Cession de patrimoine public : validité des délibérations municipales en question

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Par un arrêt du 2 juillet 2024, la cour d’appel de Lyon a sursis à statuer et saisi le tribunal administratif de Grenoble des questions de l’interprétation et de la légalité de la délibération du 24 janvier 2014 par laquelle le conseil municipal de la commune de Gervans a décidé de céder à la société anonyme (SA) d’HLM pour le développement de l’habitat (SDH) Constructeur les parcelles cadastrées section C n°s 1 709, 1 846, 1 848, 1 850 et 1 852 pour un montant de 48 000 euros.

Par un jugement n° 2404915 du 17 octobre 2024, ce tribunal a déclaré que la délibération autorisait la maire de Gervans à signer l’acte de vente des parcelles cadastrées et qu’elle était illégale.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 4 novembre et 4 décembre 2024, et le 12 mai 2025, au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société SDH Constructeur demande au Conseil d’Etat :

1. d’annuler ce jugement en tant qu’il déclare la délibération du 24 janvier 2014 illégale ;
2. réglant l’affaire au fond, de déclarer que la délibération du 24 janvier 2014 est définitive et légale ;
3. de mettre à la charge de la commune de Gervans la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

• le code général des collectivités territoriales ;
• le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

• le rapport de Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes,
• les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Spinosi, avocat de la société SDH Constructeur et à la SCP Fabiani, Pinatel, avocat de la commune de Gervans ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 15 décembre 2025, présentée par la société SDH Constructeur ;

Considérant ce qui suit :

