisons d’ordre écologique ou archéologique, ou, dans l’intérêt tant de la sécurité publique que de la préservation des équilibres naturels et écologiques, la stabilité des sols. En outre, l’autorité administrative peut prévoir sur ce fondement un cheminement empruntant des parcelles non riveraines du domaine public maritime.

6. Il ressort des pièces du dossier que la modification de la servitude de passage approuvée par l’arrêté préfectoral contesté du 2 mars 2021, prévoit un tracé passant le long des parcelles cadastrées section C nos 1153 et 1154, puis traversant le lotissement de Kerguen en empruntant les parcelles cadastrées section C nos 1155 et 1140 correspondant à l’impasse de l’Abri Côtier, avant de rejoindre le tracé existant de la servitude de passage longitudinale jusqu’au pont Lorois, cette modification étant motivée par la nécessité de garantir la conservation d’un site à protéger pour des raisons d’ordre écologique, au regard de l’avifaune dans l’anse de Kerguen.

7. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier, notamment de l’évaluation des incidences réalisée par le bureau d’études TBM environnement, et de son mémoire en réponse à l’issue de l’enquête publique qui s’est déroulée en juin 2019, ainsi que de la notice explicative émise par la direction départementale des territoires et de la mer du Morbihan, que la suspension prévue de la servitude de passage à l’est de l’anse de Kerguen résulte de ce que l’utilisation des bordures du rivage de l’est de cette anse par les piétons est trop dérangeante pour l’avifaune identifiée sur ce secteur. Il ressort ainsi des pièces du dossier que la sensibilité de l’avifaune est qualifiée de forte le long de la parcelle n° C 1156, qu’empruntait l’ancien tracé longeant le rivage, où a été relevée la présence récurrente de diverses espèces d’oiseaux. Par ailleurs, il ressort de l’évaluation des incidences sur cette avifaune du précédent tracé, le long du rivage, notamment que l’étroitesse de l’anse, en forme d’entonnoir et comprenant un  » goulot  » de zones humides de plus de 200 mètres de long sur une largeur de moins de 100 mètres, caractérisée par une perspective très dégagée et exposée à la vue des oiseaux, y induit une concentration de l’avifaune et une exposition importante de celle-ci aux perturbations liées à la présence humaine. Il ne ressort par ailleurs pas des pièces du dossier que cette exposition de l’avifaune à la présence humaine le long du rivage puisse être neutralisée par la création ou le renforcement d’un écran végétal le long de la parcelle n° C 1156 qu’empruntait le précédent tracé. La circonstance que la fréquentation humaine de la zone, classée site Natura 2000, n’ait pas été précisément quantifiée notamment en période de migration et d’hivernage des oiseaux, est sans incidence sur la légalité de la décision contestée dès lors que la proximité des oiseaux au rivage et la nature farouche de certaines espèces identifiées justifient à elles seules que soient évités le dérangement de cette avifaune et une perte indirecte de leur habitat et alimentation. Si M. A… soutient que le cheminement préexistant à l’arrêté préfectoral contesté pouvait être maintenu dès lors qu’il permettait déjà d’assurer la préservation du site à protéger,  » sauf sur une dizaine de mètres « , il ne contredit aucun des éléments évoqués ci-dessus ni n’étaye son propos. Par ailleurs, il ressort de l’arrêté contesté que le préfet a pris en compte les observations formulées par le commissaire enquêteur à l’issue de l’enquête publique, par lesquelles il n’était pas lié. Enfin, les arguments de M. A… relatifs au caractère prétendument impraticable du tracé modifié et à l’exécution des travaux d’aménagement et d’entretien de la servitude induits par celui-ci sont sans incidence sur la légalité de l’arrêté contesté. Par suite, c’est par une exacte application des dispositions citées au point 2 que le préfet du Morbihan, par son arrêté contesté du 2 mars 2021, qui ne porte pas atteinte au droit de propriété de M. A…, a approuvé le tracé décrit au point 6.

8. Il résulte de tout ce qui précède que M. A… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté sa demande.

9. Il suit de là que ses conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B… A… et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Copie sera adressée, pour information, au préfet du Morbihan.

Délibéré après l’audience du 15 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

• Mme Rimeu, présidente de chambre,
• Mme Dubost, première conseillère,
• M. Hannoyer, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 février 2026.

Le rapporteur,
R. HANNOYER

La présidente,
S. RIMEU

Le greffier,
C. GOY

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature en ce qui la concerne, ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.