Urbanisme → Annulation de délibération pour incompatibilité avec le code de l’urbanisme

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et Mme A… et C… B… ont demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler la délibération du 7 juillet 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune de Trégunc (Finistère) a approuvé la modification n° 1 du plan local d’urbanisme de la commune.

Par un jugement n° 2003481 du 2 février 2024, le tribunal administratif de Rennes a annulé la délibération du 7 juillet 2020 du conseil municipal de la commune de Trégunc approuvant la modification n° 1 du plan local d’urbanisme de la commune en tant qu’elle concerne le classement en zone Uhb des parcelles cadastrées section AN nos 264, 253, 303 et 304 ainsi que l’emplacement réservé n° 18 et a enjoint à la commune de Trégunc d’élaborer sans délai les nouvelles dispositions de son plan local d’urbanisme applicables aux parties du territoire communal concernées par l’annulation prononcée.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 29 mars 2024 et 27 mars 2025, la commune de Trégunc, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 2 février 2024 en tant qu’il a annulé partiellement la délibération du 7 juillet 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune de Trégunc a approuvé la modification n° 1 du plan local d’urbanisme de la commune ;
2. de rejeter la demande présentée par M. et Mme B… devant le tribunal administratif de Rennes ;
3. de mettre à la charge de M. et Mme B… le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune de Trégunc soutient que :

• l’emplacement réservé n° 18 n’est pas incompatible avec les dispositions de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme ; l’aire de stationnement n’induit pas la réalisation d’aménagements ;
• le classement en zone Uhb des parcelles cadastrées section AN nos 264, 253, 303 et 304 n’est pas incompatible avec les dispositions de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme ;
• l’emplacement réservé n° 18 n’est pas incompatible avec les articles 1 et 2 du règlement de la zone N ;
• le moyen soulevé par M. et Mme B… n’est pas fondé.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 février et 16 avril 2025, M. et Mme A… et C… B…, représentés par Me Jean-Meire, demandent à la cour :

1. de rejeter la requête de la commune de Trégunc ;
2. par la voie de l’appel incident, d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Rennes du 2 février 2024 en tant qu’il a rejeté leurs conclusions à fin d’annulation s’agissant du classement en zone Uhb de la parcelle cadastrée section AN n°40 ;
3. de mettre à la charge de la commune de Trégunc le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

• les moyens soulevés par la commune de Trégunc ne sont pas fondés ;
• le classement de la parcelle cadastrée section AN n°40 méconnait l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme dès lors que cette parcelle n’est pas située au sein d’un espace urbanisé au sens de ces dispositions.

Un mémoire présenté pour la commune de Trégunc a été enregistré le 24 avril 2025 et n’a pas été communiqué.

Les parties ont été informées, par courrier du 26 novembre 2025, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que la cour était susceptible de relever d’office un moyen d’ordre public tiré de l’irrecevabilité des conclusions d’appel incident présentées par M. et Mme B… tendant à l’annulation du jugement du tribunal administratif de Rennes du 2 février 2024 en tant qu’il a rejeté leurs conclusions à fin d’annulation s’agissant de la parcelle cadastrée section AN n° 40, ces conclusions portant sur un litige distinct de l’appel principal en raison du caractère divisible des dispositions contestées du plan local d’urbanisme en litige.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Dubost,
• les conclusions de Mme Ody, rapporteure publique,
• et les observations de Me Delaunay, représentant la commune de Trégunc et celles de Me Jean-Meire, représentant M. et Mme B….

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme B… ont demandé au tribunal administratif de Rennes d’annuler la délibération du 7 juillet 2020 approuvant la modification n° 1 du plan local d’urbanisme de la commune de Trégunc (Finistère). La commune de Trégunc relève appel du jugement du 2 février 2024 par lequel ce tribunal a annulé la délibération du 7 juillet 2020 de son conseil municipal approuvant la modification n° 1 du plan local d’urbanisme en tant qu’elle concerne le classement en zone Uhb des parcelles cadastrées section AN nos 264, 253, 303 et 304 ainsi que l’emplacement réservé n° 18 et a enjoint à la commune de Trégunc d’élaborer sans délai les nouvelles dispositions de son plan local d’urbanisme applicables aux parties du territoire communal concernées par l’annulation prononcée. Par la voie de l’appel incident, M. et Mme B… demandent l’annulation de ce jugement en tant qu’il a rejeté leurs conclusions à fin d’annulation s’agissant du classement en zone Uhb de la parcelle cadastrée section AN n° 40.

