Refus de permis d’aménager : contestation des zones humides et étude d’impact

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée (SAS) Besnier Aménagement a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler l’arrêté en date du 2 avril 2021 par lequel le maire de Saint-Clément-de-la-Place a refusé de lui délivrer un permis d’aménager.

Par un jugement n° 2104462 du 3 décembre 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 janvier 2025 et 12 novembre 2025, la SAS Besnier Aménagement, représentée par Me Marchand, demande à la cour :

1. d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 3 décembre 2024 ;
2. d’annuler l’arrêté du 2 avril 2021 du maire de Saint-Clément-de-la-Place ;
3. d’enjoindre à la commune de Saint-Clément-de-la-Place de lui délivrer le permis d’aménager sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
4. de mettre à la charge de la commune de Saint-Clément-de-la-Place le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

• le jugement attaqué est irrégulier ; les premiers juges ne se sont pas prononcés sur les moyens, qu’elle avait soulevés devant eux, tirés, d’une part, de ce que les dispositions du plan local d’urbanisme intercommunal qui délimitent des zones humides à préserver sans aucun fondement légal ne pouvaient être opposées à sa demande et, d’autre part, de ce que le maire de Saint-Clément-de-la-Place aurait dû lui délivrer le permis d’aménager assorti de prescriptions permettant d’en assurer la légalité ;
• le plan local d’urbanisme intercommunal est illégal, en ce qu’il délimite des zones humides à préserver sans fondement légal ;
• le maire de Saint-Clément-de-la-Place aurait dû lui délivrer le permis d’aménager assorti de prescriptions permettant d’en assurer la légalité ;
• le permis d’aménager sollicité ne pouvait légalement lui être refusé au motif de l’insuffisance de l’étude d’impact ; l’étude faunistique et floristique réalisée était suffisante, en l’absence de sensibilité environnementale particulière du terrain d’assiette du projet ; l’étude portant sur la zone humide a été menée conformément à la méthodologie définie aux annexes 1 et 2 de l’arrêté du 24 juin 2008 pris en application de l’article L. 211-1 du code de l’environnement ;
• le permis d’aménager sollicité ne pouvait légalement lui être refusé au motif que son projet porte atteinte à une zone humide, en l’absence de zone humide sur son terrain.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 septembre 2025 et 12 novembre 2025, la commune de Saint-Clément-de-la-Place, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la SAS Besnier Aménagement le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la SAS Besnier Aménagement ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

• le code de l’environnement ;
• le code de l’urbanisme ;
• le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

• le rapport de Mme Rosemberg,
• les conclusions de M. Le Brun, rapporteur public,
• les observations de Me Léon, substituant Me Marchand, représentant la SAS Besnier Aménagement, et de Me Vautier, substituant Me Rouhaud, représentant la commune de Saint-Clément-de-la-Place.

Une note en délibéré, présentée par la SAS Besnier Aménagement, a été enregistrée le 30 janvier 2026.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Besnier Aménagement a déposé, le 6 novembre 2020, une demande de permis d’aménager pour la création d’un lotissement comptant 81 lots à bâtir en vue de la création de 120 logements sur les parcelles cadastrées section C n° 286, 287 et 288, situées sur le territoire de la commune de Saint-Clément-de-la-Place. Par un arrêté du 2 avril 2021, le maire de Saint-Clément-de-la-Place a refusé de lui délivrer le permis d’aménager sollicité. Par un jugement du 3 décembre 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté la demande de la SAS Besnier Aménagement tendant à l’annulation de cet arrêté. La SAS Besnier Aménagement relève appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. D’une part, il ressort des différents mémoires produits par la SAS Besnier Aménagement devant le tribunal que, contrairement à ce qu’elle soutient, l’intéressée n’a pas invoqué, à l’appui de sa demande de première instance, le moyen tiré, par voie d’exception, de l’illégalité des dispositions du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté urbaine Angers Loire Métropole, en ce qu’elles délimitent les zones humides à préserver sans fondement légal, et, par suite, de l’inopposabilité de ces dispositions à sa demande de permis d’aménager.