1. Il résulte des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la commune de Gervans s’est portée, par délibération du 3 mai 1991, acquéreur de parcelles cadastrées section C n°s 1379, 1380, 1381, 1382, 1707 et 1709 d’une surface totale de 5 637 m², au prix de 395 000 francs (soit 60 769 euros) en vue d’y créer un lotissement. Conformément à une délibération du 17 août 1993, un bail à construction a été signé, le 31 août suivant, à titre gratuit au profit de la société drômoise de l’habitat (SDH) pour construire six villas en bande sur les parcelles désormais cadastrées section C n°s 1709, 1846, 1848, 1850 et 1852, d’une surface de 5 126 m². A l’issue de ce bail, conclu pour une durée de quarante ans, les maisons construites devaient revenir de plein droit et sans indemnité à la commune de Gervans. La société d’HLM SDH Constructeur, bailleur social ayant succédé à la société drômoise de l’habitat et construit les six maisons, s’est portée acquéreur des parcelles avant le terme du bail. Par une délibération du 24 janvier 2014, le conseil municipal de la commune de Gervans a accepté de lui céder le « non bâti construit » pour un montant de 48 000 euros. L’acte authentique de vente portant sur les parcelles et les six maisons a été signé par le maire de la commune le 6 mars 2014. Le 7 novembre 2017, la commune de Gervans a toutefois assigné la société d’HLM SDH Constructeur en annulation de la vente. Le tribunal de grande instance de Valence a débouté la commune de toutes ses prétentions par un jugement du 11 juillet 2019, confirmé le 8 février 2022 par un arrêt de la cour d’appel de Grenoble. Cet arrêt a été cassé par la Cour de cassation, par une décision du 29 juin 2023, qui a renvoyé l’affaire à la cour d’appel de Lyon, laquelle a sursis à statuer jusqu’à ce que le tribunal administratif de Grenoble se soit prononcé sur l’interprétation à donner à la délibération du conseil municipal de Gervans du 24 janvier 2014 et sur sa validité. La société SDH Constructeur se pourvoit en cassation contre le jugement du 17 octobre 2024 de ce tribunal en tant qu’il déclare illégale cette délibération.
2. En vertu des principes généraux relatifs à la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, il n’appartient pas à la juridiction administrative, lorsqu’elle est saisie d’une question préjudicielle en appréciation de validité d’un acte administratif, de trancher d’autres questions que celle qui lui a été renvoyée par l’autorité judiciaire. Il suit de là que, lorsque la juridiction de l’ordre judiciaire a énoncé dans son jugement le ou les moyens invoqués devant elle qui lui paraissent justifier ce renvoi, la juridiction administrative doit limiter son examen à ce ou ces moyens et ne peut connaître d’aucun autre, fût-il d’ordre public, que les parties viendraient à présenter devant elle à l’encontre de cet acte. Ce n’est que dans le cas où, ni dans ses motifs ni dans son dispositif, la juridiction de l’ordre judiciaire n’a limité la portée de la question qu’elle entend soumettre à la juridiction administrative, que cette dernière doit examiner tous les moyens présentés devant elle, sans qu’il y ait lieu alors de rechercher si ces moyens avaient été invoqués dans l’instance judiciaire.
3. En l’espèce, pour justifier le renvoi de la question préjudicielle mentionnée au point 1 à la juridiction administrative et avant de surseoir à statuer, la cour d’appel de Lyon a relevé que la contestation relative à la régularité de l’information donnée aux membres du conseil municipal sur l’opération de vente projetée et à la réalité de leur consentement, et sur le point de savoir si la délibération pouvait autoriser le maire à signer l’acte de vente présentait, en l’espèce, une difficulté sérieuse, et qu’il lui appartenait, dans le cadre du litige dont elle était saisie, d’apprécier la validité du consentement à la vente.
4. En mentionnant ce seul moyen relatif au respect des dispositions des articles L. 2121-12 et L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales préalablement à l’adoption, par le conseil municipal, de la délibération en cause, la cour d’appel de Lyon a défini et limité l’étendue de la question qu’elle entendait soumettre à la juridiction administrative. Dès lors, le tribunal administratif de Grenoble ne pouvait, sans méconnaître son office de juge de la question préjudicielle, statuer sur la question de savoir si, en l’espèce, les conditions dans lesquelles une commune peut céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé avaient été respectées. Par suite et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de son pourvoi, la société requérante est fondée à demander l’annulation de l’article 2 du jugement attaqué, ainsi que de ses articles 3 et 4 statuant sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
5. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce et dans la mesure de la cassation prononcée, de régler l’affaire au fond en application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.
6. En premier lieu, il n’appartient pas au juge administratif, saisi d’une question préjudicielle en appréciation de légalité, de statuer sur la recevabilité de l’exception d’illégalité qui se trouve à l’origine du renvoi, ni sur le caractère définitif et créateur de droit de la décision administrative en litige, ni d’apprécier les conséquences, qu’il appartient au juge judiciaire de tirer dans le litige dont il est saisi, de l’illégalité dont il jugerait entachée la décision administrative en litige. Il s’ensuit que la société SDH Constructeur ne peut utilement soutenir devant le juge administratif que la commune de Gervans n’est pas recevable à exciper devant le juge judiciaire de l’illégalité de la délibération en litige en faisant valoir que cette délibération serait une décision individuelle créatrice de droits acquis qui serait devenue définitive et ne pourrait plus être retirée sans porter atteinte aux droits des tiers, et que l’exception d’illégalité ainsi soulevée serait tardive.
7. En second lieu, aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération. » Par ailleurs, selon l’article L. 2241-1 du même code : « Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune, sous réserve, s’il s’agit de biens appartenant à une section de commune, des dispositions des articles L. 2411-1 à L. 2411-19. (…) ». Aux termes de l’article L. 251-2 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction applicable lors de la signature du bail à construction : « Les parties conviennent de leurs droits respectifs de propriété sur les constructions existantes et sur les constructions édifiées. A défaut d’une telle convention, le bailleur en devient propriétaire en fin de bail et profite des améliorations. »
8. En application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu’ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération.
9. Par ailleurs, la cession d’un bien immobilier appartenant au domaine privé d’une personne publique ne peut, en principe, être consentie qu’à un prix correspondant à la valeur réelle de ce bien et, dans l’hypothèse où le prix fixé serait significativement inférieur à cette valeur, elle doit être justifiée par des motifs d’intérêt général et assortie de contreparties suffisantes.
10. Le point XI du contrat de bail à construction conclu le 31 août 1993 entre la commune de Gervans et la société Drômoise pour l’Habitat stipulait que, pendant la durée du bail, les constructions édifiées par le preneur seraient sa propriété ou celle de ses ayants-droits mais qu’à l’expiration de ce bail, la commune acquerrait la propriété des constructions édifiées par le preneur sans avoir à lui verser d’indemnité. S’il était loisible à la commune de renoncer à ce droit, le conseil municipal, auquel il incombait de vérifier si le projet de vente respectait le principe, rappelé au point précédent, selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé, ne pouvait délibérer sans prendre en compte l’existence et la valeur d’une telle renonciation.
11. D’une part, la convocation à la séance du conseil municipal prévue le 24 janvier 2014 comporte, dans la rubrique « ordre du jour », la seule mention « – Proposition de la Société Drômoise de l’Habitat – « Clos des Vignes » », et ne fait référence à aucun document qui aurait été annexé. D’autre part, le compte-rendu de ce conseil municipal se borne à faire état du rappel, par la maire de la commune de Gervans, du courrier reçu de la société SDH Constructeur ayant pour objet les parcelles en litige, du rappel, par la société, de son engagement depuis 1993 sur un bail d’une durée de 40 ans, de l’offre d’acquisition de la société du « non bâti construit » au prix de 48 000 euros, et de l’avis des domaines faisant état du même montant. S’il comporte également la mention selon laquelle « Le Conseil Municipal [a] pris connaissance des documents nécessaires », aucun des documents qu’il évoque ne comporte d’indication relative à la renonciation évoquée au point 10, dans son principe comme dans son montant, l’offre de la société SDH Constructeur ne portant que sur les terrains d’assiette, et l’avis des domaines sur la valeur de ceux-ci. Enfin, la délibération du 24 janvier 2014 ne comporte pas d’autre indication que celles figurant dans le compte-rendu du conseil municipal. Dans ces conditions, il ne ressort d’aucune des pièces du dossier que les membres du conseil municipal auraient été informés de ce qu’en adoptant la délibération litigieuse, la commune renonçait à acquérir, au terme du bail, la propriété des constructions édifiées par le preneur, ni a fortiori de la valeur de cette renonciation, ni par suite mis à même d’apprécier si ce renoncement était justifié par des motifs d’intérêt général et assorti de contreparties suffisantes.
12. Il résulte de ce qui précède que la commune de Gervans est fondée à soutenir que la délibération du 24 janvier 2014 est entachée d’illégalité.
13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la commune de Gervans, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société SDH Constructeur une somme de 3 000 euros à verser à la commune de Gervans au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative pour la procédure devant le tribunal administratif de Grenoble et devant le Conseil d’Etat.