Sur les conclusions d’appel incident :

2. M. et Mme B… demandent l’annulation du jugement du tribunal administratif de Rennes du 2 février 2024 en tant qu’il a rejeté leurs conclusions à fin d’annulation s’agissant de la parcelle cadastrée section AN n° 40. Il ressort des pièces de la procédure que M. et Mme B… ont reçu notification du jugement attaqué le 6 février 2024 et leur mémoire comportant ces conclusions n’a été enregistré au greffe de la cour que le 11 février 2025, après l’expiration du délai d’appel. Ces conclusions sont dès lors des conclusions incidentes. Toutefois, elles portent sur des dispositions qui sont divisibles de celles mises en cause par l’appel principal et soulèvent ainsi un litige distinct. De telles conclusions sont par suite irrecevables et ne peuvent qu’être rejetées.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

3. Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme :  » Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier « . Pour l’application de ces dispositions, il appartient au juge d’appel, lorsque le tribunal administratif a prononcé l’annulation d’un acte intervenu en matière d’urbanisme en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé des différents motifs d’annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui, et d’apprécier si l’un au moins de ces motifs justifie la solution d’annulation.

4. En premier lieu, aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme :  » L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. (…).  » et aux termes de l’article L. 121-16 du même code :  » En dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement. « . Aux termes de l’article L. 121-17 de ce code :  » L’interdiction prévue à l’article L. 121-16 ne s’applique pas aux constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau. (…) « .

5. Ne peuvent déroger à l’interdiction de toute construction sur la bande littorale des cent mètres que les projets réalisés dans des espaces urbanisés, caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions, à la condition qu’ils n’entraînent pas une densification significative de ces espaces.

6. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territoriale, cette compatibilité s’apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l’application des dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu’elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières.

7. Le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de Concarneau Cornouaille Agglomération approuvé le 23 mai 2013, applicable à la date de la délibération contestée, indique que :  »  » l’agglomération et le village  » sont des ensembles bâtis qui comportent au moins une soixantaine de constructions, ayant une densité significative. On entend par  » densité significative  » la présence d’une morphologie bâtie structurée par sa trame viaire et ses espaces publics. Pour être qualifié de village ou d’agglomération, un ensemble bâti doit répondre à ces deux critères. « . A ce titre, le DOO du SCOT identifie le lieudit Trévignon en tant qu’agglomération ou village.

8. Les auteurs du plan local d’urbanisme (PLU) ont entendu, au sein du lieudit  » Pointe de Trévignon « , d’une part, classer les parcelles cadastrées section AN nos 264, 253, 303 et 304 en zone Uhb, constructible, et d’autre part, réserver en continuité de ces parcelles, un emplacement n° 18, d’une superficie de 3 828 m², pour la création d’une aire naturelle de stationnement.

9. Il ressort des pièces du dossier que ces parcelles non bâties, qui s’ouvrent sur un vaste espace naturel, sont situées en dehors de la zone urbanisée de Trévignon, située au nord, au nord est et à l’ouest, qui comporte plusieurs centaines de constructions s’implantant sur plusieurs rangs autour de voies de communication. A l’est de ces parcelles, des constructions sont peu densément implantées sur de vastes parcelles, principalement le long de la route de la Corniche, et ce secteur doit être regardé comme constituant une zone d’urbanisation diffuse. Par suite, les parcelles en cause, ne peuvent être regardées comme situées au sein d’une zone urbanisée au sens des dispositions de l’article L. 121-16 précité.

10. D’une part, les parcelles cadastrées section AN nos 264, 253, 303 et 304, classées en zone Uhb constructible correspondant aux tissus urbains des autres quartiers du bourg, et des parties les plus denses des agglomérations et des villages, sont incluses pour leur partie ouest au sein de la bande littorale de cent mètres. Dans ces conditions, alors comme il a été dit au point précédent que ces parcelles sont situées en dehors de la zone urbanisée de Trévignon, les dispositions du plan local d’urbanisme les classant en zone Uhb, sont de nature à compromettre l’application des dispositions de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme, et sont dès lors incompatibles avec celles-ci.

