Lecture rapide

Le Conseil constitutionnel juge conformes à la Constitution les articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales relatifs à la procédure de déclaration d’abandon manifeste et à l’expropriation simplifiée. Il estime que les critères d’abandon sont suffisamment précis, que le propriétaire dispose de délais et de voies de recours, et que le versement d’une indemnité provisionnelle avant la prise de possession respecte l’article 17 de la Déclaration de 1789.

Analyse juridique

1. Contexte de la décision du Conseil constitutionnel relative à l’abandon manifeste

1.1. La décision no 2026-1200 QPC du 22 mai 2026, publiée au Journal officiel de la République française du 23 mai 2026 (Texte 79 sur 124), porte sur la conformité à la Constitution des articles L. 2243-1 et L. 2243-2 à L. 2243-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT), relatifs à la procédure de déclaration d’état d’abandon manifeste et à l’expropriation qui peut en résulter.

1.2. La question prioritaire de constitutionnalité (QPC) a été transmise au Conseil constitutionnel par le Conseil d’État (décision no 510442 du 27 février 2026), dans les conditions prévues à l’article 61-1 de la Constitution. Elle a été posée pour M. Yves F., par son avocat, Me Gauthier Jamais, et enregistrée sous le no 2026-1200 QPC.

1.3. La QPC vise la conformité de ces dispositions aux droits et libertés que la Constitution garantit, en particulier au regard de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, du droit de propriété, du principe d’égalité devant la loi, ainsi que de la compétence du législateur en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique.

1.4. Le Conseil constitutionnel statue au vu de la Constitution, de l’ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, du code général des collectivités territoriales, de la loi no 2013-403 du 17 mai 2013, de la loi no 2014-366 du 24 mars 2014, de la loi no 2015-991 du 7 août 2015, de la décision du Conseil d’État no 301466 du 18 février 2009 et du règlement du 4 février 2010 sur la procédure de QPC.

1.5. Sont également prises en compte les observations de la commune de Boulogne-sur-Mer, partie au litige, représentée par Me Claire Rameix, ainsi que la note en délibéré du Premier ministre. Le Conseil constitutionnel statue après audience publique du 5 mai 2026 et délibéré du 21 mai 2026.

2. Le cadre juridique de l’état d’abandon manifeste dans le CGCT

2.1. L’article L. 2243-1 du CGCT, dans sa rédaction issue de la loi du 7 août 2015, définit le champ d’application de la procédure : « Lorsque, dans une commune, des immeubles, parties d’immeubles, voies privées assorties d’une servitude de passage public, installations et terrains sans occupant à titre habituel ne sont manifestement plus entretenus, le maire engage la procédure de déclaration de la parcelle concernée en état d’abandon manifeste ». La procédure ne peut être mise en œuvre qu’à l’intérieur du périmètre d’agglomération de la commune.

2.2. L’article L. 2243-2, dans sa rédaction issue de la loi du 24 mars 2014, organise la phase de constat provisoire : « Le maire constate, par procès-verbal provisoire, l’abandon manifeste d’une parcelle », après détermination de celle-ci et recherche dans le fichier immobilier ou au livre foncier des propriétaires, titulaires de droits réels et autres intéressés. Le procès-verbal décrit la nature des désordres affectant le bien.

2.3. Ce procès-verbal provisoire d’abandon manifeste est soumis à une large publicité : affichage pendant trois mois à la mairie et sur les lieux, insertion dans deux journaux régionaux ou locaux, et notification aux propriétaires, titulaires de droits réels et autres intéressés. À peine de nullité, cette notification doit reproduire intégralement les articles L. 2243-1 à L. 2243-4. Si un intéressé n’est pas identifié ou si son domicile est inconnu, la notification est valablement faite à la mairie.

2.4. L’article L. 2243-3 précise la phase de constat définitif : à l’issue d’un délai de trois mois à compter des mesures de publicité et de notification, le maire dresse un procès-verbal définitif d’état d’abandon manifeste, mis à la disposition du public. Il saisit alors le conseil municipal, qui décide s’il y a lieu de déclarer la parcelle en état d’abandon manifeste et d’en poursuivre l’expropriation au profit de la commune, d’un organisme compétent ou d’un concessionnaire d’une opération d’aménagement visée à l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme.

2.5. L’expropriation doit viser soit la construction ou la réhabilitation aux fins d’habitat, soit un objet d’intérêt collectif relevant d’une opération de restauration, de rénovation ou d’aménagement. La procédure ne peut être poursuivie si, pendant le délai de trois mois, les propriétaires ont mis fin à l’état d’abandon ou se sont engagés à réaliser les travaux nécessaires, définis par convention avec le maire, dans un délai fixé par cette dernière.