3. D’autre part, il résulte des motifs du jugement attaqué que le tribunal a expressément répondu, au point 22 de ce jugement, au moyen soulevé par la SAS Besnier Aménagement tiré de ce que le maire de Saint-Clément-de-la-Place aurait dû lui délivrer le permis d’aménager sollicité assorti de prescriptions.

4. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement attaqué serait entaché d’irrégularité sur ces points doit être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

5. Pour refuser de délivrer à la SAS Besnier Aménagement, le permis d’aménager sollicité, le maire de Saint-Clément-de-la-Place s’est fondé sur plusieurs motifs tirés, d’une part, des impacts de l’opération projetée sur la faune et la flore, d’autre part, de l’atteinte portée par le projet à des zones humides identifiées par le plan local d’urbanisme intercommunal et enfin, de l’absence de financements communaux permettant la réalisation des équipements publics nécessaires à la desserte du projet.

6. Aux termes de l’article L. 211-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable au litige, telle qu’issue de la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 :  » (…) / On entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, ou dont la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année ; / (…) « .

7. En premier lieu, aux termes de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme :  » Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : (…) / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; (…) « . Aux termes de l’article L. 151-8 du même code :  » Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. « . Aux termes de l’article L. 151-23 de ce code :  » Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d’ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. (…) « .

8. Les dispositions générales du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté urbaine Angers Loire Métropole prévoient :  » 4. Zones humides avérées / Les zones humides avérées identifiées au plan de zonage doivent être préservées ; (…) Les constructions, installations, aménagements susceptibles de compromettre leur conservation, leur qualité, leur équilibre hydraulique et biologique ne peuvent être autorisés qu’en l’absence d’alternatives avérées et après avoir réduit au maximum leur atteinte. (…) / Les périmètres des zones humides inscrites au plan de zonage pourront être réinterrogées en phase opérationnelle. « .

9. Les auteurs du PLUi ont, en application des dispositions précitées des articles L. 101-2, L. 151-8 et L. 151-23 du code de l’urbanisme, identifié et localisé, dans le document graphique, les secteurs de zones humides, au sens de l’article L. 211-1 du code de l’environnement, et défini, dans les dispositions générales du règlement, applicables à toutes les zones, des prescriptions visant à les préserver. Le moyen tiré, par voie d’exception, de l’illégalité du plan local d’urbanisme intercommunal en ce que les auteurs de ce plan ne pouvaient également identifier de zones humides doit, par suite, être écarté.

10. En deuxième lieu, il résulte des dispositions du code de l’urbanisme que les lotissements, qui constituent des opérations d’aménagement ayant pour but l’implantation de constructions, doivent respecter les règles tendant à la maîtrise de l’occupation des sols édictées par le code de l’urbanisme ou les documents locaux d’urbanisme, même s’ils n’ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n’existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d’un lot d’une unité foncière. Il appartient, en conséquence, à l’autorité compétente de refuser le permis d’aménager sollicité ou de s’opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu’elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de lotissement permet l’implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d’urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme requises.