D E C I D E :

1. Article 1er : Les articles 2, 3 et 4 du jugement du 17 octobre 2024 du tribunal administratif de Grenoble sont annulés.
2. Article 2 : Il est déclaré que la délibération du conseil municipal de Gervans du 24 janvier 2014 décidant de céder à la société SDH Constructeur les parcelles cadastrées section C n°s 1 709, 1 846, 1 848, 1 850 et 1 852 pour un montant de 48 000 euros est entachée d’illégalité.
3. Article 3 : Les conclusions présentées par la société SDH Constructeur au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
4. Article 4 : La société SDH versera à la commune de Gervans une somme de 3 000 euros, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
5. Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société anonyme (SA) d’HLM pour le développement de l’habitat (SDH) et à la commune de Gervans.

Délibéré à l’issue de la séance du 11 décembre 2025 où siégeaient : M. Stéphane Verclytte, président de chambre, présidant ; M. Philippe Ranquet, conseiller d’Etat et Mme Muriel Deroc, maîtresse des requêtes-rapporteure.

Rendu le 23 décembre 2025.

Le président :
Signé : M. Stéphane Verclytte

La rapporteure :
Signé : Mme Muriel Deroc

La secrétaire :
Signé : Mme Nathalie Martinez-Casanova

ECLI:FR:CECHS:2025:498708.20251223