2.6. La procédure peut être reprise si les travaux ne sont pas réalisés dans le délai conventionnel. Le procès-verbal définitif intervient alors soit à l’expiration du délai de trois mois, soit à l’expiration du délai fixé par la convention. Le texte précise que le propriétaire ne peut se prévaloir du fait que des constructions ou installations auraient été édifiées sans droit ni titre par un tiers pour se libérer de son obligation de mettre fin à l’état d’abandon.

3. Le régime d’expropriation simplifiée de l’article L. 2243-4

3.1. L’article L. 2243-4, dans sa rédaction issue de la loi du 17 mai 2013, organise une procédure d’expropriation spécifique pour les biens ayant fait l’objet d’une déclaration d’état d’abandon manifeste. L’expropriation peut être poursuivie dans les conditions particulières prévues par cet article, par dérogation partielle au code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

3.2. Le maire constitue un dossier présentant le projet simplifié d’acquisition publique et une évaluation sommaire de son coût. Ce dossier est mis à la disposition du public pendant au moins un mois, le public étant appelé à formuler des observations dans des conditions fixées par une délibération du conseil municipal.

3.3. Si le maire n’engage pas cette procédure dans un délai de six mois à compter de la déclaration d’état d’abandon manifeste, ou sur sa demande, le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d’habitat ou le président du conseil départemental peut constituer un dossier analogue, également mis à la disposition du public pendant au moins un mois, selon des modalités fixées par l’organe délibérant de l’EPCI ou du département.

3.4. Par dérogation au code de l’expropriation, le représentant de l’État dans le département, au vu du dossier et des observations du public, prend un arrêté par lequel il : 1° déclare l’utilité publique du projet et détermine la liste des biens à exproprier et l’identité des propriétaires ; 2° déclare cessibles les biens concernés ; 3° indique la collectivité publique ou l’organisme bénéficiaire de l’expropriation ; 4° fixe le montant de l’indemnité provisionnelle, au moins égale à l’évaluation du service des domaines ; 5° fixe la date de prise de possession après paiement ou consignation de l’indemnité provisionnelle, cette date devant être postérieure d’au moins deux mois à la publication de l’arrêté.

3.5. L’arrêté est publié au recueil des actes administratifs du département, affiché à la mairie et notifié aux propriétaires et titulaires de droits réels. Dans le mois qui suit la prise de possession, l’autorité expropriante doit poursuivre la procédure d’expropriation dans les conditions du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. L’ordonnance d’expropriation ou la cession amiable consentie après l’arrêté produit les effets de l’article L. 222-2 du code de l’expropriation. Les modalités de transfert de propriété et d’indemnisation restent régies par ce code.

4. Les griefs soulevés par le requérant : imprécision, garanties et égalité

4.1. Le requérant critique d’abord les articles L. 2243-1 et L. 2243-2 du CGCT. Il estime que les notions d’« occupant à titre habituel » et d’« absence manifeste d’entretien de l’immeuble » ne sont pas définies avec une précision suffisante, ce qui reviendrait à laisser au maire le soin de fixer lui-même les critères d’abandon manifeste. Il invoque une incompétence négative du législateur, de nature à affecter le droit de propriété.

4.2. Il conteste ensuite l’article L. 2243-3, au motif qu’il ne garantirait pas au propriétaire un délai suffisant pour réaliser les travaux prescrits. Selon lui, la seule possibilité de conclure une convention avec le maire, qui n’est pas tenu de la conclure ni d’accorder un délai adéquat, ne constituerait pas une garantie suffisante pour la protection du droit de propriété.

4.3. S’agissant de l’article L. 2243-4, le requérant soutient que les garanties offertes au propriétaire seraient insuffisantes. Il considère que le représentant de l’État serait en pratique toujours tenu de déclarer l’utilité publique du projet d’acquisition, que les délais impartis seraient excessivement courts et que la participation du public serait insuffisante en l’absence d’enquête publique formalisée.

4.4. Il en déduit l’existence d’une distinction injustifiée entre les personnes expropriées selon qu’elles relèvent de cette procédure simplifiée ou du régime de droit commun de l’expropriation pour cause d’utilité publique, ce qui porterait atteinte au principe d’égalité devant la loi et traduirait une méconnaissance par le législateur de l’étendue de sa compétence.

4.5. Enfin, le requérant fait valoir que les dispositions contestées permettraient à l’autorité expropriante de prendre possession de l’immeuble avant toute indemnisation définitive et avant l’intervention du juge judiciaire, en méconnaissance de l’article 17 de la Déclaration de 1789 et du principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel l’autorité judiciaire est garante de la propriété.

