Compétence du maire pour un permis de construire d’une centrale agrivoltaïque : analyse juridique

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B… A… a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler l’arrêté n° PC 011 421 23 00005 du 12 février 2024 par lequel le maire de Villedaigne a délivré à la société par actions simplifiée Akuo Western Europe et Overseas un permis de construire pour la création d’une centrale agrivoltaïque au sol.

Par un jugement n° 2402180 du 28 janvier 2025, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 21 mars 2025, Mme A…, représentée par Me Montepini, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement ;
2. d’annuler l’arrêté du maire de Villedaigne du 12 février 2024 ;
3. de mettre à la charge de la commune de Villedaigne une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• elle justifie d’un intérêt à agir au regard de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme dès lors qu’elle réside à 120 mètres du projet et qu’elle exploite des chambres d’hôtes ;
• le maire de Villedaigne n’était pas compétent pour délivrer le permis de construire en litige, lequel porte sur la création d’un ouvrage de production d’électricité qui sera exploité par une société sans lien avec une activité agricole; ce permis devait être accordé par le préfet de l’Aude en application des articles L. 422-2 et R. 422-2 du code de l’urbanisme ;
• le projet n’a pas donné lieu à la réalisation d’une évaluation environnementale ; la décision du 2 janvier 2023 du préfet de l’Aude dispensant ce projet d’une telle évaluation est illégale en raison de la proximité du terrain d’assiette du projet d’une zone Natura 2000 et d’une zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique ;
• le permis de construire a été délivré en violation de l’article 1 applicable à la zone Ri3 du plan de prévention des risques d’inondation du bassin de l’Orbieu en raison de la présence de merlons sur la périphérie du terrain d’assiette qui vont nuire au libre écoulement des eaux.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 avril 2025, la société Akuo Western Europe and Overseas, représentée par Me Guiheux, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A… une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mai 2025, la commune de Villedaigne, représentée par Me Pinet, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A… une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• à titre principal, l’appelante est dépourvue d’intérêt à agir ;
• à titre subsidiaire, aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par une ordonnance du 17 septembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 8 octobre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de l’environnement ;
• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

• le rapport de M. Chabert, président,
• les conclusions de M. Diard, rapporteur public,
• les observations de Me Montepini, représentant Mme A…,
• et les observations de Me Boenec, représentant la société Akuo Western Europe and Overseas.

Considérant ce qui suit :

1. La société Akuo Western Europe and Overseas a déposé le 13 novembre 2023 auprès des services de la commune de Villedaigne (Aude) une demande de permis de construire pour la création d’une centrale agrivoltaïque sur un terrain situé route de la Plaine Nord. Par un arrêté n° PC 011 421 23 00005 du 12 février 2024, le maire de Villedaigne a délivré le permis de construire sollicité. Par la présente requête, Mme A… relève appel du jugement du 28 janvier 2025 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cet arrêté.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne la compétence du maire de Villedaigne pour délivrer le permis de construire en litige :

2. Aux termes de l’article L. 422-1 du code de l’urbanisme :  » L’autorité compétente pour délivrer le permis de construire (…) est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d’une carte communale après la date de publication de la loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové. Dans les communes qui se sont dotées d’une carte communale avant cette date, le maire est compétent, au nom de la commune, après délibération du conseil municipal. En l’absence de décision du conseil municipal, le maire est compétent, au nom de la commune, à compter du 1er janvier 2017. Lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, il est définitif ; / b) Le préfet ou le maire au nom de l’Etat dans les autres communes (…) « . L’article L. 422-2 du même code dispose que :  » Par exception aux dispositions du a de l’article L. 422-1, l’autorité administrative de l’Etat est compétente pour se prononcer sur un projet portant sur : / (…) b) Les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d’énergie, ainsi que ceux utilisant des matières radioactives ; / (…) Un décret en Conseil d’Etat détermine la nature et l’importance de ces ouvrages (…) « . Aux termes de l’article R. 422-2 de ce code, dans sa rédaction en vigueur à la date de l’arrêté en litige :  » Le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire (…) dans les cas prévus par l’article L. 422-2 dans les hypothèses suivantes : / (…) b) Pour les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d’énergie lorsque cette énergie n’est pas destinée, principalement, à une utilisation directe par le demandeur (…) « . Enfin, aux termes de l’article R. 422-2-1 dudit code, dans sa rédaction alors en vigueur :  » Les installations de production d’électricité à partir d’énergie renouvelable accessoires à une construction ne sont pas des ouvrages de production d’électricité au sens du b de l’article L. 422-2 « .

3. Il ressort des pièces du dossier de demande de permis de construire que le projet de la société Akuo Western Europe and Overseas consiste à implanter des ombrières équipées de panneaux photovoltaïques sur 10,9 hectares permettant l’exploitation en agriculture biologique d’une culture maraîchère par le groupement d’exploitation en commun des Moulins à vent ainsi qu’une culture fruitière par un arboriculteur. Il ressort également de la notice jointe à la demande de permis de construire que les ombrières seront équipées d’un dispositif de récupération d’eau pour la restituer ensuite vers un système d’irrigation pour les cultures et qu’elles permettront également de lutter contre certains évènements climatiques destructeurs par la mise en place d’un système de pilotage dynamique de leur inclinaison et d’atténuer les températures extrêmes. Dans ces conditions, le projet en litige ne constitue pas un ouvrage de production d’électricité au sens et pour l’application des dispositions citées au point précédent et le maire de Villedaigne était compétent pour délivrer le permis de construire sollicité par la société pétitionnaire. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de cette autorisation d’urbanisme ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne la dispense d’évaluation environnementale :