11. Il ressort des pièces du dossier que le plan de zonage du plan local d’urbanisme intercommunal identifie deux bandes de zone humide traversant le terrain d’assiette du projet d’est en ouest, situées l’une au centre et l’autre au sud de ce terrain, dont l’existence a été constatée à la suite d’investigations pédologiques et botaniques menées en 2015, dans le cadre de l’élaboration du plan. Par ailleurs, la mission régionale de l’autorité environnementale a fait état, dans son avis rendu, le 8 février 2021, sur le projet, des investigations les plus récentes menées sur le terrain en relevant, en particulier, que  » des sondages réalisés en lisière de la parcelle cultivée, sur des zones enherbées, mettent également en évidence la présence de zones humides  » et recommande la réalisation d’une  » nouvelle expertise approfondie tant pédologique que floristique « . Il est constant que la SAS Besnier Aménagement qui se prévaut d’une expertise qui conclut à l’absence de zone humide effectuée à sa demande, en 2018, soit antérieurement à l’avis mission régionale de l’autorité environnementale, n’a pas fait procéder à cette expertise. Si cette société se prévaut également d’un rapport de visite établi par un expert pédologue, le 13 janvier 2021, ce rapport, particulièrement succinct et imprécis quant aux conditions de réalisation des investigations menées, ne comporte pas d’analyse botanique, alors que les dispositions précitées de l’article L. 211-1 du code de l’environnement, dans leur rédaction issue de la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019, prévoient que les critères pédologique et botanique permettant d’identifier une zone humide sont alternatifs et non cumulatifs. Enfin, la SAS Besnier Aménagement ne peut utilement se prévaloir ni de la révision générale n° 1 du plan local d’urbanisme intercommunal, approuvée par délibération du 13 septembre 2021, ni d’une carte de la communauté urbaine Angers Loire Métropole portant inventaire des zones humides établie en 2023 dont sont expressément exclus les terrains en cause, toutes deux postérieures à la décision contestée. Dans ces conditions, et alors que la SAS Besnier Aménagement n’a pas justifié, comme le prévoient les dispositions précitées du plan local d’urbanisme intercommunal, de l’absence d’alternatives avérées ni de mesures permettant de réduire au maximum l’atteinte que son projet est susceptible de porter à la préservation des zones humides, le maire a pu, sans erreur d’appréciation, fonder sa décision sur le motif tiré de ce que le projet est susceptible de porter atteinte aux zones humides identifiées par le plan local d’urbanisme intercommunal, en méconnaissance des dispositions précitées de son règlement. Il résulte de l’instruction que le maire de Saint-Clément-la-Place aurait pris la même décision de refus s’il s’était fondé sur le seul motif analysé ci-dessus, de nature à la justifier légalement.

12. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 421-6 du code de l’urbanisme :  » Le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols, à l’implantation, la destination, la nature, l’architecture, les dimensions, l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords (…). « .

13. L’autorité administrative compétente dispose, sans jamais y être tenue, de la faculté d’accorder le permis d’aménager en assortissant sa décision de prescriptions spéciales qui, entraînant des modifications sur des points précis et limités et ne nécessitant pas la présentation d’un nouveau projet, ont pour effet d’assurer la conformité du projet aux dispositions législatives et réglementaires dont l’administration est chargée d’assurer le respect. Par suite, la SAS Besnier Aménagement ne peut utilement se prévaloir de ce que le maire de Saint-Clément-la-Place aurait dû lui délivrer le permis d’aménagement sollicité en l’assortissant de prescriptions spéciales.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Besnier Aménagement n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif a rejeté sa demande.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

15. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions présentées par la SAS Besnier Aménagement tendant à l’annulation de l’arrêté du 2 avril 2021 du maire de Saint-Clément-de-la-Place, n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Clément-de-la-Place, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à la SAS Besnier Aménagement de la somme qu’elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la SAS Besnier Aménagement le versement à la commune de Saint-Clément-de-la-Place d’une somme de 1 500 euros au titre des mêmes frais.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la SAS Besnier Aménagement est rejetée.

Article 2 : La SAS Besnier Aménagement versera à la commune de Saint-Clément-de-la-Place une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Besnier Aménagement et à la commune de Saint-Clément-de-la-Place.

Délibéré après l’audience du 27 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

• Mme Buffet, présidente de chambre,
• Mme Montes-Derouet, présidente-assesseure,
• Mme Rosemberg, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2026.

La rapporteure,

V. ROSEMBERG

La présidente,

C. BUFFET

La greffière,

A. MARCHAND

La République mande et ordonne au préfet de Maine-et-Loire en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.