5. Le périmètre exact de la QPC et le rappel des exigences de l’article 17 de 1789

5.1. Le Conseil constitutionnel précise que la QPC doit être regardée comme portant sur les dispositions applicables au litige. Il est donc saisi : des mots « sans occupant à titre habituel ne sont manifestement plus entretenus » de l’article L. 2243-1 ; des mots « Le maire constate, par procès-verbal provisoire, l’abandon manifeste d’une parcelle » de l’article L. 2243-2 ; des mots « trois mois » et « définis par convention avec le maire, dans un délai fixé par cette dernière » de l’article L. 2243-3 ; ainsi que des deuxième, troisième, neuvième et onzième alinéas de l’article L. 2243-4.

5.2. Il rappelle le contenu de l’article 17 de la Déclaration de 1789 : la propriété est un droit inviolable et sacré, dont nul ne peut être privé que si la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. La loi ne peut donc autoriser l’expropriation que pour une opération dont l’utilité publique a été légalement constatée, et la prise de possession doit être subordonnée au versement préalable d’une indemnité couvrant l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain.

5.3. En cas de désaccord sur le montant de l’indemnité, l’exproprié doit disposer d’une voie de recours appropriée. Le Conseil admet toutefois qu’un mécanisme de provision représentative de l’indemnité n’est pas incompatible avec l’article 17, à condition qu’il réponde à des motifs impérieux d’intérêt général et soit assorti de garanties suffisantes pour les droits des propriétaires.

6. Appréciation des articles L. 2243-1, L. 2243-2 et L. 2243-3 : précision des critères et délais

6.1. Sur l’article L. 2243-1, le Conseil relève que le législateur a défini les conditions d’engagement de la procédure : parcelles sans occupant à titre habituel et manifestement plus entretenues. Il juge que ces critères sont suffisamment précis pour permettre à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge, de caractériser l’abandon manifeste de biens affectés de désordres déterminés.

6.2. Le Conseil considère ainsi que le législateur n’a pas « reporté sur le maire le soin de fixer de tels critères » et n’a donc pas méconnu l’étendue de sa compétence. L’argument d’imprécision des notions d’« occupant à titre habituel » et d’« absence manifeste d’entretien » est écarté.

6.3. Sur l’article L. 2243-3, le Conseil examine le délai de trois mois et la possibilité de convention avec le maire. Il souligne que l’autorité administrative ne peut déclarer le bien en état d’abandon avant l’expiration de ce délai, qui court à compter des mesures de publicité et de notification du procès-verbal provisoire.

6.4. Pendant ce délai, la procédure ne peut être poursuivie si le propriétaire a mis fin à l’état d’abandon ou s’est engagé à réaliser les travaux nécessaires, dans des conditions, notamment de délai, définies par convention avec le maire. Cette convention est elle-même susceptible de contrôle juridictionnel, ce qui encadre le pouvoir du maire.

6.5. Le Conseil en déduit que le propriétaire est mis en mesure, dans ce délai, de se manifester et de prendre les mesures nécessaires pour faire cesser l’état d’abandon. Il écarte donc le grief tiré de la méconnaissance de l’article 17 de la Déclaration de 1789 et, par ricochet, celui tiré de l’incompétence négative du législateur.

7. Appréciation de l’article L. 2243-4 : utilité publique, indemnité provisionnelle et garanties procédurales

7.1. Le Conseil examine ensuite les dispositions contestées de l’article L. 2243-4. Il rappelle que, lorsque le conseil municipal décide de poursuivre l’expropriation, le maire ou, à défaut, le président de l’EPCI compétent en matière d’habitat ou du conseil départemental constitue un dossier de projet simplifié d’acquisition publique, avec évaluation sommaire du coût, mis à la disposition du public pendant au moins un mois.

7.2. Au vu de ce dossier et des observations du public, le représentant de l’État dans le département prend un arrêté déclarant l’utilité publique du projet, déterminant les parcelles cessibles et fixant l’indemnité provisionnelle. Il fixe également la date de prise de possession, postérieure d’au moins deux mois à la publication de l’arrêté, et subordonnée au paiement ou à la consignation de l’indemnité provisionnelle.

7.3. Le Conseil souligne que l’autorité expropriante ne peut prendre possession des biens qu’en vue de la construction ou de la réhabilitation aux fins d’habitat ou de la réalisation d’un objet d’intérêt collectif relevant d’une opération de restauration, de rénovation ou d’aménagement. Le représentant de l’État n’est pas en situation de compétence liée : il lui appartient d’apprécier l’utilité publique de l’opération, sous le contrôle du juge.