4. L’article L. 122-1 du code de l’environnement dispose que :  » Pour l’application de la présente section, on entend par : / 1° Projet : la réalisation de travaux de construction, d’installations ou d’ouvrages, ou d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol ; / 2° Maître d’ouvrage : l’auteur d’une demande d’autorisation concernant un projet privé ou l’autorité publique qui prend l’initiative d’un projet ; / 3° Autorisation : la décision de l’autorité ou des autorités compétentes qui ouvre le droit au maître d’ouvrage de réaliser le projet ; / 4° L’autorité compétente : la ou les autorités compétentes pour délivrer l’autorisation du projet. / II.- Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d’entre eux, après un examen au cas par cas. Pour la fixation de ces critères et seuils et pour la détermination des projets relevant d’un examen au cas par cas, il est tenu compte des données mentionnées à l’annexe III de la directive 2011/92/ UE modifiée du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement. Lorsque l’autorité chargée de l’examen au cas par cas décide de soumettre un projet à évaluation environnementale, la décision précise les objectifs spécifiques poursuivis par la réalisation de l’évaluation environnementale du projet (…) « . Aux termes de l’article R. 122-2 du même code :  » Les projets relevant d’une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l’objet d’une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l’article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau « . Enfin, en vertu du point 30 du tableau annexé à l’article R. 122-2, dans sa version applicable au présent litige :  » les installations photovoltaïques de production d’électricité (…) d’une puissance égale ou supérieure à 1MWc, à l’exception des installations sur ombrières sont soumises à évaluation environnementale « . Le point 39 dudit tableau dispose que :  » a) les travaux et constructions qui créent une surface de plancher (…) ou une emprise au sol (…) supérieure ou égale à 10 000 m2 sont soumis à examen au cas par cas « .

5. Il ressort des pièces du dossier que les ombrières s’étendent sur une emprise au sol supérieure à 10 000 m² et entrent, à ce titre, dans le champ d’un examen au cas par cas en application des dispositions citées au point précédent. Il ressort également des pièces du dossier que ce site n’est compris dans aucun zonage d’inventaire mais se trouve à 380 mètres à l’est du site Natura 2000  » Habitats de la Vallée de l’Orbieu « , à 520 mètres à l’est de la zone naturelle d’intérêt écologique faunistique et floristique de type II Vallée aval de l’Orbieu, à 1 500 mètres au nord de la zone naturelle d’intérêt écologique faunistique et floristique de type I du cours inférieur de l’Aude et à 2 600 mètres à l’ouest de la zone naturelle d’intérêt écologique faunistique et floristique de type I des Pelouses de la Domèque. A l’occasion de l’examen au cas par cas, le directeur régional de l’environnement de l’aménagement et du logement d’Occitanie a relevé, par une décision du 2 janvier 2023, la proximité du projet avec le site Natura 2000  » Haute Vallée de l’Orbieu  » et avec la zone naturelle d’intérêt écologique faunistique et floristique de type II Vallée aval de l’Orbieu. Toutefois, l’autorité chargée de l’examen au cas par cas a estimé que le projet n’allait pas modifier la vocation agricole des terrains, qu’à la suite d’un diagnostic environnemental, les incidences du projet ont été jugées négligeables, que le porteur du projet s’engage à mettre en œuvre des mesures telles que l’aménagement d’abris pour les reptiles, le maintien de bandes enherbées ainsi que des mesures de gestion de la flore invasive et qu’il ne sera pas fait usage de produits phytosanitaires chimiques. Dans ces conditions, en se bornant à mentionner la présence à proximité du projet en litige du site Natura 2000  » Haute Vallée de l’Orbieu  » ainsi que la zone naturelle d’intérêt écologique faunistique et floristique de type II Vallée aval de l’Orbieu, Mme A… n’établit pas le caractère irrégulier du permis de construire en litige délivré après une décision de dispense d’évaluation environnementale.

En ce qui concerne le respect du plan de prévention des risques d’inondation du bassin de l’Orbieu :

6. Aux termes de l’article 1 du règlement du plan de prévention des risques d’inondation du bassin de l’Orbieu, applicable à la zone inondable d’aléa indifférencié d’expansion des crues Ri3 dans laquelle se situe le terrain d’assiette du projet :  » Sont interdits : / toute construction, occupation et aménagement du sol nouveau susceptibles de perturber l’écoulement ou d’aggraver le risque (…) « .

7. Il ressort des pièces du dossier que le site d’implantation du projet se compose de parcelles agricoles très planes et que les ombrières photovoltaïques seront ancrées par des pieux fixés au sol par battage, sans utilisation de béton, ne présentant qu’une faible emprise. Si l’appelante soutient qu’est prévue la création de merlons de terre implantés en périphérie du projet le long de la traverse de Canet au nord, le long des maisons du lotissement du Madiran au sud et le long des clôtures au sud et à l’est, il ressort également des pièces du dossier que ces merlons paysagers ne sont pas continus, permettant ainsi l’écoulement des eaux en cas de crue. Alors d’ailleurs que les services de la direction départementale des territoires et de la mer de l’Aude ont émis le 27 décembre 2023 un avis favorable au projet au regard de sa localisation en zone Ri3 du plan de prévention des risques d’inondation applicable, il n’est pas établi que ces seuls merlons de terre seraient de nature à perturber l’écoulement ou à aggraver le risque au sens et pour l’application des dispositions citées au point précédent. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du règlement du plan de prévention des risques d’inondation du bassin de l’Orbieu doit être écarté.

8. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Villedaigne, que Mme A… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

9. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Villedaigne et la société Akuo Western Europe and Overseas, qui ne sont pas parties perdantes à la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par Mme A… et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de l’appelante une somme à verser à la société Akuo Western Europe and Overseas et à la commune de Villedaigne au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la société Akuo Western Europe and Overseas et de la commune de Villedaigne sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.