11. D’autre part, il est constant que la parcelle cadastrée section AN n° 156, incluse au sein de l’emplacement réservé n° 18, constituant l’entrée de l’aire naturelle de stationnement projetée, est située au sein de la bande littorale de cent mètres. Si la commune fait valoir que la création de cet emplacement réservé n’implique aucun aménagement, il ressort toutefois des pièces du dossier, notamment des pièces photographiques, que la commune a aménagé l’aire de stationnement contestée, en procédant à des empierrements, des terrassements ainsi qu’à l’installation d’un portique et d’une clôture. De tels aménagements, même légers, qui n’exigent pas la proximité immédiate de l’eau, doivent être regardés comme des installations prohibées dans la bande littorale de cent mètres par les dispositions de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme précité. A cet égard, si la commune fait valoir qu’en vertu de l’article R. 121-5 du code de l’urbanisme des aires de stationnement indispensables à la maîtrise de la fréquentation automobile et à la prévention de la dégradation de ces espaces par la résorption du stationnement irrégulier peuvent être implantées au sein des espaces remarquables ou caractéristiques et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques, cette circonstance est toutefois sans incidence dès lors que ces dispositions ne constituent pas une exception à l’interdiction de principe posée par les dispositions de l’article L. 121-16 précité. Dans ces conditions, et alors même qu’une partie seulement de l’emplacement réservé est situé au sein de la bande littorale de cent mètres, les dispositions du plan local d’urbanisme réservant la partie de l’emplacement n°18 située dans la bande littorale de cent mètres, sont de nature à compromettre l’application des dispositions de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme, et sont dès lors incompatibles avec celles-ci.

12. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération contestée serait compatible, s’agissant de l’emplacement réservé n° 18 et des parcelles cadastrées section AN nos 264, 253, 303 et 304, avec les dispositions de l’article L. 121-16 du code de l’urbanisme doit être écarté.

13. En second lieu, aux termes des dispositions de l’article 1 du règlement de la zone N du plan local d’urbanisme de la commune de Trégunc :  » Sont interdits : toutes les constructions ou installations non mentionnées à l’article N.2 ; (…) ; les constructions ou installations sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage en dehors des espaces urbanisés – sauf cas prévu à l’article N2-A). « . Aux termes des dispositions du A) de l’article 2 du règlement de la zone N :  » Pour les constructions – autres que celles nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau – situées dans la bande des 100 m à compter de la limite haute du rivage, seul peut être autorisé : / – la reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit ou démoli (…) / L’aménagement, dans le volume existant des constructions existantes, ainsi que l’aménagement, sans changement de destination, de bâtiment annexes existants : granges, garages (…)  » et aux termes du B) :  » Pour les zones N / 1. Sont autorisés : (…) – Les travaux et aménagements légers nécessaires soit à la conservation, à la protection ou à la gestion des espaces naturels (…) « .

14. Il ressort du règlement graphique du PLU que les parcelles supportant l’emplacement réservé n° 18, destiné à la réalisation d’une aire naturelle de stationnement, ont été classées en zone N. La commune fait valoir que cet emplacement est compatible avec le règlement de cette zone en ce que ce dernier autorise des travaux et aménagements légers nécessaires à la conservation, à la protection ou à la gestion des espaces naturels. Toutefois, comme il a été dit au point 11, cette aire naturelle de stationnement qui constitue une installation au sens des dispositions particulières au littoral, est située pour partie au sein de la bande littorale de cent mètres. Il résulte des dispositions précitées que le règlement de la zone N en interdit la réalisation au sein de la bande littorale des cent mètres, sauf exception auxquelles l’emplacement réservé n’appartient pas. L’emplacement réservé n° 18, en tant qu’il est situé dans la bande littorale de cent mètres, est donc incompatible avec les dispositions du règlement de la zone N citées au point précédent de sorte que le moyen soulevé par la commune de Trégunc doit être écarté.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Trégunc n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a annulé à la demande de M. et Mme B… la délibération du 7 juillet 2020 du conseil municipal de la commune de Trégunc approuvant la modification n° 1 du plan local d’urbanisme de la commune en tant qu’elle concerne le classement en zone Uhb des parcelles cadastrées section AN nos 264, 253, 303 et 304 ainsi que l’emplacement réservé n° 18 et a enjoint à la commune de Trégunc d’élaborer sans délai les nouvelles dispositions de son plan local d’urbanisme applicables aux parties du territoire communal concernées par l’annulation prononcée.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme B…, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Trégunc demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Trégunc une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. et Mme B… et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

1. La requête de la commune de Trégunc est rejetée.
2. Les conclusions d’appel incident de M. et Mme B… sont rejetées.
3. La commune de Trégunc versera à M. et Mme B… une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
4. Le présent arrêt sera notifié à la commune de Trégunc et à M. et Mme A… et C… B….

Délibéré après l’audience du 4 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

• Mme Rimeu, présidente de chambre,
• Mme Dubost, première conseillère,
• M. Hannoyer, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 décembre 2025.

La rapporteure,

A.-M. DUBOST

La présidente,

S. RIMEU

Le greffier,

C. GOY

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.