7.4. Le Conseil met en avant l’objectif d’intérêt général poursuivi : mettre fin, dans les meilleurs délais, à la présence d’immeubles affectés de désordres d’une gravité telle qu’ils sont de nature à troubler la sécurité, la salubrité et la tranquillité publiques. C’est au regard de ces motifs impérieux d’intérêt général qu’il apprécie la compatibilité du mécanisme d’indemnité provisionnelle avec l’article 17 de la Déclaration de 1789.

7.5. Le Conseil relève que le procès-verbal provisoire d’abandon manifeste, qui décrit la nature des désordres, fait l’objet d’une publicité et d’une notification aux propriétaires et titulaires de droits réels, afin de leur permettre d’interrompre la procédure. La prise de possession est subordonnée au paiement ou à la consignation d’une indemnité provisionnelle au moins égale à l’évaluation du service des domaines.

7.6. Si le représentant de l’État fixe cette indemnité provisionnelle, il revient au juge de l’expropriation, à défaut de cession amiable, de fixer le montant de l’indemnité définitive. L’exproprié peut, en outre, contester devant le juge administratif, y compris en référé, la décision du conseil municipal déclarant la parcelle en état d’abandon manifeste et poursuivant l’expropriation, ainsi que l’arrêté déclaratif d’utilité publique.

7.7. Le Conseil rappelle la jurisprudence constante du Conseil d’État selon laquelle les irrégularités susceptibles d’entacher les procès-verbaux provisoires et définitifs peuvent être invoquées à l’appui du recours contre la décision du conseil municipal. Il en conclut que le tempérament apporté au caractère préalable de l’indemnisation est assorti de garanties suffisantes pour les droits des propriétaires.

8. Droit de propriété, égalité et rôle du juge : validation constitutionnelle de la procédure

8.1. Au terme de son analyse, le Conseil constitutionnel écarte le grief tiré de la méconnaissance de l’article 17 de la Déclaration de 1789 tant pour les articles L. 2243-1, L. 2243-2, L. 2243-3 que pour l’article L. 2243-4. Il considère que la procédure d’état d’abandon manifeste et d’expropriation qui en découle respecte les exigences de nécessité publique, de constat légal de l’utilité publique et de juste indemnisation, compte tenu du mécanisme d’indemnité provisionnelle et du rôle du juge de l’expropriation.

8.2. Il rejette également le grief d’incompétence négative du législateur, estimant que les critères d’abandon manifeste et les délais de la procédure sont suffisamment encadrés, et que la possibilité de convention avec le maire, sous contrôle du juge, offre une garantie effective au propriétaire pour la réalisation des travaux.

8.3. Le Conseil considère en outre que les dispositions contestées ne méconnaissent pas le principe d’égalité devant la loi. La différence de traitement entre les personnes expropriées dans le cadre de cette procédure simplifiée et celles relevant du droit commun de l’expropriation pour cause d’utilité publique est justifiée par la spécificité des situations d’abandon manifeste et par l’objectif d’intérêt général de protection de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publiques.

8.4. Enfin, le Conseil juge que la procédure ne porte pas atteinte au principe fondamental reconnu par les lois de la République en matière de protection de la propriété immobilière par l’autorité judiciaire. Le juge de l’expropriation demeure compétent pour fixer l’indemnité définitive, et le juge administratif peut être saisi, y compris en référé, des décisions administratives intervenant dans la procédure.

8.5. En conséquence, le Conseil constitutionnel déclare conformes à la Constitution : les mots « sans occupant à titre habituel ne sont manifestement plus entretenus » de l’article L. 2243-1 ; les mots « Le maire constate, par procès-verbal provisoire, l’abandon manifeste d’une parcelle » de l’article L. 2243-2 ; les mots « trois mois » et « définis par convention avec le maire, dans un délai fixé par cette dernière » de l’article L. 2243-3 ; ainsi que les deuxième, troisième, neuvième et onzième alinéas de l’article L. 2243-4.

8.6. La décision, rendue publique le 22 mai 2026, confirme ainsi la validité constitutionnelle du dispositif d’état d’abandon manifeste et de la procédure d’expropriation associée, telle qu’issue des lois de 2013, 2014 et 2015, en articulant la protection du droit de propriété avec les exigences de sécurité, de salubrité et de tranquillité publiques sur le territoire des communes.

Repères utiles

Les références essentielles de ce texte, en un coup d’œil.

Ce contenu constitue une information documentaire  juridique et ne remplace pas une consultation personnalisée. Pour une analyse appliquée à votre dossier, contactez un avocat partenaire LegalPlanet.